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mercoledì 4 luglio 2018

N. 138 SENTENZA 8 maggio - 27 giugno 2018 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Percorsi formativi e informativi volti a promuovere la diffusione delle tecniche salvavita e di disostruzione pediatrica - Copertura dei relativi oneri finanziari. - Legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni in materia di disostruzione pediatrica e di rianimazione cardiopolmonare), art. 6, comma 2. - (GU n.27 del 4-7-2018 )



N. 138 SENTENZA 8 maggio - 27 giugno 2018

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Sanita'  pubblica  -  Percorsi  formativi  e  informativi   volti   a
  promuovere  la   diffusione   delle   tecniche   salvavita   e   di
  disostruzione pediatrica - Copertura dei relativi oneri finanziari.
- Legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni  in
  materia   di   disostruzione   pediatrica   e    di    rianimazione
  cardiopolmonare), art. 6, comma 2.

(GU n.27 del 4-7-2018 )
 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS,   Franco   MODUGNO,   Augusto   Antonio   BARBERA,   Giulio
  PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
della legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7 (Disposizioni
in  materia   di   disostruzione   pediatrica   e   di   rianimazione
cardiopolmonare), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 30  giugno-4  luglio  2017,  depositato  in
cancelleria il 7 luglio 2017, iscritto al n. 48 del registro  ricorsi
2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della  Repubblica  n.  31,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
    Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
    udito  nell'udienza  pubblica  dell'8  maggio  2018  il   Giudice
relatore Aldo Carosi;
    udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Con  ricorso  notificato  il  30  giugno-4  luglio  2017,  il
Presidente del Consiglio dei ministri  ha  promosso,  in  riferimento
all'art.  81,  terzo  comma,   della   Costituzione,   questione   di
legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2, della  legge  della
Regione Piemonte 26 aprile 2017, n. 7  (Disposizioni  in  materia  di
disostruzione pediatrica e di rianimazione cardiopolmonare).
    Il ricorrente, dopo aver evidenziato che la legge  reg.  Piemonte
n. 7 del 2017  prevede  percorsi  formativi  e  informativi  volti  a
promuovere la diffusione,  al  di  fuori  dell'ambiente  ospedaliero,
delle  tecniche  salvavita,   della   prevenzione   primaria,   della
disostruzione delle vie aeree in ambito pediatrico  con  rianimazione
cardiopolmonare e degli elementi di primo soccorso (artt. 2, 3 e  4),
lamenta che gli oneri connessi non ricevano la  necessaria  copertura
per  l'esercizio  2018.  Infatti,  l'impugnato  art.  6  della  legge
regionale, dopo averli quantificati in euro 100.000,00  annui  (comma
1), dispone che a essi, per il biennio 2017-2018, si provveda con  le
risorse finanziarie di cui alla missione  20,  programma  20.03,  del
bilancio di previsione 2017-2019 (comma 2). Tale posta  di  bilancio,
tuttavia, non  avrebbe  alcuna  capienza  per  l'esercizio  2018.  Ne
deriverebbe l'illegittimita' costituzionale della norma di  copertura
finanziaria e, conseguentemente (si cita, in particolare, la sentenza
n. 214 del 2012), delle disposizioni  sostanziali  generatrici  della
spesa, ovvero, nella fattispecie, dell'intera legge.
    2.- Si e' costituita in giudizio la Regione  Piemonte,  chiedendo
il rigetto del ricorso.
    Secondo  la  resistente,  le   spese   previste   dall'intervento
legislativo  in  considerazione  avrebbero  natura  "continuativa   e
ricorrente", incidendo  su  una  pluralita'  indefinita  di  esercizi
finanziari, con la conseguenza che  la  relativa  copertura  potrebbe
essere fornita con la legge di bilancio di previsione per l'esercizio
2018, attingendo al «Fondo di riserva per le autorizzazioni di  spesa
delle leggi permanenti di natura corrente»,  istituito  dall'art.  21
della legge della Regione Piemonte 11 aprile 2001, n. 7  (Ordinamento
contabile della Regione Piemonte).
    3.-  Con   memoria   illustrativa   depositata   in   prossimita'
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha  negato  la
natura continuativa delle spese previste dalla legge reg. Piemonte n.
7 del 2017, in  quanto  destinate  a  verificarsi  solo  nel  biennio
2017-2018.  Sostiene  che,  comunque,   il   difetto   di   copertura
riguarderebbe anche l'esercizio 2019.

                       Considerato in diritto

    1.- Con il  ricorso  indicato  in  epigrafe,  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento all'art. 81, terzo
comma, della Costituzione, questione di  legittimita'  costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge della Regione  Piemonte  26  aprile
2017, n. 7 (Disposizioni in materia di disostruzione pediatrica e  di
rianimazione cardiopolmonare).
    La  citata  legge  regionale   prevede   percorsi   formativi   e
informativi  volti  a  promuovere  la   diffusione,   al   di   fuori
dell'ambiente   ospedaliero,   delle   tecniche   salvavita,    della
prevenzione primaria, della disostruzione delle vie aeree  in  ambito
pediatrico con rianimazione cardiopolmonare e degli elementi di primo
soccorso (artt. 2, 3 e 4).
    Il ricorrente  lamenta  che,  per  l'esercizio  2018,  gli  oneri
connessi  non  ricevano  la  necessaria  copertura  da  parte   della
disposizione censurata.
    Secondo il ricorrente la norma impugnata «non assicurando  idonea
copertura finanziaria, viola il principio fondamentale  di  copertura
finanziaria delle leggi enunciato dall'art. 81, terzo  comma,  Cost.,
con conseguente illegittimita' costituzionale, come  affermato  dalla
Corte costituzionale nella sentenza  n.  214  del  2012,  dell'intera
legge».
    La Regione Piemonte, costituitasi in giudizio,  sostiene  che  le
spese  previste   dall'intervento   legislativo   in   considerazione
avrebbero natura continuativa, asserendo che la copertura finanziaria
possa essere fornita con la legge di bilancio di previsione  relativa
all'esercizio successivo.
    Nella   memoria   illustrativa,   depositata    in    prossimita'
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri nega la natura
continuativa delle spese previste dalla legge reg. Piemonte n. 7  del
2017 e sostiene che, nel caso in cui gli oneri  fossero  riferiti  al
triennio 2017-2019,  il  difetto  di  copertura  riguarderebbe  anche
l'esercizio 2019.
    2.- Occorre sottolineare preliminarmente che il  ricorso  censura
le modalita' di copertura della spesa necessaria per i nuovi  servizi
relativamente al solo  esercizio  2018,  ma  fa  discendere  da  tale
preteso vizio l'invalidita' dell'intera legge.
    Peraltro, nella memoria depositata in  prossimita'  dell'udienza,
il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene  che  il  vizio  di
copertura riguarderebbe anche l'ultimo anno del bilancio triennale in
vigore al momento della promulgazione della legge, cioe'  l'esercizio
2019,  laddove  fosse  accettato  l'assunto  della  difesa  regionale
secondo cui «gli oneri  si  manifestano  sul  triennio  anziche'  sul
biennio».
    Non e' dubbio, anche per  esplicita  ammissione  del  legislatore
regionale, che i servizi  istituiti  con  la  legge  impugnata  siano
generatori di nuova spesa. Lo stesso art. 6,  comma  1,  della  legge
medesima, nell'indicare le risorse necessarie  per  la  realizzazione
dei  percorsi  formativi  e   informativi,   quantifica   gli   oneri
complessivi «per ciascun anno del bilancio di previsione  finanziario
2017-2019» in euro 100.000, individuando nella  missione  13  (Tutela
della salute), programma 13.08 (Politica regionale  unitaria  per  la
tutela della salute), del bilancio 2017 la posta di imputazione della
spesa.
    Il successivo comma 2 del medesimo art. 6 precisa, tuttavia,  che
«[a]gli oneri di cui al comma 1, si provvede per il biennio 2017-2018
con le risorse finanziarie della  missione  20  programma  20.03  del
bilancio di previsione finanziario 2017-2019».
    Alla  luce  della  formulazione  letterale  dell'art.  6,  appare
assolutamente priva di fondamento la difesa della  Regione  circa  la
natura "continuativa e ricorrente" della spesa, poiche' non tiene  in
considerazione che i nuovi servizi, in  quanto  tali,  comportano  un
nuovo onere che deve, a sua volta, trovare copertura sia  all'interno
del bilancio annuale che in quello triennale.
    Ai  fini  dello  scrutinio  della   questione   di   legittimita'
costituzionale promossa dal Presidente  del  Consiglio  dei  ministri
occorre invece individuare esattamente  il  significato  dell'art.  6
della legge reg. Piemonte  n.  7  del  2017  e,  in  particolare,  il
rapporto tra il comma 2, laddove e'  disposta  la  realizzazione  dei
percorsi  formativi  e  informativi  con   le   risorse   finanziarie
provenienti dalla missione 20.03  «Fondi  e  accantonamenti  -  Altri
fondi» - che e' ascrivibile  alla  categoria  dei  fondi  di  riserva
successivamente meglio descritta - per il  biennio  2017-2018,  e  il
comma 1, il quale prevede oneri «complessivamente pari a 100.000 euro
per ciascun anno del bilancio di previsione  finanziario  2017-2019»,
ovvero  per  il  triennio  2017-2019,  con  imputazione  al  predetto
programma 13.08.
    Alla singolare formulazione della norma occorre conferire l'unica
accezione conforme a Costituzione e, ancor prima, a elementari canoni
di razionalita'. I richiamati enunciati  normativi  non  possono  che
significare che il legislatore regionale -  dopo  aver  quantificato,
con specificazione annuale, la spesa del triennio - si e' preoccupato
di prelevare le risorse dal fondo di  riserva  2017  per  il  biennio
2017-2018.
    L'esposta interpretazione trova  fondamento  nella  natura  della
partita di spesa, da cui il legislatore regionale attinge le  risorse
per la copertura degli oneri del biennio, vale a dire la missione  20
(Fondi e accantonamenti), programma 20.03 (Altri fondi), del Titolo 1
della spesa. Si tratta di un fondo di riserva dal quale e'  possibile
soltanto attingere risorse per creare o implementare altre partite di
spesa, ma su cui e' preclusa l'imputazione diretta.
    Da cio' consegue che la copertura di 200.000 euro per il  biennio
2017-2018 avviene - secondo il  legislatore  regionale  -  prelevando
detta somma dallo stanziamento della missione 20, programma  03,  che
presentava, al Titolo 1 (Spese correnti) del bilancio  di  previsione
2017, uno stanziamento di competenza di  euro  722.686.572,75  e  uno
stanziamento di  cassa  di  euro  210.566.265,73,  entrambi  capienti
rispetto alla somma del fabbisogno del biennio 2017-2018.  Ne  deriva
che la somma cosi' prelevata dal fondo e attribuita alla missione 13,
programma 13.08, e' idonea a coprire sia l'onere del 2017 che  quello
del 2018, le cui  risorse  sono  entrambe  allocate  alla  competente
partita di spesa.
    I  principi  contabili  non  vietano  di  coprire  -   attraverso
l'utilizzazione del fondo  di  riserva  -  la  spesa  relativa  a  un
esercizio successivo a quello in cui si effettua detto  prelievo.  Si
tratta di una pratica che non collide con il principio  di  copertura
di cui all'art.  81,  terzo  comma,  Cost.  poiche'  si  limita  alla
conservazione, per l'impiego successivo, di una risorsa  esistente  e
disponibile al momento di deliberazione della spesa.
    3.- Alla luce di tali  premesse,  la  questione  di  legittimita'
costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri non
e' fondata, riguardando il solo esercizio 2018, per il quale  -  come
gia' evidenziato  -  il  prelievo  dal  fondo  di  riserva  2017  era
corredato da idoneo stanziamento.
    Non puo' essere peraltro preso in considerazione  il  profilo  di
censura relativo all'esercizio 2019,  proposto  dal  ricorrente  solo
nella memoria illustrativa e del tutto estraneo all'originario  thema
decidendum delineato nel ricorso.
    Non  assume   rilievo,   quindi,   l'eventuale   indagine   circa
l'esistenza, o meno, di valida copertura per l'esercizio 2019.
    3.1.- Nondimeno, non si puo' non rilevare che, nel momento in cui
viene deliberata l'assunzione di un nuovo servizio e quantificata  la
corrispondente spesa per  il  triennio  relativo  al  coevo  bilancio
triennale, attraverso il prelievo da uno specifico  fondo  congruente
con tali finalita', si pone in essere una variazione di bilancio  che
deve essere illustrata nella sua complessiva neutralita'.
    In altre parole, una legge  che  istituisce  un  nuovo  servizio,
coprendone la spesa attraverso il prelievo da un fondo di riserva, e'
un atto che incide sull'articolazione del bilancio, mutandone  -  sia
pure in modo compensativo - le singole componenti.
    Per questo motivo la variazione  dovrebbe  essere  illustrata  in
modo completo ed  esaustivo,  non  limitandosi  alla  dimensione  del
prelievo dal fondo e all'assegnazione al pertinente programma, bensi'
corredandola  dei  nuovi  stanziamenti   conseguenti   all'operazione
modificativa.
    Tale  regola  non   e'   meramente   formale,   ma   si   collega
teleologicamente alla garanzia degli  equilibri  e  al  principio  di
trasparenza.
    Sotto il primo profilo, e' evidente che  il  mancato  contestuale
aggiornamento  degli  stanziamenti  puo'  costituire  una  causa   di
squilibrio nel caso in cui successive variazioni  non  tengano  conto
della   precedente   rideterminazione;   sotto   il   profilo   della
trasparenza, una simile prassi e' idonea  a  creare  pericolose  zone
d'ombra nel corso della gestione finanziaria.
    E' stato  gia'  affermato  per  quel  che  concerne  il  bilancio
consuntivo delle Regioni - ma le considerazioni valgono per tutti gli
atti normativi che incidono sul bilancio  di  previsione,  istituendo
nuove  spese  -  che  la  «sofisticata  articolazione»  degli  schemi
finanziari deve esse compensata - nel testo della  legge  -  «da  una
trasparente,   corretta,   univoca,   sintetica   e    inequivocabile
indicazione» delle  componenti  che  incidono  sulle  risultanze  del
bilancio (sentenza n. 274 del 2017).
    4.-  In  conclusione,  pur  nel  problematico  contesto  che   ha
caratterizzato la genesi e l'articolazione della legge  impugnata,  e
ferma restando per la Regione l'impossibilita' di dar seguito per gli
esercizi successivi al 2018 a spese non coperte nelle forme di  legge
(nel caso in cui a cio' non si sia provveduto), la questione promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri non e' fondata poiche':  a)
la copertura della spesa  dell'esercizio  2018,  l'unica  oggetto  di
censura nel ricorso, risulta conforme a legge; b) il preteso  difetto
di copertura dell'esercizio 2019 e' stato evocato solo nella  memoria
illustrativa del ricorrente e, non  essendo  incluso  nell'originario
thema decidendum, esula dal presente giudizio.
     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara non  fondata,  nei  sensi  di  cui  in  motivazione,  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,  della
legge della Regione Piemonte 26 aprile 2017, n.  7  (Disposizioni  in
materia   di   disostruzione    pediatrica    e    di    rianimazione
cardiopolmonare), promossa, in riferimento all'art. 81, terzo  comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                       Aldo CAROSI, Redattore
                     Roberto MILANA, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2018.

                   Il Direttore della Cancelleria
                        F.to: Roberto MILANA

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