Giovedì 13 Dicembre 2012 17:45
La collaborazione istituzionale tra amministrazione finanziaria centrale, regioni, Enti locali e pubbliche amministrazioni necessita di supporti informatici organici e coerenti con i processi amministrativi. Il principale fattore di successo è costituito dalla capacità complessiva di individuare ed aggregare in modo equilibrato le competenze ed adottare best practices di validità generale in gradi di mettere ogni ente in condizione non solo di "operare" sul proprio segmento istituzionale specifico, ma anche di "cooperare" al raggiungimento dei risultati, con un orizzonte allargato all'intera Pa. Negli ultimi anni i segnali in questo senso sono stati contraddittori. Nel caso dell'amministrazione finanziaria si è proceduto nel 2001 al varo del modello delle agenzie fiscali. L'autonomia concessa alle strutture ha dato indubbi benefici in termini di dinamismo e capacità di innovazione, anche in concomitanza con operazioni avviate in precedenza. Basti pensare alla trasmissione telematica delle dichiarazioni realizzata dall'Agenzia delle entrate e ai benefici che essa ha portato, in primo luogo a milioni di contribuenti. Nel caso dell'Agenzia del territorio ha prevalso una impostazione che privilegia il compito istituzionale specifico con una base informativa orientata alla gestione "catastale" di terreni e fabbricati, piuttosto che al supporto agli adempimenti dei contribuenti, all'aggiornamento dei loro diritti sugli immobili o al controllo degli adempimenti ad essi correlati. In questi anni è palesemente mancato il livello di coordinamento, assegnato al Dipartimento delle Finanze che non è stato in grado di esercitare la necessaria azione di indirizzo e controllo.
In questo contesto l'informatica può avere una valenza duplice: da un lato strumento di supporto ai processi amministrativi, dall'altro canale attraverso il quale esercitare una funzione di indirizzo generale, di coordinamento degli interventi orientato ai risultati e di diffusione di best-practices per l'adozione di modelli condivisi. In un precedente articolo, già vedevamo come, in questo modo, potrebbero essere veicolati anche interventi per rendere omogenei alcuni processi che interessano gli enti territoriali. Riguardo, ad esempio, a procedure di interesse assolutamente generale come acquisizione di beni e servizi, procedure di contabilità e bilancio, attività di monitoraggio e rendicontazione alle istituzioni centrali, ecc..
Incidentalmente va detto che questo è un tema di particolare delicatezza, perché agli indubbi benefici in termini di omogeneizzazione di comportamenti ed economie di scala, si contrappongono i possibili problemi connessi all'"invasione di campo" dell'informatica pubblica a danno degli operatori privati. La soluzione va ricercata sicuramente nell'individuazione di ambiti di intervento separati, affinché l'intervento pubblico vada a sommarsi e cooperare a quello delle terze parti sul territorio, piuttosto che sostituirvisi. L'intervento dell'informatica centrale può diventare l'occasione per "creare lavoro" espandendo le attività, ad esempio su temi come le bonifiche delle banche dati. Ma questo può essere argomento di approfondimenti specifici. Tornando al tema, vediamo innanzitutto quale è, al momento, il quadro normativo in tema di integrazione di basi dati istituzionali e interoperabilità dei sistemi.
Il quadro normativo. La finanziaria per il 2007 prevedeva l'istituzione del "sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria" nonché la successiva individuazione delle "basi di dati di interesse nazionale" che lo compongono, delle "regole tecniche per l'accesso e la consultazione da parte delle pubbliche amministrazioni abilitate" e dei "servizi di natura amministrativa e tecnica che il Ministero dell'economia e delle finanze eroga".
Il nuovo Codice dell'amministrazione digitale dava seguito fissando alcuni principi:
- i dati trattati dalle pubbliche amministrazioni sono resi accessibili alle altre amministrazioni per lo svolgimento dei compiti istituzionali, senza previsione di oneri a carico dei richiedenti. L'amministrazione titolare dei dati predispone ed eroga i servizi informatici necessari, secondo le regole tecniche del sistema pubblico di connettività;
- in sede di prima applicazione e fino all'adozione dei previsti decreti attuativi, sono individuate le basi di dati di interesse nazionale, ognuna delle quali, ferme le competenze di ciascuna pubblica amministrazione, costituisce un sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali e garantisce l'allineamento e l'accessibilità delle informazioni:
a) repertorio nazionale dati territoriali (tra di essi il catasto gestito dall'Agenzia del territorio);
b) indice nazionale delle anagrafi;
c) banca dati nazionale dei contratti pubblici;
d) casellario giudiziale;
e) registro delle imprese;
f) archivi automatizzati in materia di immigrazione e di asilo.
Nello specifico dei rapporti tra amministrazione finanziaria centrale, regioni ed enti locali, la legge delega al governo in materia di federalismo fiscale (L. 42/2009) prevedeva decreti legislativi per la "definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l'accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria" e di "adeguate forme di reciproca integrazione delle basi informative di cui dispongono le regioni, gli enti locali e lo Stato per le attività di contrasto dell'evasione dei tributi erariali, regionali e degli enti locali".
Il conseguente decreto sul federalismo municipale (D.Lgs. 23/2011) stabiliva che "al fine di rafforzare la capacità di gestione delle entrate comunali e di incentivare la partecipazioni dei comuni all'attività di accertamento tributario: ...
- i singoli comuni hanno accesso ...ai dati contenuti nell'anagrafe tributaria relativi:
1) ai contratti di locazione nonché ad ogni altra informazione riguardante il possesso o la detenzione degli immobili ubicati nel proprio territorio;
2) alla somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio;
3) ai soggetti che hanno il domicilio fiscale nel proprio territorio;
4) ai soggetti che esercitano nello stesso un'attività' di lavoro autonomo o di impresa;
- con le stesse modalità i comuni hanno accesso "a qualsiasi altra banca dati pubblica, limitatamente ad immobili presenti ovvero a soggetti aventi domicilio fiscale nel comune, che possa essere rilevante per il controllo dell'evasione erariale o di tributi locali;
- il sistema informativo della fiscalità è integrato, d'intesa con l'Associazione Nazionale Comuni Italiani, con i dati relativi alla fiscalità locale, al fine di assicurare ai comuni i dati, le informazioni ed i servizi necessari per la gestione dei tributi ... e per la formulazione delle previsioni di entrata".
Inoltre prevedeva che "il sistema informativo della fiscalità assicura comunque l'interscambio dei dati relativi all'effettivo utilizzo degli immobili, con particolare riferimento alle risultanze catastali, alle dichiarazioni presentate dai contribuenti, ai contratti di locazione ed ai contratti di somministrazione". Gli stessi principi venivano ribaditi dal D.Lgs. 68/2011, che in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, prevedeva la "... condivisione delle basi informative e l'integrazione dei dati di fonte statale con gli archivi regionali e locali".
La situazione attuale. Si trattava del tentativo, ormai non ulteriormente rinviabile, di avviare la costruzione di un quadro regolamentare organico che creasse presupposti coerenti per le forme di integrazione informatica necessarie ad una efficiente collaborazione istituzionale. Nella pratica, però, le norme citate costituiscono in materia un riferimento primario che non ha visto piena attuazione. Il "sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria" sembra essere restato una enunciazione di principio e così Il sistema informativo della fiscalità integrato con i dati della fiscalità locale. Le banche dati di interesse nazionale, seppure già provvisoriamente individuate, non esistono, almeno nell'accezione di sistemi informativi unitari di cui è garantita l'accessibilità alle amministrazioni per i compiti istituzionali.
Quello che oggi si avverte in tutta evidenza è la mancanza di una cabina di regia, pienamente investita dell'autorità di chief information officer, che esprima una autorevole capacità di coordinamento nei confronti dei soggetti che alimentano il sistema. Un'autorità che, individuate le tecnologie più appropriate, dovrebbe renderle praticabili a tutti i soggetti istituzionali attraverso un modello organizzativo adattabile al diverso livello tecnologico degli attori del sistema. La carenza di questo livello di coordinamento ha trasformato le previsioni di norma sulla disponibilità delle informazioni in una attribuzione disorganica di compiti, per ottemperare ai quali ogni ente ha proceduto in autonomia. Accedendo ai siti istituzionali dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia del territorio, gli enti dal patrimonio informativo sicuramente più significativo, è possibile vedere quali siano le modalità di accesso ai dati attraverso piattaforme proprietarie, seppur tecnologicamente avanzate.
L'Agenzia delle entrate. Il settore "Cooperazione informatica" dell'Agenzia delle entrate (cfr. www.agenziaentrate.gov.it), attraverso la piattaforma "Siatel v.2.0 – PuntoFisco", offre agli enti titolati a farne richiesta, servizi di consultazione on line delle informazioni presenti in Anagrafe Tributaria e di download di flussi predisposti dall'Agenzia. Inoltre sono proposti servizi di fornitura massiva che consentono lo scambio in modalità Ftp di flussi dimensionalmente rilevanti e di cooperazione applicativa, che consentono l'accesso diretto alle informazioni mediante applicazioni informatiche, senza intervento dell'operatore umano, secondo le modalità previste dal Sistema Pubblico di Cooperazione SPCoop.
Attraverso questi canali vengono erogati servizi di fornitura dati raccolti in un catalogo visibile agli enti che, a fini istituzionali, ne facciano richiesta (cfr. la relazione del Direttore dell'Agenzia delle entrate in Commissione parlamentare "sulla qualità dei dati dell'Archivio Anagrafico dell'Anagrafe Tributaria e sull'evoluzione della cooperazione informatica in Agenzia delle Entrate" del 23/2/2012). In alcuni casi si tratta di flussi di informazioni con finalità specifiche, quali l'allineamento tra le anagrafi comunali e l'anagrafe tributaria e la partecipazione dei comuni all'accertamento dei tributi erariali. Per quest'ultima attività è riconosciuta una quota delle maggiori somme riscosse a titolo definitivo, inizialmente fissata nella misura del 30% ed elevata, con provvedimenti successivi, fino al 100% per il triennio 2012-2014. A questo scopo l'Agenzia delle entrate fornisce ai comuni dati riguardanti contratti di locazione, successioni e contratti di somministrazione e relativi consumi.
Inoltre, principalmente attraverso servizi di consultazione on line e fornitura massiva, viene riversata sui comuni e, in generale, sugli enti titolati a farne richiesta per i propri fini istituzionali, una vastissima quantità di informazioni, in forma sintetica o analitica. Tra queste i dati relativi a: informazioni anagrafiche e reddituali, attività autonome (cessazioni, confluenze, rappresentanze e depositari), liquidazioni 36-bis, atti del Registro, riscossione mediante mod. F24 dei tributi di competenza e altri dati relativi ai soggetti di competenza territoriale dell'ente. Ancora marginale sembra invece l'utilizzo dei servizi di cooperazione applicativa, per ora limitato all'accesso ai dati anagrafici da parte di pochi enti centrali (Inps, Enpals, Inpdap, Agea, Avcp, Unioncamere)
L'Agenzia del territorio. Per la sua parte, l'Agenzia del territorio mette a disposizione degli enti le seguenti piattaforme (cfr. www.agenziaterritorio.it):
- Sister, per la consultazione per via telematica delle banche dati (visure catastali ed ispezioni ipotecarie).
- il "Portale dei comuni", accessibile tramite connessione su rete internet, che espone servizi "a pubblicazione" periodica o "a richiesta", attraverso i quali i comuni possono richiedere il download telematico delle basi informative dell'agenzia e, per talune finalità specifiche, effettuare l'invio di file;
- il "Sistema di interscambio" che, in ambito Spc (Sistema Pubblico di Connettività), offre la possibilità di iscrizione a servizi di contenuto analogo, ma con modalità orientate ad una utenza tecnologicamente più evoluta. La piattaforma utilizza infatti le tecnologie della cooperazione applicativa che, per loro natura, richiedono lo sviluppo di componenti software anche da parte dei fruitori delle informazioni. Tuttavia la cooperazione sembra essere limitata alla schedulazione della trasmissione delle informazioni e non riguardare una vera interazione funzionale tra applicazioni residenti su sistemi diversi.
Al Sistema di interscambio si appoggia il partenariato "Sigmater", un'infrastruttura per l'interscambio di informazioni catastali e territoriali fra Agenzia, regioni ed enti locali, nella quale le regioni si pongono anche come intermediario infrastrutturale a beneficio degli enti tecnologicamente più deboli.
Attraverso questi canali viaggiano flussi informativi previsti da norme specifiche, ad esempio:
- lo scambio di informazioni tra Agenzia e comuni per la verifica di coerenza delle caratteristiche delle unità immobiliari dichiarate dai contribuenti in sede di presentazione (agli uffici dell'agenzia) delle domande di rilascio di permessi per interventi in materia di attività edilizia (L. 80/2006, art. 34 quinquies);
- le segnalazioni effettuate dai comuni, di immobili non dichiarati in catasto o con classamento incoerente (L. 311/2004, art.1 c. 336) e le comunicazioni di risposta, da parte dell'Agenzia, dell'avvenuto riclassamento;
- i dati metrici del catasto fabbricati, comunicati dall'Agenzia, ai fini della gestione della Tarsu (L. 311/2004, art. 1, c. 340);
- la pubblicazione, da parte dell'Agenzia, delle note di trascrizione alla conservatoria dei registri immobiliari aventi valenza di voltura catastale, per la gestione dell'Ici.
Inoltre l'Agenzia del territorio rende disponibili i download dei dati relativi alla cartografia vettoriale, alla toponomastica, e ai soggetti/oggetti del catasto terreni e fabbricati. I dati sono fruibili in forma di aggiornamenti intervenuti in un determinato periodo ovvero di "fotografia" ad una data fissata.
Da tutto questo emerge un quadro informativamente ricchissimo, ma abbastanza disorganico, nel quale il supporto informatico è la somma di interventi realizzati nel corso del tempo, in risposta agli specifici provvedimenti legislativi emanati. Tuttavia, dal punto di vista tecnologico, appare come una strumentazione solida, capace di far fluire enormi quantità di informazioni verso utenti di livello, dimensionale e tecnico, diversificato, le cui potenzialità, per la parte di cooperazione applicativa, potrebbero essere sicuramente sfruttate più a pieno.
In definitiva, se è vero che i dati, ferma restandone la titolarità, sono un patrimonio comune della pubblica amministrazione, è altrettanto vero che la loro piena condivisione richiede un'energica attività di indirizzo delle scelte tecnico-organizzative, allo scopo di favorire l'integrazione logica delle banche dati, garantire l'interoperabilità dei sistemi e creare un'offerta di servizi che facciano riferimento ad una impostazione omogenea. (2 continua. Il precedente articolo è stato pubblicato su Fisco Equo il 20/11/12)
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