Cassazione 223- Cass. civ. Sez. II, Ord., (ud. 30/01/2023) 12-12-2023, n. 34657 SANZIONI AMMINISTRATIVE E DEPENALIZZAZIONE Accertamento, opposizione e contestazione Sanzione amministrativa in genere Fatto Diritto P.Q.M. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONE SECONDA CIVILE Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. MANNA Felice - Presidente - Dott. BERTUZZI Mario - Consigliere - Dott. PAPA Patrizia - Consigliere - Dott. GIANNACCARI Rosanna - Consigliere - Dott. AMATO Cristina - rel. Consigliere - ha pronunciato la seguente: ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 2356/2020 R.G. proposto da: A.A., B.B., C.C., D.D., domiciliati ex lege in ROMA, PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli avvocati VISCARDINI DONA' WILMA, COMPARINI BARBARA, DONA' GABRIELE; - ricorrenti - E.E., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA V. VENETO, N. 7, presso lo studio dell'avvocato MIGNACCA GIANLUCA, che lo rappresenta e difende; - ricorrente - contro MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI, N. 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende; - controricorrente - avverso la sentenza della CORTE D'APPELLO VENEZIA n. 1650/2019 depositata il 04/06/2019; Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/01/2023 dal Consigliere Dott. CRISTINA AMATO. Svolgimento del processo CHE: 1. A.A., B.B., C.C., D.D. e E.E. proponevano ricorso innanzi al Tribunale di Treviso, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, contro le ordinanze-ingiunzione con cui il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali aveva applicato loro sanzioni amministrative pecuniarie (da un minimo di Euro 28.182,00 ad un massimo di Euro 309.916,38) L. 23 dicembre 1986, n. 898, ex artt. 2 e 3 per l'indebita percezione di aiuti comunitari, ossia del "premio speciale bovini maschi", attribuibili agli allevatori che dispongano di superfici foraggere e funzionali all'allevamento dei capi bovini. Agli opponenti era stato contestato di aver fondato la domanda di erogazione degli aiuti comunitari su contratti di comodato immobiliare rappresentativi di una realtà fittizia, e difformi dal modello negoziale indispensabile per il conseguimento della contribuzione comunitaria. 1.1. Il Tribunale di Treviso rigettava le opposizioni, compensando le spese di lite. 2. La pronuncia veniva appellata innanzi alla Corte d'Appello di Venezia che rigettava il gravame, ugualmente compensando le spese tra le parti. A sostegno della sua decisione osservava la Corte, per quanto qui ancora rileva: - non si applica al caso di specie il limite del ne bis in idem, poichè in sede penale i fatti posti a fondamento delle ordinanze-ingiunzione qui opposte non sono stati valutati con provvedimenti definitivi, come invece chiede La Corte di Giustizia della Comunità Europea (CGEU, Causa C-486/14, Kossowski): nella fattispecie, difettano entrambe le condizioni (l'estinzione definitiva dell'azione penale; pronuncia della decisione a seguito di un esame condotto nel merito della causa), posto che il procedimento penale si è chiuso con un decreto di archiviazione senza lo svolgimento di un'istruzione approfondita nel merito nella richiesta di archiviazione. Infatti, il Pubblico Ministero ha evidenziato che non era stata accertata l'effettiva utilizzazione a pascolo della superficie foraggera da parte dei soggetti che avevano presentato domanda di erogazione del "premio speciale bovini maschi", nè l'estensione relativa delle superfici o l'effettivo utilizzatore; - la richiesta di archiviazione è fondata sull'assunto che la carenza del titolo giuridico non fosse idonea a integrare la fattispecie incriminatrice di cui all'art. 640-bis c.p. Rileva la Corte, però, che l'obbligo della produzione di un valido titolo giuridico, considerato requisito legittimo nella sentenza Pontini della Corte di giustizia Europea, appare garantire l'efficacia dei controlli in conformità con l'art. 22 del Reg. n. 2419 2001. Pertanto, la produzione di tale documentazione deve considerarsi proporzionata agli obiettivi della specifica normativa Europea di promuovere l'utilizzo di superfici foraggiere nell'allevamento dei bovini prevenendo le frodi comunitarie e, in questi termini, non appare distorsiva della concorrenza; - la precisazione del PM contenuta nella richiesta di archiviazione (secondo cui nessuna verifica in loco è stata svolta per accertare se effettivamente i fondi fossero adibiti a pascolo) non esclude la responsabilità amministrativa qui in esame, perchè gli opponenti, per avere diritto ai contributi comunitari, avrebbero dovuto provare documentalmente la disponibilità dei fondi. Fallita tale prova, anche accedendo alla loro prospettazione - secondo cui i contributi comunitari erano legati all'effettivo godimento dei fondi - sarebbe stato, comunque, loro onere provare di avere effettivamente utilizzato i relativi fondi come superficie foraggera: tale prova è, in ogni caso, mancata. 3. A.A., B.B., C.C. e D.D. ricorrevano per la cassazione del suddetto provvedimento, affidando il ricorso a quattro motivi, illustrato da memoria. Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali si difendeva depositando controricorso. E.E. ricorreva per la cassazione del medesimo provvedimento depositando separato ricorso, affidato a sette motivi. Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali si difendeva depositando controricorso. Motivi della decisione CHE: I. RICORSO A.A. E A. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI. 1. Con il primo motivo, articolato in due diverse doglianze, si deduce violazione dell'art. 50 della CDFUE dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (la CDFUE), nonchè della corrispondente disposizione di cui all'art. 4, Protocollo 7, della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali (CEDU), in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3) I ricorrenti lamentano la non legittimità della normativa interna (L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3) rispetto all'art. 50 della CDFUE per contrarietà al principio del ne bis in idem, e ne chiedono la disapplicazione. La CGUE nel 2018, con tre sentenze che oggi costituiscono lo stato dell'arte sul tema del ne bis in idem ha, invero, operato un ridimensionamento di detto principio, stabilendo che esso può essere limitato dagli Stati membri mediante la previsione e applicazione di un cumulo di procedimenti e sanzioni sostanzialmente penali, a condizione che i diversi procedimenti perseguano scopi complementari e, comunque, le norme ad essi sottese garantiscano un coordinamento finalizzato a ridurre l'onere del cumulo a quanto strettamente necessario. Invece, sostiene il ricorrente, in materia sanzionatoria per le frodi sull'assegnazione dei premi comunitari alla zootecnia nell'ordinamento italiano, contrariamente a quanto richiesto dalla CGUE la normativa vigente (L. n. 898 del 1986, art. 3, comma 1) espressamente addirittura esclude il coordinamento tra i due procedimenti, civile e penale, anzichè prevederlo. Sotto diverso profilo, proseguono i ricorrenti, la CGEU limita l'applicazione del cumulo tra azione penale e amministrativa all'intervento di una sentenza penale di assoluzione (a seguito di procedimento penale aperto per gli stessi effetti di quello amministrativo: caso Di Puma, C -596/2016, C-597/16) ma anche di archiviazione: così devono interpretarsi le sentenze della CGEU C486/14 (Kossowski) e C-268/17 (AY), che fanno riferimento a pena che non possa essere eseguita ovvero a decisioni emesse da un'autorità incaricata di amministrare la giustizia penale che chiudano definitivamente il procedimento penale in uno Stato Membro, benchè tali decisioni siano adottate senza l'intervento di un giudice e non assumano la forma di sentenza. Tale deve intendersi il decreto di archiviazione in sede di indagini preliminari, spiegano i ricorrenti, perchè ciò che conta è che esso sia stato emesso per ragioni legate al merito dell'ipotesi penale, e che sia un provvedimento definitivo. Nel caso di specie, la richiesta di archiviazione del Pubblico Ministero è stata emessa sulla base del merito della controversia (mancato accertamento diretto in ordine all'effettiva utilizzazione della superficie foraggera prevista dalla legge), nonchè sull'intervenuta prescrizione dei reati risalenti agli (Omissis), anticipando in tal modo un provvedimento assolutorio; sì che il decreto di archiviazione del GIP riguarderebbe il merito, ed avrebbe carattere di definitività. Oltre al fatto - aggiungono i ricorrenti - che non sussiste la connessione sufficientemente stretta sul piano temporale tra i procedimenti, posto che il procedimento penale si è protratto per ben 11 anni (dal 2005 al 2016). 1.1. Il motivo è fondato, sebbene per ragioni non del tutto coincidenti con quelle sostenute nel mezzo di gravame. 1.2. Il principio del ne bis in idem - riferito a procedimenti e sanzioni penali - risulta codificato, da un lato, nell'art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU, firmato a Strasburgo il 22 novembre 1984 che lo esplicita sul piano esclusivamente interno, e fa ingresso nell'ordinamento italiano attraverso l'art. 117 Cost., comma 1, ma anche attraverso la clausola aperta dell'art. 2 Cost., che riconosce i " diritti inviolabili dell'uomo "; dall'altro lato, nell'art. 50 della CDFUE: disposizione, quest'ultima, che partecipa del carattere di prevalenza sul diritto nazionale proprio del diritto dell'Unione Europea, e produce effetto diretto negli ordinamenti degli Stati membri, operando non solo all'interno di ciascun ordinamento, ma nell'intero spazio giuridico dell'Unione: sì da estendere il divieto di ne bis in idem ai rapporti fra pronunce e procedimenti degli Stati Membri. Nel nostro ordinamento, detto principio trova espressione nell'art. 649 c.p.p. e, pur non menzionato espressamente nella Costituzione, si ritiene comunque ricavabile sia dal diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) sia, indirettamente, dal principio del giusto processo (art. 111 Cost.). 1.2.1. La garanzia del ne bis in idem, quale diritto fondamentale della persona, mira a tutelare l'imputato non solo contro la prospettiva dell'inflizione di una seconda pena, ma ancor prima contro la prospettiva di subire un secondo processo per il medesimo fatto: e ciò a prescindere dall'esito del primo processo, che potrebbe anche essersi concluso con un'assoluzione. La ratio primaria della garanzia è, dunque, quella di evitare l'ulteriore sofferenza, ed i costi economici, determinati da un nuovo processo in relazione a fatti per i quali quella persona sia già stata giudicata (Corte Cost., sentenza n. 149 del 16.06.2022, p. 5.1.1.). Ove l'idem è equiparato a quello di idem factum (Corte EDU, Grande Camera, Zolotukhin c. Russia, 10 febbraio 2009, ric. n. 14939/03): il giudizio circa la coincidenza del fatto deve svolgersi avuto riguardo all'accadimento naturalisticamente inteso, ossia al fatto storico, senza che a nulla rilevi la sua qualificazione giuridica nell'ordinamento interno. Quanto al bis, la valutazione circa la duplicazione delle procedure e delle sanzioni, prescindendo dall'etichetta (penale) formalmente assegnata alle stesse nell'ambito dell'ordinamento interno, viene a dipendere esclusivamente dalla loro natura "sostanzialmente punitiva", da apprezzarsi secondo gli ormai noti criteri c.d. Engel elaborati dalla Corte EDU (Grande Camera, 8 giugno 1976, Engel c. Paesi Bassi, ric. nn. 5100/71), successivamente recepiti dalla Corte di Giustizia Europea nel caso Bonda (CGUE, Grande Sezione, 5 giugno 2012, C-489/10). 1.2.2. L'interpretazione puramente processuale della garanzia del ne bis idem, peraltro ritenuta in dottrina maggiormente garantista, si deve al noto caso Grande Stevens c. Italia (Corte EDU, sez. II, sentenza 4 marzo 2014), con cui la Corte di Strasburgo ha ravvisato la violazione del diritto al ne bis in idem in un caso in cui uno stesso soggetto era stato sanzionato definitivamente dalla Società Italiana per le Società e la Borsa (Consob) per l'illecito amministrativo di manipolazione del mercato di cui al D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 187-ter (T.U.F.) in relazione alla medesima condotta materiale (la pubblicazione di un comunicato ritenuto falso) per la quale era stato, altresì, processato in sede penale per il corrispondente delitto di manipolazione del mercato, di cui all'art. 185 T.U.F. In quell'occasione, la Corte EDU stabilì che la mera pendenza del processo penale per una condotta ritenuta un idem rispetto a quella già sanzionata dalla Consob fosse in violazione della garanzia convenzionale; ciò in ragione dell'affermata natura sostanzialmente penale, in base ai criteri Engel, della sanzione amministrativa prevista dall'art. 187-ter T.U.F. e del relativo procedimento applicativo, con conseguente configurabilità di un bis rispetto al procedimento penale ancora pendente. 1.2.3. A partire dalla sentenza della Corte Europea A & B c. Norvegia del 2016 (Corte EDU, Grande Camera, 15 novembre 2016, ric. nn. 24130/11 e 29758/11), consolidatasi - nella sostanza - con i tre casi gemelli del 20.03.2018 della Grande Sezione della Corte di Giustizia (CGUE, Menci, C-524/15; CGUE, Garlsson Real Estate c. Consob, C-537/16; CGUE, Di Puma e Zecca c. Consob, C-596/16, C597/16), l'interpretazione del ne bis in idem si è discostata dalla direzione inizialmente intrapresa con il caso Grande Stevens, posto che la Corte EDU ha escluso che la mera previsione di "doppi binari sanzionatori" dia origine, sempre e necessariamente, alla violazione della garanzia convenzionale. La Corte di Strasburgo ha affermato, di contro, che la garanzia del ne bis in idem può dirsi rispettata allorchè tra i due procedimenti sussista una "stretta connessione sostanziale e temporale", tale da far apparire le sanzioni da essi previste come un "sistema integrato" formando un insieme coerente che mira a colpire profili diversi dell'illecito "in modo da non causare alcuna ingiustizia all'interessato", prevedibile ex ante per quest'ultimo (A & B c. Norvegia, p. 122). 1.2.4. Più precisamente, il test proposto dalla Corte di Strasburgo nel caso A & B c. Norvegia (al p. 132) consente al giudice nazionale di valutare, sotto il profilo sostanziale, la sufficiente integrazione - sostanziale e temporale - tra i due diversi procedimenti alla luce dei seguenti parametri: (i) la complementarietà degli obiettivi avuti di mira dai differenti procedimenti; (ii) la prevedibilità ex ante del cumulo procedimentale; (iii) la sussistenza di istituti di coordinamento processuale, specie sotto il profilo della raccolta e della valutazione del materiale probatorio; (iv) infine, e soprattutto, la previsione di un meccanismo compensatorio che consenta di tenere conto delle sanzioni già applicate nel primo procedimento, così da garantire la complessiva proporzionalità del trattamento sanzionatorio. Accertata la sussistenza di un forte nesso di connessione sostanziale, il p. 134 della pronuncia in esame aggiunge, ai parametri sopra riportati, la persistenza di un nesso temporale altrettanto significativo tra le due procedure, penale ed amministrativa; le quali, dunque, possono anche susseguirsi in svolgimento progressivo, e non contestuale, purchè sussista tra di esse un nesso temporale sufficientemente stretto per proteggere l'individuo dalle incertezze e lungaggini tali da tradursi, in definitiva, nell'esclusione di un meccanismo integrato. 1.2.5. In sintesi, l'essenza del mutato indirizzo interpretativo (da Grande Stevens ad A & B) risiede nella compiuta teorizzazione del parametro della "connessione sufficientemente stretta nella sostanza e nel tempo", in virtù della quale si renderebbe ora possibile distinguere i legittimi "sistemi sanzionatori integrati" da quelli costituenti ipotesi di "reiterazione dell'accusa". Tanto basta ad escludere, in questa sede, un ulteriore rinvio pregiudiziale alla CGUE della questione relativa alla legittimità convenzionale del sistema di "doppia punibilità" di cui alla L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3 come invece ripetutamente richiesto dai ricorrenti. 1.2.6. Stabilito che il sistema del doppio binario non è di per sè illegittimo, ai fini del riconoscimento della garanzia del ne bis in idem non è più sufficiente fermarsi all'accertamento di un cumulo tra due procedimenti sanzionatori aventi entrambi carattere punitivo (bis in idem), ma occorrerà verificare che gli stessi non siano tra loro connessi al punto da potersi considerare come aspetti di un unico procedimento. Verifica, quest'ultima, che spetta al giudice anche di legittimità facendo applicazione del test di stretta connessione secondo i criteri dettati dalla Corte EDU, tenendo presente che tutti i parametri indiziari definiti nell'A & B test devono egualmente concorrere ai fini del giudizio di connessione tra i procedimenti e che, per contro, il difetto anche di uno solo tra essi apre la strada all'intercettazione della violazione della garanzia. 1.2.7. Su questa nuova interpretazione della garanzia del ne bis in idem è intervenuta la Corte Costituzionale che, con sentenza n. 149 del 2022 (preceduta dalle sentenze n. 145 del 2020; n. 222 del 2019; n. 43 del 2018), per la prima volta ha accolto una questione nella quale si deduceva il contrasto dell'art. 649 c.p.p. con l'art. 4 Prot. 7 CEDU (per il tramite dell'art. 117 Cost., comma 1). La questione concerneva la disciplina del diritto d'autore, che prevede un sistema di doppio binario sanzionatorio, penale e amministrativo. Nel caso in esame, il giudice che avrebbe poi sollevato la questione di legittimità costituzionale doveva giudicare della responsabilità penale di un imputato per il delitto di cui alla L. 22 aprile 1941, n. 633, art. 171-ter, comma 1, lett. b), per avere abusivamente fotocopiato un'opera protetta dal diritto d'autore; imputato già definitivamente sanzionato in via amministrativa, per la medesima condotta, ai sensi dell'art. 174-bis medesima legge. Riconosciuta la natura sostanzialmente "punitiva" della sanzione amministrativa prevista dalla legge sul diritto d'autore, la Consulta ha proceduto a valutare se tra il giudizio funzionale alla sua irrogazione e quello penale relativo alla medesima violazione sussistesse quella "stretta connessione sostanziale e temporale" richiesta dalla Corte di Strasburgo per escludere la violazione dell'art. 4 Prot. 7 CEDU. Escluso che i due procedimenti perseguano scopi complementari, e rilevato che il sistema normativo della L. n. 633 del 1941 non prevede adeguati meccanismi atti ad evitare duplicazioni nella raccolta e valutazione delle prove, ad assicurare una ragionevole coordinazione temporale dei procedimenti nonchè a determinare la proporzionalità della punizione, la Consulta ha concluso che " il sistema di "doppio binario" in esame non è normativamente congegnato in modo da assicurare che i due procedimenti sanzionatori previsti apprestino una risposta coerente e sostanzialmente unitaria agli illeciti in materia di violazioni del diritto d'autore, già penalmente sanzionati dalla L. n. 633 del 1941, art. 171-ter" (punto 5.2.3.) dichiarando, per l'effetto, l'illegittimità costituzionale dell'art. 649 c.p.p. " nella parte in cui non prevede che il giudice pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere nei confronti di un imputato per uno dei delitti previsti dalla L. n. 633 del 1941, art. 171-ter che, in relazione al medesimo fatto, sia già stato sottoposto a procedimento, definitivamente conclusosi, per l'illecito amministrativo di cui all'art. 174-bis medesima legge " (punto 6.). 1.2.8. Alla luce dello "stato dell'arte" consegnatoci dalla giurisprudenza Europea e costituzionale, dunque, contrariamente a quanto argomentato nel mezzo di gravame, la garanzia del ne bis in idem non si oppone alla possibilità che un soggetto sia sottoposto, in esito a un medesimo procedimento, a due o più sanzioni distinte per il medesimo fatto, fermi i limiti sovranazionali e costituzionali sopra ricordati. 1.3. In effetti, il riconoscimento della garanzia del ne bis in idem nel diritto Euro peo non ha tradizionalmente pregiudicato l'adozione, negli ordinamenti giuridici nazionali, di meccanismi sanzionatori strutturati secondo lo schema del "doppio binario" in cui, in una logica di efficienza, lo stesso fatto risulta sottoposto contemporaneamente sia a sanzione penale, sia a sanzione amministrativa: architettura normativa riscontrabile soprattutto in alcuni ambiti del diritto penale economico, ove si avverte l'ineffettività della sola risposta penale e, di conseguenza, l'esigenza di diversificazione delle strategie punitive, con una particolare valorizzazione delle sanzioni aventi contenuto patrimoniale. 1.3.1. Nel caso che ci occupa, in tema di aiuti comunitari al settore agricolo sussiste, ed è in astratto legittimato anche in ambito Euro peo per quanto sopra argomentato, il sistema del "doppio binario", L. 23 dicembre 1986, n. 898, ex artt. 2 e 3 frutto di una precisa scelta legislativa che emerge dalla clausola di riserva "indipendentemente dalla sanzione penale" con cui esordisce la fattispecie di illecito amministrativo di cui all'art. 3, comma 1 Legge citata (vigente ratione temporis), ribadita dall'inciso "in ogni caso". Formulazione che, contrariamente a quanto affermato nel ricorso (p. 21, ultimo capoverso; p. 22, primi due righi) non intende escludere il coordinamento tra le norme, in palese contrasto con quanto affermato dalla Corte EDU e dalla Corte Costituzionale, bensì affermare, appunto, l'esistenza di un regime di doppia punibilità. 1.3.2. Ricondotta la questione entro questi termini, si tratta di verificare in questa sede se il procedimento sanzionatorio superi, nel caso che ci occupa, i limiti stabiliti dalla giurisprudenza Europea e dalla Corte costituzionale in tema di "doppia punibilità", e se le sanzioni amministrative pecuniarie debbano, perciò, essere annullate. 1.3.3. Come anticipato in parte narrativa, le ordinanze-ingiunzione di cui si lamenta l'illegittimità hanno imposto ai ricorrenti il pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie ai sensi della L. 23 dicembre 1986, n. 898, artt. 2 e 3 vigenti ratione temporis. Tale normativa era stata a suo tempo promulgata per fronteggiare le condotte illecite nel settore agricolo, originariamente con un focus particolare sulle contribuzioni in materia di olio di oliva, mentre, nel tempo, è stata adeguata ai vari mutamenti degli strumenti finanziari dell'Unione previsti nelle diverse programmazioni pluriennali susseguitesi, contribuendo a formare un complesso impianto normativo nazionale - prevalentemente costituito da presidi di natura penale (secondo un sistema di protezione penale definito dall'art. 325 TFUE, e dal diritto comunitario derivato), affiancati da misure di natura amministrativa - a tutela degli interessi finanziari dell'UE. La L. n. 898 del 1986, art. 2 prevede un reato con carattere di specialità dispetto al delitto di cui all'art. 640-bis c.p. in ragione dell'oggetto materiale del fatto illecito, costituito non da una qualsiasi erogazione della finanza pubblica, bensì dai soli contributi a carico del Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEOGA), strumento finanziario dell'Unione Europea destinato a sostenere il comparto agricolo degli Stati Membri. La condotta illecita in esame assume rilevanza penale soltanto con riguardo a somme indebitamente percepite superiori a vecchie Lire 7.750.000, mentre, per analoghe condotte riferite a somme pari o inferiori a tale soglia, potrà trovare applicazione soltanto la sanzione amministrativa prevista dal successivo art. 3 medesima legge. Detta norma prevede - unitamente alla sanzione penale, ove applicabile, rappresentata non solo dall'art. 2 appena citato, ma eventualmente anche da altre fattispecie penalmente rilevanti - una sanzione amministrativa pecuniaria rappresentata dalla restituzione dell'indebito e, soltanto quando lo stesso sia superiore a vecchie Lire centomila, al pagamento di una somma pari all'importo indebitamente percepito. 1.3.4. Nel caso delle frodi comunitarie, la dimensione afflittiva delle misure criminali, rinvenibile nella punizione per ciò che il beneficiario ha compiuto nel passato, si atteggia a conseguenza collaterale e ulteriore di misure amministrative il cui scopo essenziale è il controllo e la prevenzione, per il futuro, dei rischi connessi all'acquisizione indebita di aiuti comunitari, ossia il mancato raggiungimento dell'obiettivo di potenziare gli incentivi alla produzione estensiva dei bovini. Le ordinanze-ingiunzione di cui si discute hanno, infatti, irrogato le sanzioni amministrative pecuniarie a valle dell'accertamento della non corretta percezione dei contributi comunitari dei quali i ricorrenti hanno beneficiato relativamente al FEOGA, in riferimento ai Regolamenti CEE nn. 1251 e 1254 del 17.05.1999: il primo, istituivo un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi, in particolare per l'alimentazione del bestiame; il secondo, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine. Per quanto riguarda, in particolare, gli obiettivi perseguiti con il Regolamento n. 1254/1999, dal quarto e dal tredicesimo "considerando" emerge che una delle finalità dell'intervento del legislatore Europeo è quella di arginare la tendenza all'intensificazione della produzione di carne bovina, dovuta al fatto che i produttori detengono un numero di animali continuamente crescente nelle loro aziende senza che le superfici aumentino e siano, dunque, sufficienti per nutrire gli animali in condizioni di sicurezza e igiene alimentare. Sì che le finalità primarie che emergono dalla normativa Europea sono quelle di aumentare l'efficacia della produzione bovina rispetto agli obiettivi ambientali (Considerando 14), assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola (Considerando 2) ovvero la parità di trattamento dei produttori (Considerando 9) e, non ultimo, scongiurare la distorsione della concorrenza (Considerando 15). 1.3.5. Alla luce del quadro normativo Europeo si desume, dunque, sia lo scopo delle norme nazionali in esame in senso retributivo e general-preventivo; sia che il fatto sanzionato consista in un illecito di danno, non di pericolo (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10459 del 2019, cit.; Cass. Sez. 1, sentenza n. 3125 del 16/02/2005, Rv. 579808 - 01). Sulla natura rispettivamente penale (art. 2) e amministrativa (art. 3) delle due disposizioni denunciate nel mezzo di gravame, contenute nella L. n. 898 del 1986, ha avuto occasione di esprimersi questa Corte, precisando che la sanzione amministrativa di cui alla L. n. 898 del 1986, art. 3 non è equiparabile, alla luce della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, a quella penale per qualificazione giuridica, natura e grado di severità (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10459 del 15/04/2019, Rv. 653406 - 01, richiamata dalla Corte d'Appello; Cass. n. 8855 del 2017, Rv. 643735 - 01, Cass. n. 31632 del 2018, Rv. 651762 - 01, Cass. n. 1393 del 2007, Rv. 594837 - 01; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1081 del 18/01/2007, Rv. 594481 - 01; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 24 del 07/01/1999, Rv. 522002 - 01). Tuttavia, l'indiscutibile natura amministrativa della sanzione pecuniaria di cui alla L. n. 898 del 1986, art. 3 non esclude taluni risvolti punitivo-retributivi, rinvenibili proprio - come meglio si dirà oltre - nel "sistema integrato" che caratterizza la normativa in esame. Del resto, il duplice apparato sanzionatorio voluto dal legislatore nazionale è posto a presidio non solo dell'obiettivo di potenziare gli incentivi alla produzione estensiva dei bovini per finalità ambientali e di tutela della salute pubblica di natura general-preventiva, ma condivide con le disposizioni penali anche il diverso scopo di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione. Non sfugge, in altri termini, anche con riferimento alla L. n. 898 del 1986, art. 3 la dimensione individuale punitiva con finalità di dissuasione. 1.3.6. Sulla scorta di queste premesse, applicando il test di A & B al sistema del doppio binario di cui alla L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3 si può affermare quanto segue: (i) sussiste la complementarietà stretta degli obiettivi avuti di mira dai differenti procedimenti (disegnati dalla normativa comunitaria nel settore delle carni bovine: supra, punto 1.3.4.), come chiaramente messo in rilievo, da un lato, dalla finalità prettamente punitiva-repressiva assegnata all'irrogazione della sanzione penale a tutela degli illeciti finanziari contro l'UE; nonchè dalla finalità prevalentemente general-preventiva consegnata alla sanzione amministrativa pecuniaria; (ii) sussiste la prevedibilità ex ante del cumulo procedimentale: la formulazione letterale della L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3 è esplicita nel prevedere la doppia punizione, penale al di sopra di una determinata soglia di percezione indebita, al di sotto della quale la sanzione pecuniaria si trasforma in illecito amministrativo (v. supra, punto 1.3.1.); (iii) sussiste il coordinamento di istituti processuali, anche sotto il profilo della raccolta e valutazione del materiale probatorio: la contestazione dell'indebito percepimento di un aiuto comunitario previsto dal Regolamento CE n. 1254 del 1999 segue all'esito di indagini espletate nell'ambito del sistema integrato di gestione e controllo (SIGC), già istituito dal Regolamento (CEE) 27 novembre 1992, n. 3508 (successivamente completato dal Regolamento CE n. 2419 dell'11.12.2001), applicabile a vari regimi di aiuti comunitari nei settori della produzione vegetale e della produzione animale. Nel caso di specie, le indagini sono state effettuate dal Nucleo Antifrodi Carabinieri di Parma, organo di polizia giudiziaria delegato alle indagini penali, che avrebbe poi trasmesso i relativi rapporti all'autorità amministrativa che ha emesso le ordinanze-ingiunzioni; (iv) infine, e soprattutto, è riscontrabile nelle norme in esame la previsione di un meccanismo compensatorio che consenta di tenere conto delle sanzioni già applicate nel primo procedimento, così da garantire la complessiva proporzionalità del trattamento sanzionatorio. Come si è detto, la L. n. 898 del 1986, art. 2 fa scattare il meccanismo sanzionatorio penale (reclusione da sei mesi a tre anni), in aggiunta alle sanzioni amministrative pecuniarie (restituzione dell'indebito ed eventuale sanzione amministrativa pecuniaria pari all'importo indebitamente percepito), solo quando la somma indebitamente percepita è pari o superiore a Lire 7.750.000. 1.4. Accertata, quindi, la sussistenza di un "sistema integrato" tra i due procedimenti, penale e amministrativo, tale da escludere la violazione della garanzia del ne bis in idem in termini generalizzati, il Collegio rileva, tuttavia, l'illegittimità delle ordinanze-ingiunzione di cui si discute per due ordini di ragioni. Innanzitutto, per l'assenza dell'elemento temporale ragionevole: successivamente all'attività istruttoria espletata dalla polizia giudiziaria (Nucleo Antifrodi Carabinieri di Parma) tra il 29.06.2005 e il 27.09.2006, il PM ha autorizzato i NAC allo svolgimento degli adempimenti finalizzati all'irrogazione della sanzione amministrativa con provvedimento del 20.01.2007. Alla luce delle medesime indagini preliminari era stata espressa dal Pubblico Ministero la richiesta di archiviazione penale, risalente al 16.09.2016 seguita, infine, dal decreto di archiviazione del 20.09.2016. Tale dilatazione temporale evidenzia, in secondo luogo, l'assenza di coordinamento tra istituti processuali: l'istanza di archiviazione del Pubblico Ministero ha rilevato - con un'analisi basata sulle risultanze istruttorie - che la finalità perseguita dalla normativa comunitaria, ossia premiare l'effettiva utilizzazione della superficie foraggera, nel caso in esame non era stata oggetto di accertamento diretto. Per quel che qui rileva, nessuna verifica in loco è stata svolta per accertare se effettivamente i fondi fossero adibiti a pascolo, nè quale fosse la loro estensione e chi ne fosse il fruitore reale. Tutte le indagini relative all'effettiva fruizione - rilevanti, nel procedimento integrato, anche ai fini dell'irrogazione della sanzione penale - sono consistite esclusivamente nella raccolta dei documenti comprovanti la sussistenza dei titoli (contratti di comodato) legittimanti le disponibilità dei terreni. Alla luce della nota sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea (sentenza 24 giugno 2010, causa C-375/08, Luigi Pontini e a.), l'ammissibilità di una domanda di premi speciali ai bovini maschi e di pagamento per le estensivizzazione non può essere subordinata alla produzione di un titolo giuridico valido che giustifichi il diritto del richiedente di utilizzare le superfici foraggere, posto che l'erogazione dei premi in parola è determinata sulla scorta, da un lato, delle misure delle superfici foraggere effettivamente utilizzate e, dall'altro, dal numero di animali detenuti su tali superfici nel corso dell'anno civile (p. 66). In virtù di quanto espressamente dichiarato dalla CGUE, e contrariamente all'assunto posto a base della decisione di seconde cure (v. sentenza p. 9, ultimi due capoversi), non rileva neanche la natura "finale" del decreto di archiviazione emesso dal GIP, quanto piuttosto il suo contenuto meritale: le risultanze probatorie tratte dalle indagini preliminari hanno condotto il PM ad una richiesta di archiviazione, la quale a sua volta ha escluso la sussistenza dei presupposti di fatto del reato e, quindi, della sanzione amministrativa ad esso strettamente connessa nella sostanza. 1.4.1. Nè si condivide quanto afferma la Corte d'Appello (v. sentenza, p. 11), laddove deduce la sufficienza delle risultanze probatorie ai fini dell'accertamento delle responsabilità degli allora appellanti dalla sola esistenza di titoli inidonei (contratti di comodato), senza che sia mai stato verificato in concreto il mancato utilizzo delle zone foraggere, ossia - come chiede la CGUE - l'effettivo e legittimo utilizzo di pascoli. In un più recente caso (CGUE C-116/20 del 07.04.2022, Avio Lucos Srl c. APIA, p.p. 53, 55), sebbene riguardante la diversa fattispecie dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell'ambito della politica agricola comune (PAC), la Corte Europea ha avuto modo di chiarire la portata della sentenza Pontini precisando che è l'utilizzazione effettiva (sebbene legittima e non abusiva: p.65) della superficie foraggera, non la produzione di un titolo formale, a costituire una delle condizioni di ammissibilità per l'erogazione dei premi in parola. Del resto, non si prospetta la conclusione paradossale paventata da questa Corte (Cass. pen. Sez. 2, n. 42363 del 30.10.2012: premiare l'allevatore con premi Euro pei, salvo punirlo con rimedi civili, ex artt. 948 e ss., 1168 c.c. e ss., o addirittura penali, ex art. 636 c.p. per uso abusivo del pascolo), ove risultanze istruttorie adeguate rilevino il legittimo utilizzo di fatto di terreni altrui per il pascolo: come potrebbe accadere nel caso in cui il territorio di riferimento conosca "usi agrari" (o "civici") idonei a legittimare il pascolo su fondi liberamente accessibili, rispetto ai quali l'allevatore non sia in grado di esibire un titolo formale (CGEU C-116/20, cit., Conclusioni dell'Avvocato Generale, p.60). Realtà ben nota alle zone montane, che trova un suo fondamento in una precisa ragione agronomica: è noto, infatti, che il bestiame al pascolo effettua naturalmente quel lavoro di sfalcio dell'erba che i proprietari del fondo dovrebbero, altrimenti, svolgere essi stessi o affidare a terzi, sgravandoli così da pesanti costi di manutenzione. 1.4.2. Più precisamente, va cassata la pronuncia impugnata nella parte in cui non rispetta i principi costantemente espressi da questa Corte in materia di distribuzione degli oneri di prova tra Amministrazione e trasgressore (v. sentenza p. 12, 1 e 2 capoverso): poichè il giudizio di opposizione a sanzioni amministrative consiste non già (e, comunque, non solo) nell'accertamento della legittimità dell'atto amministrativo impugnato, ma (anche) nell'accertamento della stessa pretesa sanzionatoria esercitata attraverso l'emissione del provvedimento, all'Amministrazione, che viene a rivestire - dal punto di vista sostanziale - la posizione di attrice (ricoprendo, invece, sotto quello formale, il ruolo di convenuta opposta), incombe l'obbligo di fornire la prova adeguata della fondatezza della sua pretesa. All'opponente, al contrario, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla legittimità formale del procedimento amministrativo sanzionatorio espletato, o sull'esclusione della sua responsabilità relativamente alla commissione dell'illecito, spetta provare le circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'Amministrazione (ex plurimis: Cass. Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 1921 del 24/01/2019, Rv. 652384 - 02; Cass. n. 3837/2001, n. 3837; Cass. n. 2363/2005; Cass. n. 5277/2007; Cass. n. 12231/2007; Cass. n. 27596/3008; Cass. S.U. n. 20930/2009; Cass. n. 5122/2011). Consegue che nel giudizio di opposizione non spettava agli appellanti fornire prova dell'effettivo ed esclusivo utilizzo delle superfici foraggere (v. sentenza p. 11, ultimo capoverso); semmai era in capo all'Amministrazione l'onere di dimostrarne il non uso effettivo, ovvero illegittimo: ma non attraverso la mera produzione di titoli inidonei, bensì - come correttamente osserva il PM nell'istanza di archiviazione (p. 2, righi 13-15) - tramite verifiche (anche in loco) per accertare se effettivamente i fondi fossero adibiti a pascolo, quale fosse la loro estensione in rapporto ai coefficienti di densità prescritti dalla normativa comunitaria e chi ne fosse il fruitore reale. 1.4.3. Da tanto il Collegio deduce l'insussistenza, nel caso che ci occupa, di una connessione sufficientemente stretta nel tempo e nel coordinamento dei due procedimenti, amministrativo e penale, e ritiene pertanto violata la garanzia del ne bis in idem, anche sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità (art. 52 CDFUE); principio che si risolve nell'affermazione del divieto di imporre obblighi e restrizioni agli amministrati in misura superiore a quella strettamente necessaria per la realizzazione degli interessi pubblici loro affidati. 1.5. In definitiva, la sentenza merita di essere cassata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., comma 2, la causa può essere decisa nel merito e, per l'effetto, annullate le ordinanze-ingiunzioni n. 2053/10 del 19.10.2010, emesse dall'Ispettorato Centrale per il Controllo della Qualità dei Prodotti Agroalimentari nei confronti di A.A., B.B., C.C., D.D.. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano violazione dell'art. 132 c.p.c. e art. 111 Cost., comma 6 (e, per l'effetto, dell'art. 24 Cost.), in relazione rispettivamente all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4) e n. 3) per motivazione apparente o comunque contenente affermazioni inconciliabili. Sarebbe erronea, nella prospettiva dei ricorrenti, la lettura del decreto di archiviazione del PM di Treviso da parte del giudice di seconde cure, nella parte in cui ritiene che il procedimento penale si sia chiuso senza un'istruttoria approfondita, posto che in detto decreto le considerazioni del PM non possono essere state svolte se non dopo un accurato espletamento di istruzione nel merito. 3. Con il terzo motivo si deduce violazione o comunque errata applicazione della sentenza del 24 giugno 2010 resa dalla CGEU nella causa C-375/08, Pontini, in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 Violazione dell'art. 1803 c.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 I ricorrenti lamentano la non corretta interpretazione della citata sentenza della CGEU. La Corte d'Appello sostiene, infatti, che gli obiettivi della specifica normativa comunitaria siano quelli di promuovere l'utilizzo di superfici foraggiere nell'allevamento dei bovini salvo, però, ritenere poi che l'obbligo di produrre un valido titolo giuridico sia proporzionato a tali obiettivi in quanto idoneo a provare agevolmente l'effettiva disponibilità dei terreni da parte del dichiarante. Siffatta argomentazione, sostengono i ricorrenti, non tiene conto del fatto che l'obiettivo della normativa comunitaria evidenziato dalla sentenza Pontini - pur nelle sue ambiguità - non è quello di evitare lo sfruttamento abusivo di terreni altrui, bensì quello di promuovere l'utilizzazione effettiva dei terreni foraggeri. Nel caso di specie, oltretutto, i ricorrenti vantavano un titolo: un contratto di comodato stipulato con una società che aveva la disponibilità dei terreni; erra, dunque, la Corte d'Appello nel ritenere che fosse onere del ricorrente dimostrare la validità del titolo. 4. Con il quarto motivo si deduce violazione degli artt. 47 e 48 CDFUE dei Diritti Fondamentali UE (nonchè della corrispondente disposizione di cui all'art. 6 della Convenzione EDU) e degli artt. 24 e 111 Cost. - per illegittima modificazione/integrazione della motivazione alla base delle ordinanze-ingiunzione circa la questione relativa all'utilizzo dei terreni, in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). I ricorrenti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui sostiene che sia fallita la prova documentale dell'utilizzo dei fondi da parte degli allevatori, i quali comunque non hanno provato di averne fatto uso. I ricorrenti precisano che le ordinanze ingiunzione non hanno contestate alcunchè dal punto di vista dell'effettiva utilizzazione dei terreni indicati mentre si sono limitate ad irrogare le sanzioni de quibus unicamente sul mero presupposto della presunta mancanza di un valido titolo di conduzione. 5. Avendo il Collegio accolto il primo motivo di gravame, i restanti si dichiarano tutti assorbiti. II. RICORSO E.E. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI. 6. Con il primo motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, commi 1 e 8 nonchè dell'art. 416 c.p.c., per illegittimo utilizzo della documentazione tardivamente prodotta. Nella prospettazione del ricorrente, il procedimento di opposizione a ordinanza-ingiunzione si svolge secondo le regole del rito del lavoro; pertanto, laddove l'art. 6, comma 8, prevede che l'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato depositi in cancelleria 10 giorni prima dell'udienza copia del rapporto, con gli atti relativi all'accertamento, detto termine di 10 giorni deve considerarsi perentorio, e incontra le preclusioni di cui all'art. 416 c.p.c. Nella presente fattispecie il Ministero si è costituito solo il 30 Aprile 2012 per l'udienza del 7 maggio 2012, quindi tardivamente. Ne consegue che la costituzione tardiva dell'Amministrazione determina l'inammissibilità delle sue produzioni documentali. Oltre al fatto che, nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, l'onere di provare pienamente l'assunto accusatorio incombe sull'autorità ricorrente in senso sostanziale. 7. Con il secondo motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Errata applicazione della L. n. 898 del 1986, art. 4 in materia di decadenza dal potere di erogare la sanzione amministrativa per tardiva notifica del verbale di accertamento. Il ricorrente censura la sentenza impugnata laddove non si è pronunciata sulla questione del mancato rispetto del termine di 180 giorni per la contestazione dell'infrazione al ricorrente, poichè il lasso di tempo trascorso tra la notifica dei verbali di accertamento (avvenuta tra il 6 febbraio e il 13 marzo 2007) e la data di chiusura delle indagini (da determinarsi al più tardi 30 giugno 2006) è di gran lunga superiore al termine perentorio di decadenza. 8. Con il terzo motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione dell'art. 3, par. 1 (commi 1, 3 e 4) e par. 3 del Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre 1995, in materia di prescrizione del potere sanzionatorio. Le disposizioni comunitarie citate precedono la c.d. regola del raddoppio del termine di prescrizione di quattro anni nel caso di interruzione delle azioni giudiziarie. Sul piano nazionale, tuttavia, la L. n. 689 del 1981, art. 28 prevede la prescrizione di cinque anni. Nella giurisprudenza della Corte Europea la regola del raddoppio si applicherebbe solo al termine di prescrizione di quattro anni previsto dall'art. 3, par. 1, comma 1, Reg 2988/95, non al termine più lungo previsto dalla norma nazionale. Nel caso in questione, con riferimento all'anno 2002, il pagamento del premio è avvenuto al più tardi il 30 giugno 2003, mentre l'ordinanza-ingiunzione è stata notificata l'11.11.2011 presso la residenza, e il 15.11.11 presso la sede della società, quindi ben oltre gli otto anni. 9. Con il quarto motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione dell'art. 50 della CDFUE dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea. Omessa pronuncia sulla natura sostanzialmente penale della sanzione erogata ai sensi della L. n. 898 del 1986 ai fini della sua dichiarazione di inapplicabilità per contrasto con il principio ne bis in idem previsto dall'art. 50 della CDFUE. Il ricorrente censura la sentenza impugnata nella parte in cui non ha esaminato il motivo d'appello relativo alla natura sostanzialmente penale delle sanzioni irrogate. 10. Con il quinto motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione dell'art. 22 del Regolamento (CE) n. 2419/2001. Violazione o comunque errata applicazione della sentenza del 24 giugno resa nella causa C-375/08, Pontini. Violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4) per nullità della sentenza, in relazione all'art. 112 c.p.c., per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e per vizio di ultrapetizione. Violazione dell'art. 132 c.p.c. e violazione dell'art. 111 Cost., comma 6, dell'art. 24 Cost. - in relazione, rispettivamente, all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 e n. 3 - per motivazione apparente e comunque contenente affermazioni inconciliabili. 11. Con il sesto motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione dell'art. 22 del Regolamento (CE) n. 2419/2001. Violazione degli artt. 1803 e 1809 c.c., in relazione alla circolare AGEA n. 35/2001. Violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4) per nullità della sentenza in relazione all'art. 112 c.p.c., per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. 12. Con il settimo motivo si deduce violazione di legge ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 11, in assenza di prove sufficienti della sussistenza degli illeciti contestati. Illegittima mancata applicazione di tale disposizione e violazione della L. n. 898 del 1986, art. 2, comma 1, per assenza del requisito soggettivo. Violazione di legge dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4), in relazione all'art. 111 Cost., comma 6, e all'art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4. 13. Il quinto e il settimo motivo del ricorso E.E. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI riproducono, nella sostanza, le censure di cui ai quattro motivi del primo ricorso A.A. E A. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, riassumibili: nell'errata attribuzione di rilievo determinante alla produzione di titoli giuridici inidonei ai fini dell'attribuzione del premio; nel mancato accertamento riguardo l'effettività dell'utilizzo delle zone foraggere; nel mancato rispetto della distribuzione degli oneri di prova tra Amministrazione e trasgressore. Avendo il Collegio, in accoglimento del primo motivo del ricorso A.A. E A. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, affrontato le doglianze riportate, esse si considerano accolte per quanto di ragione: si rimanda a quanto argomentato ai punti 1.2. - 1.4.3. 13.1. I primi quattro motivi e il sesto motivo del ricorso E.E. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI si dichiarano assorbiti. 14. La novità della questione legittima l'integrale compensazione delle spese dei gradi di merito e del presente giudizio di cassazione. P.Q.M. La Corte Suprema di Cassazione accoglie il primo motivo del ricorso A.A. E A. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI e Forestali, dichiara assorbiti il secondo, terzo e quarto motivo, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla le ordinanze-ingiunzioni emesse dal Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali nei confronti di A.A., B.B., C.C., D.D.; accoglie il quinto e settimo motivo del ricorso E.E. C. MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, dichiara assorbiti i primi quattro motivi e il sesto motivo del medesimo ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla l'ordinanza - ingiunzione emessa dal Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali nei confronti di Roberto E.E.; compensa integralmente le spese dei gradi di merito e del presente giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 30 gennaio 2023. Depositato in Cancelleria il 12 dicembre 2023