Corte dei Conti Trentino-Alto Adige Sez. contr., Delib., (ud. 07/06/2024) 10-06-2024, n. 56
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DEI CONTI
SEZIONE DI CONTROLLO PER IL TRENTINO-ALTO ADIGE/SÜDTIROL SEDE di TRENTO
composta dai Magistrati:
Anna Maria Rita LENTINI - Presidente
Beltrame MARILISA - Consigliere
Tullio FERRARI - Consigliere (relatore)
Gianfranco BERNABEI - Consigliere
Carmine PEPE - Referendario
VISTI gli artt. 97, 100 e 125 della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTO il D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 recante l'approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol;
VISTO l'art. 6, comma 3-ter del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 e successive modificazioni ed integrazioni, concernente norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano; VISTA la L. 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento n. 14/2000 per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite in data 16 giugno 2000, e successive modificazioni;
VISTA la L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTA la L. del 5 giugno 2003, n. 131, recante "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3", in particolare l'art. 7, comma 8;
VISTI gli indirizzi ed i criteri generali per l'esercizio dell'attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004 come modificati e integrati dalla deliberazione della medesima Sezione n. 9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/CONTR/2010 del 17 novembre 2010;
VISTA la nota della Provincia Autonoma di Trento a firma del Presidente prot. n. (...) del 20 maggio 2024 - trasmessa tramite il Portale pareri per conto del Comune di Isera - acquisita al prot. Corte dei conti n. (...) del 21 maggio 2024;
VISTA l'ordinanza n. 32 del 7 giugno 2024, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per l'odierna Camera di consiglio, con modalità di svolgimento mediante collegamento da remoto;
UDITO il magistrato relatore, Cons. Tullio Ferrari, designato con ordinanza del Presidente n. 28 del 21 maggio 2024, ed esaminata la documentazione agli atti;
Svolgimento del processo
La nota indicata in epigrafe reca in oggetto "Art. 6 comma 3 ter del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 e ss.mm.: richiesta di parere inerente gli introiti derivanti dalle sanzioni per eccesso di velocità accertate attraverso strumenti di rilevazione fissa (c.d. autovelox)".
In essa si rappresenta che l'art. 208 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (di seguito indicato come Codice della strada) disciplina la materia dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal codice. In particolare, la richiesta di parere, nel fare riferimento al comma 4, è diretta a chiedere delucidazioni in merito alla possibilità di destinare le suddette entrate alle spese per:
"1) l'installazione di pensiline alle fermate di autobus/mezzi per il trasporto pubblico al fine di mettere in sicurezza gli utenti;
2) la realizzazione di un sistema di videosorveglianza sul territorio comunale avente come finalità la garanzia di una maggiore sicurezza ai cittadini, con particolare riferimento alla sicurezza urbana, alla sicurezza della circolazione stradale (dove sono previste anche specifiche telecamere di videosorveglianza co "lettura" delle targhe), al controllo di siti sensibili ed alle altre finalità previste nel Regolamento. SI richiede in particolare se è possibile utilizzare i proventi per la realizzazione dell'intero impianto di videosorveglianza o soltanto per la parte di sicurezza della circolazione stradale (telecamere di lettura targhe con apparati trasmissione, accessori e server vari).
3) la realizzazione di parcheggi, aree di manovra finalizzare all'inversione di marcia dei veicoli e la realizzazione di marciapiedi finalizzati ad accrescere la sicurezza stradale".
La nota precisa ulteriormente che "Il quesito nasce dal fatto che i sistemi di videosorveglianza sottendono ad una molteplicità di finalità, tra cui la sicurezza stradale".
Motivi della decisione
1. In via preliminare occorre verificare l'ammissibilità sotto il profilo soggettivo e oggettivo della richiesta di parere.
2. Per quanto attiene alla legittimazione attiva, questa Sezione di controllo ha già avuto modo di evidenziare, in più occasioni, le peculiarità che caratterizzano la speciale disciplina autonomistica vigente nel territorio della regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (deliberazione di questa Sezione n. 9/2015/PAR del 26 marzo 2015).
Sono state, infatti, esaminate le diverse fonti normative nazionali (art. 7, c. 8, della L. 6 giugno 2003, n. 131) e locali (art. 6, c. 3-ter, del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305), evidenziando alcuni aspetti che connotano l'attività consultiva della Sezione di controllo di Trento rispetto alle altre Sezioni regionali di controllo, con particolare riferimento ai soggetti autorizzati a stimolarne una specifica pronuncia ed al procedimento di richiesta dei pareri.
In particolare, è stato rilevato che se a livello nazionale la facoltà di richiedere pareri è limitata ai soli enti tassativamente indicati dalla citata L. n. 131/2003 (Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane, di norma "per il tramite" del Consiglio delle Autonomie locali, ove istituito), nell'ordinamento locale del Trentino-Alto Adige la citata norma di attuazione dello Statuto speciale dispone che l'attività consultiva di questa Sezione di controllo possa essere attivata unicamente dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol o dalla Provincia autonoma di Trento, "anche per conto" degli enti locali, singoli o associati, e degli altri enti e organismi individuati dall'articolo 79, c.3, del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
E' stato anche evidenziato (deliberazione di questa Sezione n. 10/2015/PAR del 20 maggio 2015) che la legittimazione alla richiesta di pareri spetta unicamente agli organi di vertice rappresentativi degli enti istanti, richiamando la deliberazione del 27 aprile 2004 della Sezione delle Autonomie, successivamente modificata ed integrata con la deliberazione n. 9/2009, che ha avuto modo di affermare quanto segue: "Appare, pertanto, corretto, oltre che utile, limitare l'ammissibilità delle richieste agli organi rappresentativi degli Enti (Presidente della Giunta Regionale, Presidente della Provincia…), anche al fine di evitare il rischio della disorganica proliferazione di richieste provenienti dallo stesso ente".
In ogni caso, sotto il profilo soggettivo, la richiesta di parere è ammissibile in quanto pervenuta dalla Provincia di Trento per il tramite dei propri organi rappresentativi.
3. Con riguardo al secondo profilo, relativo all'ammissibilità oggettiva, è stato più volte ribadito che sussiste simmetria tra la disciplina normativa nazionale e quella locale (cfr. la deliberazione di questa Sezione n. 9/2015/PAR del 26 marzo 2015 cit.).
La funzione consultiva della Corte dei conti si svolge nella sola materia della "contabilità pubblica", come declinata dalla giurisprudenza contabile, con l'ulteriore limite derivante dalla possibilità di esprimersi unicamente su questioni che rivestano carattere generale ed astratto e che non interferiscano con altre funzioni della Corte dei conti o di altre giurisdizioni (ex multis Sezione delle Autonomie deliberazione del 27 aprile 2004 e deliberazione n. 5/AUT/2006; Sezioni Riunite, deliberazione n. 54 del 17 novembre 2010).
La materia della contabilità pubblica va intesa in una nozione ben definita e circoscritta che non può comprendere qualsiasi attività amministrativa che abbia comunque riflessi di natura finanziaria. (ex multis Sezione delle Autonomie deliberazione del 27 aprile 2004 e deliberazione n. 5/AUT/2006; Corte dei conti Sezioni Riunite in sede di controllo deliberazione 54/2010; Corte dei conti Sezione delle Autonomie deliberazione 17/2020/QMIG)
La nozione di contabilità pubblica risulta invero riferibile alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l'attività finanziaria, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l'acquisizione delle entrate, l'organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l'indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli, nonché a norme e principi attinenti agli equilibri di bilancio, come indicato nella deliberazione n. 54/2010 resa dalle Sezioni Riunite in sede di controllo.
4. Con riferimento all'ammissibilità oggettiva, la richiesta di parere, ora all'esame della Sezione, può ritenersi ammissibile anche sotto tale profilo, considerato che il quesito proposto, oltre a possedere i caratteri della generalità ed astrattezza, attiene a questioni interpretative riguardanti disposizioni normative che pongono vincoli di destinazione per le entrate degli enti locali e che assumono rilevanza ai fini della regolarità dei relativi bilanci, rientrando, senz'altro, nella nozione di "contabilità pubblica" strumentale all'esercizio delle funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (cfr. Sez. Reg. Contr. Veneto, Delib. n. 241/2023/Par; Sez. Reg. Contr. Lombardia, Delib n. 447/2019/PAR, Sez. Reg. Contr. Liguria, Delib. n. 50/2014/Par.; Sez. Reg. Contr. Umbria, Delib. n. 66/2014/Par.; Sez. Reg. Contr. Molise, Delib. n. 96/2014/Par).
5. Nel merito, va rilevato, preliminarmente, che il quesito fa riferimento all'art. 208, c. 4, del Codice della strada, secondo il quale: "4. Una quota pari al 50 per cento dei proventi spettanti agli enti di cui al secondo periodo del comma 1 è destinata:
a) in misura non inferiore a un quarto della quota, a interventi di sostituzione, di ammodernamento, di potenziamento, di messa a norma e di manutenzione della segnaletica delle strade di proprietà dell'ente;
b) in misura non inferiore a un quarto della quota, al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l'acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell'articolo 12;
c) ad altre finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, relative alla manutenzione delle strade di proprietà dell'ente, all' installazione, all'ammodernamento, al potenziamento, alla messa a norma e alla manutenzione delle barriere e alla sistemazione del manto stradale delle medesime strade, alla redazione dei piani di cui all'articolo 36, a interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti vulnerabili, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti, allo svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all'educazione stradale, a misure di assistenza e di previdenza per il personale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell'articolo 12, alle misure di cui al comma 5-bis del presente articolo e a interventi a favore della mobilità ciclistica".
Va, tuttavia, considerato che, il Codice della strada, all'art. 142, c.c.. 12-bis e 12-ter, disciplina la destinazione delle entrate per violazioni ai limiti di velocità come segue: "I proventi delle sanzioni derivanti dall'accertamento delle violazioni dei limiti massimi di velocità stabiliti dal presente articolo, attraverso l'impiego di apparecchi o di sistemi di rilevamento della velocità ovvero attraverso l'utilizzazione di dispositivi o di mezzi tecnici di controllo a distanza delle violazioni ai sensi dell'articolo 4 del D.L. 20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla L. 1 agosto 2002, n. 168, e successive modificazioni, sono attribuiti, in misura pari al 50 per cento ciascuno, all'ente proprietario della strada su cui è stato effettuato l'accertamento o agli enti che esercitano le relative funzioni ai sensi dell'articolo 39 del D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e all'ente da cui dipende l'organo accertatore, alle condizioni e nei limiti di cui ai commi 12-ter e 12-quater. Le disposizioni di cui al periodo precedente non si applicano alle strade in concessione. Gli enti di cui al presente comma diversi dallo Stato utilizzano la quota dei proventi ad essi destinati nella regione nella quale sono stati effettuati gli accertamenti.
12-ter. Gli enti di cui al comma 12-bis destinano le somme derivanti dall'attribuzione delle quote dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al medesimo comma alla realizzazione di interventi di manutenzione e messa in sicurezza delle infrastrutture stradali, ivi comprese la segnaletica e le barriere, e dei relativi impianti, nonché al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, ivi comprese le spese relative al personale, nel rispetto della normativa vigente relativa al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego e al patto di stabilità interno".
L'ente locale, ai sensi del c. 12-quater è tenuto a trasmettere in via informatica, entro il 31 maggio di ogni anno, al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti ed al Ministero dell'interno, una relazione relativa all'anno precedente nella quale sono riportati l'ammontare complessivo dei proventi di propria spettanza e gli interventi realizzati con tali risorse.
6. I proventi introitati dal Comune di Isera, ente per conto del quale la Provincia ha formulato l'istanza di parere, avendo ad oggetto le "sanzioni per eccesso di velocità accertate attraverso strumenti di rilevazione fissa (c.d. autovelox)", trovano lo specifico riferimento normativo nell'art. 142 del Codice della strada.
La disposizione costituisce, infatti, la disciplina speciale per la destinazione delle entrate derivanti dalle sanzioni per eccesso di velocità che introduce, rispetto al vincolo di destinazione ex art. 208 del codice della strada che riguarda tutti i provvedimenti sanzionatori stradali, un criterio speciale di attribuzione e riparto dei proventi da sanzioni amministrative che si fonda sulle specifiche violazioni ivi contemplate (superamento dei limiti massimi di velocità) e sulle peculiari modalità di accertamento (attraverso l'impiego di apparecchi o di sistemi di rilevamento della velocità ovvero attraverso l'utilizzazione di dispositivi o di mezzi tecnici di controllo a distanza delle violazioni ai sensi dell'articolo 4 del D.L. 20 giugno 2002, n. 121). Tale criterio sancisce, diversamente dal precitato art. 208 D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, una doppia titolarità di attribuzione dei proventi indicati che contempla non più il solo ente di appartenenza dell'organo accertatore, ma anche l'ente proprietario della strada sulla quale è stata rilevata la contravvenzione per superamento dei limiti massimi di velocità (Cfr. delibera Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2019/QMIG).
Il quadro normativo delineato porta ad affermare che esiste una differenziazione tra i vincoli di destinazione derivanti dall'art. 208 del codice della strada, che riguarda la generalità dei provvedimenti sanzionatori stradali, e quelli previsti dall'art. 142, c. 12-ter del codice, riferiti alla parte dei proventi derivanti dall'accertamento delle sanzioni in materia di limiti di velocità.
Sebbene i proventi di cui all'art. 142 non si differenzino, ontologicamente, da quelli in generale previsti dallo stesso codice, tale norma riveste carattere di specialità rispetto all'art. 208, dal momento che il legislatore ha dettato per la prima uno specifico riparto delle entrate, che, seppur in parte analogo a quello dettato dall'art. 208, è indicato senza vincoli o limiti di ripartizione interna ed è privo di qualsivoglia rinvio alle finalità previste dalla norma da ultimo citata.
La volontà del legislatore di destinare tutte le entrate per le violazioni ai limiti di velocità ad un effettivo miglioramento della sicurezza stradale emerge dal dato testuale e dall'impianto teleologico della norma che esclude, differentemente dall'art. 208, la possibilità di utilizzare parte delle risorse per alimentare le entrate correnti dell'ente.
Infatti, secondo quanto affermato dalla Sezione delle Autonomie con la citata delibera 1/SEZAUT/2019/QMIG, la ratio della norma è quella "individuare risorse per potenziare i servizi di sicurezza della circolazione stradale e della tutela delle connesse esigenze di incolumità pubblica, adottando tutte le misure idonee a tale scopo. In sostanza, l'elencazione delle spese cui possono essere destinate le risorse di cui si scrive rappresenta una cautela posta a tutela della corretta costruzione degli equilibri di bilancio in funzione di un'adeguata soddisfazione di rilevanti interessi pubblici che si riconnettono alla missione 03 del bilancio ("Ordine pubblico e sicurezza").
7. Così richiamato il quadro normativo che regola la materia, occorre ora esaminare le specifiche domande formulate dall'Ente, volte a conoscere se sia possibile utilizzare i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie comminate per eccesso di velocità, per finanziare:
a) l'installazione di pensiline alle fermate di autobus/mezzi per il trasporto pubblico al fine di mettere in sicurezza gli utenti;
b) la realizzazione dell'intero impianto di videosorveglianza comunale o soltanto la parte destinata ad assicurare la sicurezza della circolazione stradale (telecamere di lettura targhe con apparati trasmissione, accessori e server vari);
c) la realizzazione di parcheggi, aree di manovra finalizzate all'inversione di marcia dei veicoli e la realizzazione di marciapiedi finalizzati ad accrescere la sicurezza stradale.
A parere del Collegio, nella previsione normativa si possono ben ricomprendere le spese di cui alle precedenti lettere a) e c) in quanto direttamente finalizzate ad assicurare/migliorare la sicurezza della circolazione stradale e le connesse esigenze di incolumità pubblica.
Relativamente alla realizzazione dell'intero impianto di videosorveglianza comunale, il Collegio ritiene che la spesa sostenuta, assolvendo anche a finalità ulteriori rispetto a quelle della sicurezza stradale, debba essere finanziata con i proventi dalle sanzioni limitatamente alle componenti riferibili alla ratio dettata dal citato art. 142, c. 12-ter del Codice della strada, come più sopra precisata. Come anche affermato dalle Sezioni riunite Sicilia in sede consultiva nel parere 20 del 17 settembre 2022, la Sezione ritiene che "sebbene la norma contempli tipologie di finalità suscettibili di comprendere una vasta gamma di interventi, la quota dei proventi delle sanzioni deve reputarsi devolvibile esclusivamente al finanziamento di quelle iniziative che siano funzionali, in modo diretto ed immediato, con le finalità menzionate nella più volte citata disposizione del codice della strada".
Alla luce di quanto sopra, gli oneri per la realizzazione dell'impianto di videosorveglianza possono rientrare in linea generale nell'ambito degli interventi finanziabili con i proventi derivanti dalle sanzioni per violazione dei limiti di velocità accertati con mezzi elettronici, ma spetterà comunque all'Amministrazione interessata, nell'ambito delle proprie scelte finanziarie che attengono al merito dell'azione amministrativa, individuare concretamente la quota parte direttamente collegabile alla sicurezza stradale.
Il nesso di collegamento tra intervento finanziato e finalità indicate dall'art. 142, c. 12-ter andrà adeguatamente motivato nel provvedimento di spesa attraverso una procedura valutativa idonea a dimostrare oggettivamente il rispetto del vincolo di finalizzazione dell'onere da sostenere.
P.Q.M.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti - Sezione di controllo per il Trentino-Alto Adige / Südtirol - Sede di Trento, in relazione alla richiesta di parere indicata in epigrafe.
Si dispone che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura del servizio di supporto della Sezione al Presidente della Provincia autonoma di Trento.
Così deciso, nella Camera di Consiglio del 7 giugno 2024.
Depositata in Cancelleria il 10 giugno 2024.
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