Cons. Stato Sez. V, Sent., (ud. 26/03/2024) 06-11-2024, n. 8878
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7091 del 2021, proposto da xx., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato x
contro
Comune di Vx, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato x
nei confronti
x
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 36/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di di
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Poli su delega di Leoni, Menorello, Viaro;
Svolgimento del processo
1. Espone l'appellante che, in data 8 maggio 2017, il dott. x. ha ostruito con reti metalliche poste trasversalmente una porzione della strada S.A., sita in V. di V., catastalmente censita al N.C.T., foglio (...), mappale 8.
2. Gli agenti di polizia locale, intervenuti sul posto nell'immediatezza del fatto, hanno verbalizzato che "l'accesso alla Strada x appariva totalmente precluso da transenne metalliche poste trasversalmente all'asse viario in modo tale da impedire il passaggio di qualunque veicolo".
3. Il Sindaco ha quindi adottato l'ordinanza n. 10/2017, con la quale ha rilevato che "i comportamenti inibitori del libero transito su detto sedime stradale da parte del Sig. x. non trovano fondamento in alcun provvedimento giudiziario definitivo (da ultimo sentenza della Corte d'Appello di Venezia n. 1778/2016), in quanto secondo un costante orientamento giurisprudenziale … le sentenze aventi natura costitutiva e dichiarativa, non già di condanna, non possono dispiegare i loro effetti immediatamente, ossia prima del passaggio in giudicato", con la conseguenza che si sono dovuti esercitare "i poteri di cui all'art. 378 della L. 20 marzo 1865, n. 2248 Allegato F e di cui all'art. 15 del D.L.Lgt. 1 settembre 1918 n. 1446, al fine di garantire, nelle more del su citato contenzioso, il libero transito alla generalità delle persone sulla strada S.A.".
4. Avverso la predetta ordinanza sindacale il dott. Z. ha proposto ricorso dinanzi al TAR Veneto che, con sentenza n. 250/2019, ha declinato la giurisdizione a favore del Giudice ordinario ritenendo che "nella sostanza il ricorrente intende portare avanti la tesi che la strada S.A. è di sua proprietà, avendo quest'ultima natura di strada privata ed avendone egli acquistato la proprietà per usucapione".
5. Il ricorrente ha proposto appello avverso la predetta sentenza e il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1743/2020, ha annullato la pronuncia di primo grado, riconoscendo sussistente la giurisdizione amministrativa (in quanto "la verifica della natura proprietaria del bene o della sussistenza o meno dell'uso pubblico deve essere conosciuta incidentalmente dal giudice amministrativo ai sensi dell'art. 8 cod. proc. amm.") e rimettendo la causa al TAR Veneto per la decisione nel merito.
6. Il giudizio è stato quindi riassunto dinanzi al TAR che, con sentenza n. 36/2021, ha accolto il ricorso.
7. Di tale sentenza, x ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato ai motivi così rubricati: "Primo motivo d'appello: erronea qualificazione della posizione di P., alla luce di un'altrettanto erronea ricostruzione del fatto; Secondo motivo di appello: inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti; violazione dell'art. 40 c.p.a.; Terzo motivo d'appello: violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8 c.p.a., nonché dell'art. 378, L. n. 2248 del 1865, all. F, in combinato disposto con il D.L.Lgt. n. 1446 del 1918; Quarto motivo di appello: violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8 c.p.a., nonché dell'art. 378, L. n. 2248 del 1865, all. F, in combinato disposto con il D.L.Lgt. n. 1446 del 1918".
8. Ha resistito al gravame . che ha anche proposto appello incidentale. Si è costituito in giudizio il Comune di di chiedendo l'accoglimento dell'appello.
9. Alla udienza pubblica del 26 marzo 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
10. Viene all'esame del Collegio il ricorso in appello proposto da . avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 36/2021 con la quale il medesimo TAR ha accolto il ricorso proposto dal signor M.Z. avverso l'ordinanza del Comune di di n. 10 del 28 giugno 2017.
11. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:
a) sono state respinte le numerose eccezioni in rito sollevate dalle parti costituite;
b) nel merito, il TAR ha affermato che - alla luce della documentazione versata in atti e delle diverse sentenze del Giudice civile intervenute sul punto, che a loro volta si fondano sui dati ricavati da consulenze tecniche d'ufficio - è da escludere sia che si controverta di una strada demaniale, sia che sia ravvisabile l'uso pubblico della stessa;
b.1.) l'inserimento di una strada nell'elenco delle vie pubbliche o soggette a uso pubblico ha un valore meramente ricognitivo e non costitutivo e può pertanto dare luogo ad una mera presunzione di pubblicità della strada, superabile mediante prova contraria;
b.2.) la fondatezza dei motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti risulta evidente con riguardo al mappale 8, specificamente interessato dal provvedimento impugnato; l'Amministrazione ha infatti ordinato la rimozione della delimitazione della proprietà del ricorrente, nonostante fosse in possesso di tutti gli elementi che avrebbero dovuto indurre a ritenere l'assoluta estraneità del tratto di strada che insiste sul mappale 8, il quale dal lato est immette nella via P., rispetto all'antica strada denominata S.A.;
b.3.) l'unico presupposto dell'impugnata ordinanza n. 10 del 2017 è costituito dalla nota prot. n. (...) della Polizia Municipale del 9 maggio 2017 nella quale viene detto chiaramente che "la chiusura è stata effettuata sul tratto di strada non corrispondente con l'originario tracciato della strada comunale S.A. (vedasi allegata planimetria) ed in area insistente nel mappale 8 oggetto di rilascio a favore di .. La chiusura riguarda, infatti, il raccordo creato dalla società P. tra via delle P. e l'originario tracciato della strada S.A.";
b.4.) per questo tratto di strada non sussistono elementi che dimostrino la corrispondenza con l'originario sedime della strada denominata S.A. - la cui presenza è ricavabile solamente dal catasto - che piegava verso sud fino a disperdersi nei campi, mentre la strada costruita da P. ora piega verso nord ed è stata realizzata nel 1986;
b.5.) gli argomenti spesi dal Comune per sostenere il carattere demaniale di questo tratto di strada ovvero l'assoggettamento al pubblico passaggio risultano pertanto smentiti da quanto evidenziato nella nota della Polizia Municipale;
b.6.) con riguardo all'intera strada e non solo alla porzione che ricade sul mappale 8, il ricorrente ha dimostrato, con il supporto delle fotografie aeree riprese in un ampio arco temporale e delle dichiarazioni rese dai lavoratori che in passato hanno svolto la propria attività sui terreni agricoli interessati, che l'unico elemento dal quale risulta un preesistente tracciato stradale è costituito dalle mappe catastali; tale tracciato stradale, quand'anche effettivamente esistito, deve ritenersi sdemanializzato;
b.7.) la strada S.A. un tempo, prima della costruzione della ferrovia , proseguiva verso ovest in direzione del centro storico fino ad incrociare via B.R.; a seguito della costruzione della ferrovia tale strada si è trovata suddivisa in due tronconi, divenendo praticamente di inutile percorrenza, anche perché nelle immediate vicinanze corre parallela la più comoda via comunale denominata via T., dotata di un passaggio a livello;
b.8.) per effetto di tale nuovo assetto dei luoghi il Consiglio comunale, con deliberazione n. 138 del 25 luglio 1979, ha disposto la declassificazione e la soppressione dall'elenco delle strade pubbliche del tratto di strada denominata S.A. della lunghezza di 92 metri ad ovest della ferrovia, con la precisazione che per effetto della costruzione di tale infrastruttura "la strada divenne inutilizzabile ai fini viari e quindi abbandonata" e che "esiste solo sulle mappe catastali, ma non nella realtà e di fatto" ed infine che la richiesta di vendita avanzata dal privato frontista poteva essere accolta in quanto "la situazione di fatto, non prevede né per il presente, né per il futuro la riattivazione di tale strada, essendo impossibile ottenere l'apertura dell'attraversamento ferroviario od operare diversamente sulla situazione urbanistica esistente";
b.9.) benché tale deliberazione consiliare non abbia direttamente ad oggetto il tratto di strada compreso nel terreno di proprietà del ricorrente, lungo circa 700 metri ad est della linea ferroviaria, contiene tuttavia una serie di elementi univoci e concludenti da cui si ricava che anche tale tratto ulteriore dell'originaria via S.A., nella sua interezza, ove ancora per ipotesi formalmente esistente nel 1979 seppure in forma del tutto diversa da quella attuale, può ritenersi sdemanializzato in forma tacita a causa della perdita della sua funzione conseguente alla costruzione della linea ferroviaria;
b.10) in conformità a quanto accertato nei giudizi civili, da queste premesse può pertanto affermarsi con ragionevole certezza che la strada oggi esistente non coincide con il sedime dell'antica via S.A.; che questa, ove esistente nella sua conformazione originaria, può ritenersi sdemanializzata; che il ricorrente ha posseduto in modo continuativo ed ininterrotto i terreni su cui correva l'antico tracciato della strada coltivandoli ed irrigandoli almeno dal 1957; da ultimo, che la strada attuale, come dimostrato dalla copiosa documentazione fotografica versata in atti, è stata abusivamente realizzata nel 1986 da P. su un sedime diverso da quello risultante dalle mappe catastali;
b.11.) inoltre - tenuto conto della scomodità di percorrenza di questa nuova strada sterrata che percorre terreni agricoli, più lunga della parallela strada comunale asfaltata denominata via T., dotata anche di un passaggio a livello necessario ad oltrepassare la linea ferroviaria - verosimilmente è possibile affermare che tale percorso non è stato utilizzato per l'esercizio del passaggio e del transito iure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, a causa dell'oggettiva inidoneità a questo scopo.
12. L'appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:
a) il capo di sentenza in cui viene esaminata la peculiare posizione assunta da P. nella vertenza, sarebbe erroneo sotto svariati profili;
a.1.) la strada Sant'Andrea esisteva decenni prima dell'intervento di P., tanto da essere citata sia nel catasto d'impianto del 1906 sia nell'elenco delle strade comunali approvato con delibera del Consiglio Comunale di di data 30 gennaio 1967, n. 1, dove appunto è menzione di una "strada comunale Sant'Andrea", di proprietà demaniale; P. nel corso degli anni '80 si sarebbe limitata a riportarla a uno stato migliore effettuando lavori di adeguamento del sedime originario;
a.2.) P., pertanto, non sarebbe un soggetto potenzialmente interessato a transitare sulla strada Sant'Andrea (al pari di ogni altro cittadino ), ma il titolare di un fondo confinante con quello del sig. Z., che dall'annullamento del provvedimento risentirebbe un pregiudizio preciso e diretto, coincidente con la perdita di uno degli ingressi al suo impianto produttivo;
b) il gravame originariamente notificato dal sig. Z. sarebbe in contrasto con l'art. 40 c.p.a., mancando di "motivi specifici" posti alla base dell'invocato annullamento e sarebbe quindi inammissibile; ne seguirebbe l'inammissibilità anche del ricorso per motivi aggiunti;
b.1.) P. afferma di non aver eccepito l'irricevibilità dei motivi aggiunti per decorso del termine decadenziale, ma l'inammissibilità derivante dall'assenza dei presupposti per integrare le censure svolte con il ricorso principale;
c) il TAR si sarebbe ritenuto investito del compito di verificare se il sig. Z. fosse o meno proprietario della strada Sant'Andrea e se il Comune vantasse titoli dominicali da far valere nei suoi confronti; si tratterebbe di un accertamento non richiesto implicante un illegittimo sconfinamento nella giurisdizione civile, in quanto estraneo alla delibazione incidentale da attuare, ai sensi dell'art. 8 c.p.a., in materia di autotutela possessoria concernente il ripristino di strade interrotte o ingombrate;
c.1.) l'autotutela possessoria di diritto pubblico non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico o l'esistenza di una pubblica via vicinale, sicché sussiste il potere dell'Amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando è configurabile una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale;
c.2.) ciò che il TAR avrebbe dovuto chiedersi è se la strada Sant'Andrea, bloccata dal sig. Z., fosse o meno oggetto di pubblico passaggio, ripristinato dal Comune con l'ordinanza impugnata;
c.3.) sotto altro profilo, viene osservato che la sdemanializzazione non interesserebbe la parte di tracciato ad est della ferrovia;
d) oltre agli abitanti e ai frequentatori degli insediamenti vicini, tutta la cittadinanza di di interessata a percorrere la strada comunale Sant'Andrea, esercitando quel passaggio pubblico necessario e sufficiente per l'autotutela possessoria di cui al provvedimento impugnato in primo grado.
13. Le censure così sintetizzate possono a questo punto essere esaminate.
14. Il primo motivo di appello è infondato. Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si basa sulla contemporanea sussistenza dell'elemento formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione, e l'elemento sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria (Consiglio di Stato sez. VI, 4 agosto 2023, n. 7544). Il TAR ha correttamente statuito che oggetto di impugnazione è il provvedimento con il quale il Comune, assumendo esistente un uso pubblico della strada del ricorrente, ha ordinato di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la circolazione indistintamente da parte di tutti i cittadini, e rispetto a questo tipo di provvedimenti non sono individuabili controinteressati in senso tecnico.
15. Anche il secondo motivo di appello è infondato. È pacifico che nel giudizio amministrativo non sia sufficiente dedurre genericamente un vizio, ma bisogna precisare il profilo sotto il quale il vizio viene dedotto e, ancora, indicare tutte quelle circostanze dalle quali possa desumersi che il vizio denunciato effettivamente sussiste, pena l'inammissibilità per genericità della censura proposta; alla violazione dell'obbligo ex art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. di specificità delle censure consegue l'inammissibilità del ricorso proposto (Consiglio di Stato sez. III, 4 settembre 2020, n. 5356). È altrettanto pacifico che i motivi del ricorso non sono inammissibili laddove, come in questo caso, riescano comunque a spiegare la critica mossa al provvedimento dell'Amministrazione.
16. Terzo e quarto motivo di appello possono essere trattati congiuntamente. Essi sono infondati alla luce della pacifica giurisprudenza di questa Sezione. L'iscrizione di una strada nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell'uso. Tale iscrizione non può pregiudicare le situazioni giuridiche attinenti alla proprietà del terreno e connesse con il regime giuridico della medesima (in questo senso, tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 1 giugno 2023, n. 5438).
16.1. Trova sostanziale rispondenza negli atti di causa la ricostruzione dei fatti offerta dall'appellato (in particolare, da pagina 13 a pagina 17 della memoria depositata il 23 febbraio 2024).
16.2. Come noto, al fine di determinare l'appartenenza di una strada al demanio comunale, costituiscono indici di riferimento, oltre l'uso pubblico, cioè l'uso da parte di un numero indeterminato di persone (il quale isolatamente considerato potrebbe indicare solo una servitù di passaggio), la ubicazione della strada all'interno dei luoghi abitati, l'inclusione nella toponomastica del Comune, la posizione della numerazione civica, il comportamento dell'amministrazione nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica. Per converso non può ritenersi elemento da solo sufficiente, l'inclusione o rispettivamente la mancata inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante la natura dichiarativa e non costitutiva dell'elenco anzidetto (Cassazione civile sez. II, 16 ottobre 2020, n. 22569).
16.3. Il TAR ha correttamente affermato che la sdemanializzazione di una strada può avvenire anche tacitamente, indipendentemente da un atto formale di sclassificazione o di inclusione o meno nell'elenco comunale delle strade, quale conseguenza della cessazione della destinazione del bene al passaggio pubblico, in virtù di atti o fatti, univoci ed incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione (Cassazione civile sez. II, 16 ottobre 2020, n. 22569). Si verifica la sdemanializzazione per facta concludentia di un bene pubblico allorquando si sia in presenza di circostanze significative non equivoche che attestino la rinuncia dell'amministrazione al ripristino dell'uso pubblico del bene; si può verificare la mutata destinazione dello stesso anche senza l'adozione di un provvedimento espresso (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 3 novembre 2021, n. 7365).
16.4. Un passaggio della sentenza impugnata è particolarmente significativo. Alla pagina 10 si legge: (…) "l'unico presupposto dell'impugnata ordinanza n. 10 del 2017 è costituito dalla nota prot. n. (...) della Polizia Municipale del 9 maggio 2017 (cfr. doc. 2 allegato al ricorso) nella quale viene detto chiaramente e senza esitazioni che "la chiusura è stata effettuata sul tratto di strada non corrispondente con l'originario tracciato della strada comunale S.A. (vedasi allegata planimetria) ed in area insistente nel mappale 8 oggetto di rilascio a favore di Z.M.. La chiusura riguarda, infatti, il raccordo creato dalla società P. tra via delle P. e l'originario tracciato della strada S.A.". Per questo tratto di strada non sussistono pertanto elementi che dimostrino la corrispondenza con l'originario sedime della strada denominata S.A. - la cui presenza è ricavabile solamente dal catasto - che piegava verso sud fino a disperdersi nei campi, mentre la strada costruita da P. ora piega verso nord ed è stata realizzata nel 1986. Gli argomenti spesi dal Comune per sostenere il carattere demaniale di questo tratto di strada ovvero l'assoggettamento al pubblico passaggio risultano pertanto smentiti da quanto evidenziato nella nota della Polizia Municipale".
16.5. È poi vero che il TAR ha ravvisato una serie di elementi precisi e concordanti, dimostrati dal ricorrente, che escludono la sussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere di autotutela possessoria (pagina 18 della memoria depositata da Z.M. il 23 febbraio 2024).
17. L'istanza di sospensione del processo avanzata dall'appellante a pagina 25 del ricorso non può essere accolta posto che:
a) il ricorrente in primo grado lamentava l'illegittimo esercizio del potere di autotutela possessoria, in forza del quale gli è stato ordinato il ripristino all'uso pubblico della strada e la rimozione degli ostacoli;
b) la domanda giudiziale non è volta ad affermare diritti dominicali o situazioni possessorie del ricorrente, ma solo a contestare i presupposti per il corretto uso del potere amministrativo e le modalità del suo esercizio (Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2020, n. 1743)
18. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata. Il rigetto dell'appello principale rende improcedibile l'appello incidentale.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così decide:
a) rigetta l'appello principale;
b) dichiara improcedibile l'appello incidentale;
c) per l'effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 36/2021.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in € 3.000/00 (tremila) oltre accessori e spese di legge in favore di M.Z..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore
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