Consiglio di Stato luglio 2018: 'Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con presentazione diretta ex art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971, -OMISSIS-contro il Ministero della Giustizia, per l’annullamento del decreto del Direttore generale del personale e della formazione del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia -OMISSIS-, che ha rigettato la sua istanza di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-” accertata dalla competente Commissione medica ospedaliera, nonché del presupposto parere del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio,-OMISSIS-.'

Numero 01734/2018 e data 04/07/2018 Spedizione

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REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Seconda

Adunanza di Sezione del 13 giugno 2018


NUMERO AFFARE 01219/2016

OGGETTO:

Ministero della giustizia.


Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con presentazione diretta ex art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971, -OMISSIS-contro il Ministero della Giustizia, per l’annullamento del decreto del Direttore generale del personale e della formazione del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia -OMISSIS-, che ha rigettato la sua istanza di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-” accertata dalla competente Commissione medica ospedaliera, nonché del presupposto parere del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio,-OMISSIS-.

LA SEZIONE

Visto il ricorso indicato in oggetto, -OMISSIS-;

-OMISSIS-, contenente richieste istruttorie;

-OMISSIS-, con la quale il Ministero della Giustizia ha chiesto il parere sull’affare indicato in oggetto;

Visti i relativi allegati;

Visti ed esaminati gli atti tutti;

Visto l'art. 22, comma 8, del decreto legislativo n. 196 del 2003;

Udita la relazione del consigliere Carla Ciuffetti.


Premesso.

- Il ricorso in esame è vòlto all’annullamento del decreto del Direttore generale del personale e della formazione del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia -OMISSIS-, con la quale il ricorrente, assistente capo del corpo di Polizia penitenziaria, chiedeva che fosse riconosciuta la dipendenza da causa di servizio dell’infermità “--OMISSIS-”.

Tale patologia era stata accertata dalla Commissione medico ospedaliera (CMO) -OMISSIS-.

Successivamente, il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio (CVCS), -OMISSIS-, aveva espresso il parere che l’infermità in questione non potesse riconoscersi dipendente da causa di servizio.

Pertanto, il Direttore generale del personale e della formazione del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia provvedeva ad adottare l’atto oggetto di impugnazione, con cui veniva decretato che la suddetta infermità non fosse dipendente da causa di servizio.

2. - Il ricorrente ha impugnato il decreto direttoriale e il parere del CVCS sulla base delle seguenti censure:

I. eccesso di potere per travisamento di fatto ed erroneità di presupposti; sviamento con riferimento a quanto previsto dal D.P.R. n. 461/2001; violazione e falsa applicazione dei principi in materia di causalità materiale e giuridica;

II. insufficiente attività istruttoria, violazione e falsa applicazione degli articoli 4, 6, 7 e 8 della legge n. 241/1990;

III. violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, della legge n. 241/1990; eccesso di potere per perplessità, genericità e apoditticità della motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 11, 12 e 14 del D.P.R. n. 461/2001; eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, illogicità manifesta, contraddittorietà;

IV. violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990;

V. violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del D.P.R. n. 461/2001.

Il ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni conseguenti.

3. - Il Ministero si esprime per il rigetto del ricorso.

Considerato.

4.- Il ricorso è infondato nel suo petitum di annullamento ed inammissibile quanto alla domanda risarcitoria.

4.1. - Con il primo motivo di ricorso si sostiene che, erroneamente e travisando i fatti, il giudizio del CVCS non avrebbe tenuto conto della correlazione dell’infermità del ricorrente con lo stress causato dall’attività di servizio, in quanto il parere del Comitato ha ricondotto la patologia ad “-OMISSIS-”.

Il parere del CVCS, ad avviso del ricorrente, sarebbe frutto di una verifica superficiale ed approssimativa del suo stato di servizio, del ricorso a presunzioni semplici, di una astrazione dal caso concreto, che, se adeguatamente considerato, avrebbe evidenziato l’asserita natura di concausa efficiente del servizio prestato ai fini dell’insorgere della patologia.

Secondo il ricorrente, il riferimento alla natura congenita della patologia contenuto nel giudizio del CVCS non sarebbe supportato da adeguata istruttoria e si fonderebbe su criteri astratti e non noti, senza alcuna prova che il servizio prestato non avesse invece aumentato il rischio di insorgenza della patologia in questione.

4.2. - Con il secondo motivo di ricorso si deplora che il parere del CVCS sia stato adottato senza acquisire l’intero stato di servizio del ricorrente, perciò sulla base di scarne e generiche relazioni di servizio e, quindi, in mancanza di attività di accertamento in concreto in ordine al rapporto tra l’attività di servizio e l’infermità accertata dalla CMO.

4.3. - Con il terzo motivo di ricorso si censura il provvedimento adottato dall’Amministrazione in quanto esso avrebbe acriticamente recepito un parere del CVCS viziato, secondo il ricorrente, da carenza di motivazione, eccesso di potere e travisamento dei fatti, recante un giudizio illogico ed irrazionale.

4.4. - Con il quarto motivo di ricorso si asserisce la violazione dell’art. 10-bis della n. 241/1990, in quanto l’Amministrazione non avrebbe trasmesso al ricorrente il preavviso di rigetto della sua istanza.

4.5. - Con il quinto motivo di ricorso si denuncia la violazione dell’art. 7, comma 2, del DPR n. 461/2001, che prevede che sia data al dipendente comunicazione della trasmissione degli atti al CVSC, con indicazione della possibilità di avanzare richiesta di equo indennizzo e di presentare opposizione.

Considerato.

5. – Nell’affrontare congiuntamente i primi tre motivi di ricorso, occorre premettere che questa Sezione ha già avuto modo di rilevare che, “in base alla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in subiecta materia, «il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali” (ex multis, Cons. di Stato, Sez. IV, 6 dicembre 2013, n. 5818)»”(Consiglio di Stato, Sez. II, n. 00191/2017, Adunanza del 18 gennaio 2017).

A tanto deve aggiungersi che la composizione del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio ( vedi art. 10, comma 2, del D.p.r. n. 461/01 ), al cui interno operano giuristi e medici specialisti oltre che alti ufficiali, costituisce garanzia di pronunciamento rigoroso sotto il profilo medico legale dell'accertamento della dipendenza da causa di servizio di una patologia.

Nella fattispecie all’esame, il parere del CVCS contestato dal ricorrente non risulta affetto da alcuno dei vizi di legittimità denunciati con i primi tre motivi di gravame.

Piuttosto, le argomentazioni dello stesso ricorrente ivi ad essi riferite risultano finalizzate a sovrapporre personali valutazioni, in ordine all’eziologia della patologia e al nesso causale con l’attività di servizio, a quelle espresse dal CVCS.

In particolare tali argomentazioni mirano ad evidenziare nel parere impugnato una presunta sottovalutazione delle condizioni in cui l’attività di servizio del ricorrente è stata svolta, tale da oscurarne il peso di concausa efficiente e determinante dell’infermità riscontrata dalla CMO.

Emerge, invece, con chiarezza la congruità della motivazione del parere del CVCS, organo consultivo, che, sia per la sua composizione (tecnica e giuridica), sia per la competenza specifica, è in grado di cogliere se esista o no un nesso eziologico tra l’insorgenza di un’infermità e il tipo di lavoro svolto nell’ambito di una pubblica amministrazione (Cons. Stato, Sez. IV, 26 luglio 2004 n. 5331).

In particolare, dal parere del CVCS risulta testualmente la valutazione di tutti gli atti trasmessi, dall’accertamento della CMO – la cui competenza è normativamente definita dall’accertamento clinico, mentre spetta al CVCS la verifica della dipendenza da causa di servizio – ai rapporti di servizio, realizzandosi quindi “l’essenziale condizione che, sotto il profilo sostanziale, l’organo medico sia stato posto in condizione di esprimere il proprio giudizio sull’eventuale nesso eziologico, avendo ben presenti le caratteristiche dell’attività svolta dall’interessato e le condizioni di gravosità e disagio in cui essa era prestata” (Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2004, n. 1122).

Secondo il ricorrente, il CVCS avrebbe illogicamente dedotto l’insussistenza causale e concausale, rispetto alla propria infermità, delle condizioni di svolgimento del servizio, caratterizzate in particolare da “esposizione alle fonti ansiogene intrinsecamente connesse ai servizi di piantonamento e vigilanza”, in base a “ignoti e arbitrari criteri”.

Questa argomentazione sottintende la tesi per cui l’insorgenza dell’infermità nel corso del rapporto di impiego comporterebbe la dipendenza dell’infermità del ricorrente dalle condizioni di impiego. Ma, come emerge dai rapporti informativi in atti, le condizioni ambientali di servizio ivi descritte riguardano tutto il personale del Corpo di Polizia penitenziaria in servizio (-OMISSIS-).

Alla luce di ciò, la prospettazione del ricorrente, in particolare laddove insiste per l’irrazionalità di un giudizio non fondato sull’adozione di una visione probabilistica del nesso di causalità, porterebbe paradossalmente a ritenere che, per definizione, lo stress sia coessenziale alle prestazioni lavorative degli operatori penitenziari.

Ma un assunto del genere, “in mancanza di concreti dati di riscontro, non può essere condiviso in termini generali e pregiudiziali, in quanto, così opinando, dovrebbe pensarsi che tutti gli appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria dovrebbero accusare la medesima malattia riscontrata al ricorrente” (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 909/2016, Adunanza del 17 febbraio 2016).

Va osservato, infatti, che i "fatti di servizio" idonei a spiegare una dinamica causativa di patologie effettivamente dipendenti dall'attività di servizio non possono identificarsi nello svolgimento delle quotidiane attività di un militare, il quale è notoriamente sottoposto, lungo l'arco della sua carriera, a disagi e condizioni di lavoro non ottimali.

Essi devono invece ricercarsi, alla luce di un principio di ragionevolezza e di adeguata catalogazione medico legale, in eventi lavorativi del tutto straordinari, cioè tali che, secondo l'id quod plerumque accidit, non sarebbero stati tollerati dalla gran parte della comunità di lavoro del ricorrente determinando l'insorgere, con elevata probabilità, di una patologia come quella di cui si chiede la dipendenza da causa di servizio.

E’ quindi scevro dai vizi denunciati il giudizio del CVCS, che ha ricondotto l’infermità alla specifica predisposizione del ricorrente, senza riscontrare alcun ruolo del servizio prestato “nel determinismo e nel successivo decorso dell’affezione, di natura prevalentemente endogena”.

Quanto all’affermazione contenuta nel ricorso, secondo la quale “è l’Amministrazione a dover offrire la prova che le attività compiute per servizio dal ricorrente e le modalità concrete con cui è stato costretto a compierle non siano nemmeno state nemmeno concausa efficiente e determinante dell’insorgenza e della progressiva evoluzione della patologia”, va evidenziato che “l’onere della prova in questione incombe sul ricorrente, ovvero sul soggetto che fa valere la pretesa, ai sensi dell’art. 2697 c.c., mentre la mera coincidenza cronologica tra l’insorgere dell’infermità e la prestazione del servizio non è sufficiente ad integrare la prova della dipendenza in parola, non essendovi nella materia in esame presunzioni legali o semplici che lo consentano” (Consiglio di Stato, Sez. II, n. 909/2016, Adunanza del 17 febbraio 2016, cit. e Consiglio di Stato, Sez. II, n. 191/2017, Adunanza del 18 gennaio 2017).

Pertanto, nella fattispecie, il parere del CVCS è legittimo anche nel suo fondamento motivazionale e non sussistono quei vizi manifesti, che soli consentono al G.A. di sindacare nel merito le scelte tecnico discrezionali operate dai competenti organi amministrativi.

Circa l’impugnato decreto direttoriale, l’Amministrazione, dal canto suo, ha acquisito e fatto proprio il giudizio tecnico del CVCS in quanto correttamente formulato, come recita il parere stesso, “dopo aver esaminato e valutato, senza tralasciarne alcuno, tutti gli elementi connessi con lo svolgimento del servizio da parte del dipendente e tutti i precedenti di servizio risultanti dagli atti”; conseguentemente adottando il provvedimento conclusivo, che assolve pienamente l’obbligo di motivazione, sia pure per relationem, come pacificamente ammesso da costante giurisprudenza.

In conclusione, sono infondate le censure del ricorrente relative ai primi tre motivi di ricorso.

6. - Con riferimento al quarto motivo di ricorso, non si ravvisano ragioni per discostarsi dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo la quale “nei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una determinata infermità, il parere del Comitato di verifica, come espressamente sancito dal d.p.r. n. 461 del 2001, oltre ad essere obbligatorio è vincolante per l'Amministrazione procedente, sicché l'Amministrazione stessa non è tenuta alla comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, in quanto l'eventuale partecipazione procedimentale dell'interessato non produrrebbe effetti sul contenuto dispositivo del provvedimento impugnato” (Consiglio di Stato, Sez. II, 12 agosto 2013, n. 812).

Quindi, poiché l’impugnato decreto direttoriale ha natura di provvedimento vincolato rispetto al parere del CVCS, non si applica il disposto dell’art. 21- octies della legge n. 241 del 1990, “con la conseguenza che il mancato invio della comunicazione di cui al citato art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 non risulta una circostanza adeguata” (Consiglio di Stato, Sez. II, n.1005 del 02/05/2017, Adunanza del 5 aprile 2017) a sostenere la tesi del ricorrente.

7.- In merito al quinto motivo di ricorso, questo Collegio ritiene di poter prescindere dalle relative argomentazioni, in quanto l’eventuale mancanza della comunicazione prevista dall’art. 7, comma 2, del D.P.R. n. 461/2001 costituirebbe una mera irregolarità procedurale, che non appare poter modificare l’esito del procedimento ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, in quanto l’eventuale richiesta di equo indennizzo non avrebbe potuto essere accolta per le stesse motivazioni, che, come risulta da tutto quanto sopra osservato, non risultano affette da alcun vizio, per cui l’infermità del ricorrente è stata ritenuta del tutto legittimamente non dipendente da causa di servizio.

8. - Alla stregua delle suesposte considerazioni, il ricorso, come già detto, risulta infondato nel suo petitum di annullamento e va in parte qua respinto.

Va invece dichiarata l’inammissibilità della domanda risarcitoria, che, ex art. 8, comma 1, del DPR n. 1199/1971, fuoriesce dal possibile oggetto del ricorso straordinario.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso straordinario indicato in oggetto debba essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile, nei sensi di cui in motivazione.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, del D. Lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria affinché proceda all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel provvedimento.


 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carla Ciuffetti Salvatore Cacace
 
 
 
 
IL SEGRETARIO

Roberto Mustafà



In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.