T.A.R. Lazio Roma Sez. stralcio, Sent., (ud. 19/01/2024) 22-01-2024, n. 1194
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Stralcio)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12862 del 2017, proposto da OMISSIS, ed altri con domicilio digitale presso l'indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell'avv.
contro
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro p.t., con domicilio digitale presso l'indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell'Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio;
per la condanna
del Ministero dell'interno al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata indizione, nel periodo compreso dal 2001 al 2005, dei concorsi per l'accesso al ruolo direttivo speciale della Polizia di Stato previsti dall'art. 25 del D.Lgs. n. 334 del 2000 (nel testo vigente il giorno precedente alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 95 del 2017).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87 comma 4 bis c.p.a.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 gennaio 2024 il dott. Michelangelo Francavilla;
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 20/11/17 e depositato il 20/12/17 i soggetti in epigrafe indicati hanno agito per la condanna del Ministero dell'interno al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata indizione, nel periodo compreso dal 2001 al 2005, dei concorsi per l'accesso al ruolo direttivo speciale della Polizia di Stato previsti dall'art. 25 del D.Lgs. n. 334 del 2000 (nel testo vigente il giorno precedente alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 95 del 2017).
Il Ministero dell'interno, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 27/03/18, ha concluso per la reiezione del gravame.
All'udienza di riduzione dell'arretrato del 19/01/24, svoltasi in modalità da remoto come previsto dall'art. 87 comma 4 bis c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
I ricorrenti agiscono per la condanna del Ministero dell'interno al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata indizione, nel periodo compreso tra il 2001 e il 2005, dei concorsi per l'accesso al ruolo direttivo speciale della Polizia di Stato previsti dall'art. 25 del D.Lgs. n. 334 del 2000 (nel testo vigente il giorno precedente alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 95 del 2017).
A tal fine espongono che:
- hanno prestato servizio nella Polizia di Stato dove erano inquadrati nel ruolo degli ispettori con qualifica apicale di ispettore superiore s.u.p.s. - sostituto commissario;
- hanno conseguito la qualifica di commissario del ruolo direttivo speciale soltanto a seguito della cessazione dal servizio, come previsto dall'articolo 21 comma 1 D.Lgs. n. 334 del 2000, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore del D.Lgs. n. 95 del 2017;
- fin dal 2000 possedevano i requisiti previsti dall'articolo 25 comma 2 D.Lgs. n. 334 del 2000 (nel testo vigente prima della riforma introdotta con il D.Lgs. n. 95 del 2017) per la partecipazione ai concorsi per l'accesso al ruolo direttivo speciale della Polizia di Stato che avrebbero dovuto essere indetti negli anni 2001-2002-2003-2004-2005;
- il ruolo direttivo speciale non è mai stato costituito perché l'amministrazione non ha mai bandito i relativi concorsi;
- l'inerzia del Ministero ha loro arrecato una serie di danni di cui chiedono il risarcimento.
La domanda risarcitoria non può essere accolta.
Nella fattispecie, infatti, non sono ravvisabili l'illegittima mancata indizione del concorso, invocata dai ricorrenti, l'elemento psicologico e il nesso causale costituenti elementi indispensabili, ai sensi dell'art. 2043 c.c., per il riconoscimento del ristoro patrimoniale richiesto.
Con la sentenza n. 24/19 il Consiglio di Stato, nel riformare la sentenza del TAR Lazio n. 1439/16, richiamata nel gravame, ha escluso l'illegittimità della mancata indizione del concorso invocato dai ricorrenti sulla base delle seguenti argomentazioni:
"7. Come già osservato da questo Consiglio in un precedente relativo ad una controversia sostanzialmente simile alla presente (Cons. Stato, Sez. III, 17 novembre 2015, n. 5251), nella specie non si ravvisa un obbligo giuridico dell'Amministrazione in ordine al quando dell'indizione dei concorsi, come tale coercibile in sede giurisdizionale.
7.1. Invero, la previsione legislativa dell'art. 25 D.Lgs. n. 334 del 2000, se da un lato individuava con precisione le transitorie modalità concorsuali per la provvista di personale del neo-istituito ruolo direttivo speciale, dall'altro non stabiliva, in proposito, un termine dichiaratamente ed espressamente perentorio.
7.2. Prima ancora, peraltro, il Collegio osserva che l'indizione dei concorsi de quibus presupponeva la concreta costituzione del ruolo direttivo speciale.
7.3. In altri termini, l'emanazione dei bandi di concorso seguiva, quale atto necessariamente a valle, l'ultimazione a monte di una rimodulazione dell'apparato organizzativo della Polizia di Stato che, sebbene in termini generali risultasse doverosa per il Ministero in quanto prevista dalla legge, tuttavia era naturaliter discrezionale nel quando: ogni attività di macro-organizzazione dell'apparato amministrativo, infatti, per sua natura impone la contestuale ponderazione, armonizzazione e conformazione di plurimi, complessi e talora confliggenti interessi pubblici e privati (anche in ordine all'utilizzo delle relative risorse economiche), la cui articolazione temporale è rimessa a discrezionali valutazioni dell'Ente coinvolto.
7.4. In sostanza, la previsione legislativa de qua, se da un punto di vista dell'azione amministrativa atomisticamente intesa radicava un prospettico dovere di agire in capo al Ministero, dal punto di vista della relazione di questo con soggetti terzi non era suscettibile di generare una condizione di attuale, concreto ed immediato obbligo di provvedere stricto sensu inteso, come tale censurabile hic et nunc con il rito del silenzio.
7.5. Del resto, il carattere non immediato del dovere de quo emerge anche dal comma 5 del medesimo art. 25, per il quale l'indizione dei concorsi richiedeva la previa emanazione di due regolamenti, afferenti l'uno alle "modalità di espletamento dei concorsi, alla composizione delle commissioni esaminatrici, alle materie oggetto dell'esame, alle categorie dei titoli da ammettere a valutazione, al punteggio massimo da attribuire a ciascuna categoria di titoli", l'altro alle "modalità di svolgimento del corso di formazione, del tirocinio operativo, di valutazione finale del profitto ed ai criteri per la formazione della graduatoria di fine corso".
8. Peraltro, l'applicazione della normativa recata dal D.Lgs. n. 334 del 2000 è stata, poi, per così dire "congelata" dalla successiva L. n. 266 del 2005.
8.1. I resistenti, tuttavia, sostengono in proposito che l'art. 1, comma 261, L. n. 266 del 2005 riferisse la "sospensione dell'applicazione" al solo art. 24 e non anche all'art. 25 del D.Lgs. n. 334 del 2000 e, pertanto, non elidesse il dovere del Ministero di indire i concorsi de quibus.
8.2. In merito, il Collegio osserva che il ruolo direttivo speciale, istituito in via generale dagli articoli 14 e seguenti del D.Lgs. n. 334 del 2000, era oggetto, agli articoli 22 e seguenti, di disposizioni transitorie tese a disciplinare le fasi iniziali della concreta istituzione del nuovo ruolo e della relativa dotazione di personale.
8.3. In tale contesto, l'art. 24 recava le "Disposizioni di prima applicazione per la costituzione del ruolo direttivo speciale", mentre l'art. 25 conteneva le "Disposizioni transitorie per l'accesso al ruolo direttivo speciale".
8.4. Orbene, è del tutto evidente che la sospensione dell'applicazione delle "Disposizioni di prima applicazione per la costituzione del ruolo direttivo speciale" non potesse che avere efficacia anche in relazione alle "Disposizioni transitorie per l'accesso al ruolo direttivo speciale": l'accesso concorsuale ad un ruolo, infatti, presuppone già logicamente l'assunzione quanto meno delle "disposizioni di prima applicazione" recanti la concreta, effettiva e materiale costituzione dello stesso.
8.5. Oltretutto, l'art. 25 riferiva i concorsi da indire al "numero dei posti disponibili ai sensi dell'articolo 24", di talché che la sospensione dell'applicazione dell'art. 24 aveva comunque indirettamente effetto anche sull'articolo 25.
8.6. Un ulteriore argomento a sostegno dell'esposta conclusione risiede, inoltre, nel fatto che l'art. 1, comma 261, L. n. 266 del 2005, proprio a seguito della "sospensione dell'applicazione" del mentovato art. 24 del D.Lgs. n. 334 del 2000, stabiliva che alle connesse "esigenze di carattere funzionale si provvede: a) mediante l'affidamento, agli ispettori superiori - sostituti ufficiali di pubblica sicurezza "sostituti commissari", delle funzioni di cui all'articolo 31-quater, comma 6, del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, e successive modificazioni; b) mediante l'espletamento di concorsi per l'accesso al ruolo dei commissari, per aliquote annuali compatibili con la disciplina autorizzatoria delle assunzioni del personale, di cui all'articolo 39 della L. 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, nell'ambito della dotazione organica del ruolo dei commissari vigente anteriormente alla data di entrata in vigore del predetto D.Lgs. n. 334 del 2000".
8.7. Tale disposizione, in sostanza, era volta da un lato a bloccare tout court (anche) le procedure di provvista di personale del ruolo direttivo speciale "fino a quando non saranno approvate le norme per il riordinamento dei ruoli del personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile", dall'altro ad individuare contestualmente modalità alternative con cui far altrimenti fronte alle "esigenze funzionali" al cui soddisfacimento era mirata la costituzione, frattanto appunto "congelata", del cennato ruolo.
9. In conclusione, il Collegio ritiene che:
- a decorrere dal 2006 e sino all'attuazione del riordino dei ruoli poi disposto con il D.Lgs. n. 95 del 2017 - che, inter alia, ha funditus eliminato il ruolo direttivo speciale - l'attuazione dell'art. 25 D.Lgs. n. 334 del 2000 (ossia, altrimenti detto, l'indizione dei concorsi ivi previsti) fosse ab ovo ed ex lege preclusa all'Amministrazione;
- nell'antecedente periodo dal 2001 al 2005 il D.Lgs. n. 334 del 2000, pur delineando l'indizione dei concorsi come astrattamente doverosa per il Ministero, tuttavia lasciasse all'Amministrazione un margine di apprezzamento discrezionale circa i tempi di attuazione della (previamente necessaria) riorganizzazione dell'apparato organizzativo, sì che non vi sia comunque spazio, tanto più nel 2015, per ravvisare la sussistenza in proposito di un attuale e concreto obbligo di provvedere, tutelabile con il rito del silenzio".
Quanto evidenziato dal giudice di appello induce il Tribunale a ritenere non sussistenti i presupposti per l'accoglimento della domanda risarcitoria in quanto:
1) il Consiglio di Stato ha espressamente riconosciuto che l'art. 25 D.P.R. n. 334 del 2000 "non era suscettibile di generare una condizione di attuale, concreto ed immediato obbligo di provvedere stricto sensu inteso, come tale censurabile hic et nunc con il rito del silenzio" in quanto "attività di macro-organizzazione dell'apparato amministrativo" che, "per sua natura impone la contestuale ponderazione, armonizzazione e conformazione di plurimi, complessi e talora confliggenti interessi pubblici e privati (anche in ordine all'utilizzo delle relative risorse economiche), la cui articolazione temporale è rimessa a discrezionali valutazioni dell'Ente coinvolto";
2) a ciò si aggiunga che il citato art. 25 comma 5 D.P.R. n. 334 del 2000 prevedeva la necessità di adottare due regolamenti aventi ad oggetto "le modalità di espletamento dei concorsi, la composizione delle commissioni esaminatrici, le materie oggetto dell'esame, le categorie dei titoli da ammettere a valutazione, il punteggio massimo da attribuire a ciascuna categoria di titoli, nonchè le modalità di svolgimento del corso di formazione, del tirocinio operativo, di valutazione finale del profitto ed i criteri per la formazione della graduatoria di fine corso";
3) tali regolamenti sono stati adottati con D.M. n. 276 del 2 decembre 2002 e D.M. n. 400 del 24 decembre 2003;
4) ne deriva che, a stretto rigore, l'inerzia dell'amministrazione avrebbe, al più, riguardato gli anni 2004 e 2005 in quanto dal 2006 l'art. 1 comma 261 L. n. 266 del 2005, come interpretato dalla sentenza del Consiglio di Stato, ha sospeso l'obbligo di istituzione del ruolo speciale ad esaurimento;
5) proprio la necessità di ponderare la molteplicità di interessi pubblici correlati all'espletamento di attività di macro-organizzazione, espressamente confermata dalla successiva evoluzione normativa, induce il Collegio ad escludere la stessa illegittimità dell'inerzia tenuta dall'amministrazione nei due anni in questione (in questo senso anche TAR Lazio n. 17176/23);
6) in ogni caso, la novità della normativa posta dai ricorrenti a fondamento dell'azione risarcitoria e le pregnanti problematiche e difficoltà connesse alla sua interpretazione ed applicazione, confermate, da una parte, dalla non univocità degli orientamenti giurisprudenziali che su di esse si sono formati (le sentenze del TAR Lazio n. 8238/15 e n. 1439/16 sono state riformate dal Consiglio di Stato rispettivamente con le sentenze n. 5251/15 e n. 24/19), e, dall'altra, dalla molteplicità di adempimenti (tra cui l'adozione di due regolamenti) necessari per la loro attuazione, depongono per l'insussistenza, in capo all'amministrazione, del coefficiente psicologico richiesto, per il risarcimento, dall'art. 2043 c.c.;
7) nella fattispecie non risulta, poi, univocamente configurabile il necessario nesso causale. Infatti, se si dovesse accedere all'impostazione di parte ricorrente, secondo cui sussisterebbe un obbligo puntuale d'indizione dei concorsi per gli anni 2004 e 2005, deve ritenersi che i ricorrenti avrebbero potuto evitare i relativi danni agendo davanti al giudice amministrativo per la declaratoria dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere in tal senso. L'omessa attivazione della tutela giurisdizionale è prevista dall'art. 30 c.p.a. come causa di elisione del nesso causale in relazione ai danni evitabili attraverso l'esperimento dei mezzi di tutela, in quanto condotta rientrante nell'ordinaria diligenza ex art. 1227 c.c.. Va, in proposito, evidenziato che, secondo l'Adunanza Plenaria, la disciplina di cui all'art. 30 c.p.a., in parte qua, risulta "ricognitiva di principi evincibili dal sistema normativo antecedente all'entrata in vigore del codice" (A.P. n. 3/11);
8) per esigenza di completezza va rilevato che il diritto al risarcimento dovrebbe, comunque, essere dichiarato prescritto, come eccepito dalla difesa erariale nella memoria depositata il 12/12/23, in quanto, alla data in cui è stato proposto il ricorso (anno 2017), era di gran lunga decorso il termine prescrizionale quinquennale, previsto dall'art. 2947 c.c. e decorrente dal "fatto illecito" nella fattispecie identificabile con l'inerzia che, secondo l'impostazione di parte ricorrente, il Ministero avrebbe tenuto negli anni 2001-2005.
Per questi motivi il ricorso è infondato e deve essere respinto.
La novità delle questioni giuridiche oggetto di causa, riguardata con riferimento alla data di proposizione del gravame, giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Stralcio), definendo il giudizio, così provvede:
1) respinge il ricorso;
2) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente FF, Estensore
Roberto Vitanza, Consigliere
Caterina Luperto, Referendario
Nessun commento:
Posta un commento