CGUE 2024-"Rinvio pregiudiziale - Libertà di stabilimento - Libera prestazione dei servizi - Direttiva 2006/123/CE - Articolo 2, paragrafo 2, lettera b) - Ambito di applicazione - Esclusione dei servizi finanziari - Noleggio a lungo termine di autoveicoli - Articolo 9, paragrafo 1, nonché articolo 10, paragrafi 1 e 2 - Servizi soggetti ad un'autorizzazione preventiva"

 

Corte giustizia Unione Europea Sez. V, Sent., 21/12/2023, n. 278/22 

SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione) 

21 dicembre 2023 

"Rinvio pregiudiziale - Libertà di stabilimento - Libera prestazione dei servizi - Direttiva 2006/123/CE - Articolo 2, paragrafo 2, lettera b) - Ambito di applicazione - Esclusione dei servizi finanziari - Noleggio a lungo termine di autoveicoli - Articolo 9, paragrafo 1, nonché articolo 10, paragrafi 1 e 2 - Servizi soggetti ad un'autorizzazione preventiva" 

Nella causa C-278/22, 

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'articolo 267 TFUE, dall'Upravni sud u Zagrebu (Tribunale amministrativo di Zagabria, Croazia), con decisione del 12 aprile 2022, pervenuta in cancelleria il 22 aprile 2022, nel procedimento 

A.F.S. d.o.o., già A. d.o.o. 

contro 

Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga, 

LA CORTE (Quinta Sezione), 

composta da E. Regan, presidente di sezione, L. Bay Larsen, vicepresidente della Corte, facente funzione di giudice della Quinta Sezione, M. Ilešič, I. Jarukaitis e D. Gratsias (relatore), giudici, 

avvocato generale: M. Szpunar 

cancelliere: M. Longar, amministratore 

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 1° marzo 2023, 

considerate le osservazioni presentate: 

- per l'A.F.S. d.o.o., da G. Božić, odvjetnik, A. Komninos, dikigoros, D. Simeunović, odvjetnica e J. Tomas, odvjetnik; 

- per la Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga, da K. Brkljačić e I. Budiša; 

- per il governo croato, da G. Vidović Mesarek, in qualità di agente; 

- per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman e J. Langer, in qualità di agenti; 

- per la Commissione europea, da C. Auvret, M. Mataija, R. Mrljić, A. Nijenhuis e D. Triantafyllou, in qualità di agenti, 

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'11 maggio 2023, 

ha pronunciato la seguente 

Sentenza 

Svolgimento del processo - Motivi della decisione 

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione dell'articolo 49 TFUE, dell'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36), nonché dell'articolo 4, paragrafo 1, punto 26, del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU 2013, L 176, pag. 1). 

2 Tale domanda è stata presentata nell'ambito di una controversia tra l'A.F.S. d.o.o., già A. d.o.o. (in prosieguo: l'"A.") e la Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga Republike Hrvatske (Agenzia croata di vigilanza sui servizi finanziari della Repubblica di Croazia; in prosieguo: l'"Agenzia"), in merito a una decisione che vieta all'A. di esercitare attività di leasing senza aver previamente ottenuto l'autorizzazione dell'Agenzia. 

Contesto normativo 

Diritto dell'Unione 

Direttiva 2006/123 

3 I considerando 18, 33 e 54 della direttiva 2006/123 enunciano quanto segue: 

"(18) Occorre escludere dal campo di applicazione della presente direttiva i servizi finanziari, essendo tali attività oggetto di una normativa comunitaria specifica volta a realizzare, al pari della presente direttiva, un vero mercato interno dei servizi. Pertanto, tale esclusione concerne tutti i servizi finanziari quali l'attività bancaria, il credito, l'assicurazione, compresa la riassicurazione, le pensioni professionali o individuali, i titoli, gli investimenti, i fondi, i servizi di pagamento e quelli di consulenza nel settore degli investimenti, compresi i servizi di cui all'allegato I della direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, concernente l'accesso all'attività degli enti creditizi e al suo esercizio [(GU 2006, L 177, pag. 1)]. 

(...) 

(33) Tra i servizi oggetto della presente direttiva rientrano numerose attività in costante evoluzione (...). Sono oggetto della presente direttiva anche i servizi prestati sia alle imprese sia ai consumatori, quali (...) il noleggio di auto (...) 

(...) 

(54) La possibilità di avere accesso ad un'attività di servizi dovrebbe essere subordinata al rilascio di un'autorizzazione da parte delle autorità competenti soltanto se ciò è conforme ai principi di non discriminazione, di necessità e di proporzionalità. Ciò significa, in particolare, che l'imposizione di un'autorizzazione dovrebbe essere ammissibile soltanto nei casi in cui un controllo a posteriori non sarebbe efficace a causa dell'impossibilità di constatare a posteriori le carenze dei servizi interessati e tenuto debito conto dei rischi e dei pericoli che potrebbero risultare dall'assenza di un controllo a priori (...)". 

4 Come enunciato dal suo articolo 1, paragrafo 1, tale direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l'esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi. 

5 L'articolo 2 della direttiva citata prevede, ai suoi paragrafi 1 e 2, quanto segue: 

"1. La presente direttiva si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro. 

2. La presente direttiva non si applica alle attività seguenti: 

(...) 

b) i servizi finanziari quali l'attività bancaria, il credito, l'assicurazione e la riassicurazione, le pensioni professionali o individuali, i titoli, gli investimenti, i fondi, i servizi di pagamento e quelli di consulenza nel settore degli investimenti, compresi i servizi di cui all'allegato I della direttiva [2006/48]; 

(...)". 

6 L'articolo 4 della direttiva 2006/123, intitolato "Definizioni", è così formulato: 

"Ai fini della presente direttiva si intende per: 

1) "servizio": qualsiasi attività economica non salariata di cui all'articolo [57 TFUE] fornita normalmente dietro retribuzione; 

(...) 

6) "regime di autorizzazione": qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un'autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all'accesso ad un'attività di servizio o al suo esercizio; 

(...) 

8) "motivi imperativi d'interesse generale": motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, tra i quali: l'ordine pubblico, la sicurezza pubblica, l'incolumità pubblica, la sanità pubblica, il mantenimento dell'equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori, l'equità delle transazioni commerciali, la lotta alla frode, la tutela dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano, la salute degli animali, la proprietà intellettuale, la conservazione del patrimonio nazionale storico ed artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale; 

(...)". 

7 L'articolo 9 della direttiva 2006/123, dal titolo "Regimi di autorizzazione", così recita: 

"1. Gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad un'attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: 

a) il regime di autorizzazione non è discriminatorio nei confronti del prestatore; 

b) la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; 

c) l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia. 

(...) 

3. Le disposizioni della presente sezione non si applicano agli aspetti dei regimi di autorizzazione che sono disciplinati direttamente o indirettamente da altri strumenti comunitari". 

8 L'articolo 10 di tale direttiva, intitolato "Condizioni di rilascio dell'autorizzazione", prevede ai suoi paragrafi 1 e 2 quanto segue: 

"1. I regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri che inquadrino l'esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario. 

2. I criteri di cui al paragrafo 1 devono essere: 

a) non discriminatori; 

b) giustificati da un motivo imperativo di interesse generale; 

c) commisurati all'obiettivo di interesse generale; 

d) chiari e inequivocabili; 

e) oggettivi; 

f) resi pubblici preventivamente; 

g) trasparenti e accessibili". 

9 Gli articoli da 11 a 13 di detta direttiva riguardano, rispettivamente, la durata dell'autorizzazione, la selezione tra diversi candidati e le procedure di autorizzazione. 

Direttiva 2013/36/UE 

10 In forza dell'articolo 163 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338), la direttiva 2006/48 è stata abrogata. Dal citato articolo 163, in combinato disposto con l'allegato II della direttiva 2013/36, risulta che i riferimenti all'allegato I della direttiva 2006/48 si intendono fatti all'allegato I della direttiva 2013/36. Tale ultimo allegato I, intitolato "Elenco delle attività che beneficiano del mutuo riconoscimento", menziona, al punto 3, il "[l]easing finanziario". 

Regolamento n. 575/2013 

11 L'articolo 1 del regolamento n. 575/2013 è relativo alle regole uniformi concernenti i requisiti prudenziali generali che gli enti sottoposti a vigilanza ai sensi della direttiva 2013/36/ soddisfano. 

12 Il termine "ente finanziario", ai sensi di detto regolamento, è definito all'articolo 4, paragrafo 1, punto 26, del regolamento stesso. 

Diritto croato 

Legge che disciplina l'agenzia croata di vigilanza sui servizi finanziari 

13 L'articolo 15, paragrafo 1, dello Z. o H. agenciji za nadzor financijskih usluga (legge che disciplina l'agenzia croata di vigilanza sui servizi finanziari) (Narodne novine, nn. 140/05, 154/11 e 12/12) dispone che l'Agenzia è autorizzata ad adottare disposizioni di attuazione, ossia disposizioni riguardanti, in particolare, i servizi finanziari. Ai sensi del paragrafo 2 di tale articolo 15, l'Agenzia è autorizzata a sorvegliare le attività degli enti soggetti a vigilanza di cui al paragrafo 1 di detto articolo 15 e ad imporre provvedimenti per rimediare alle illegittimità e alle irregolarità constatate. 

Legge sul leasing 

14 Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 4, dello Z. o leasingu (legge sul leasing) (Narodne novine, n.141/13), una "società di leasing" di uno Stato membro è una persona giuridica avente sede in uno Stato membro e autorizzata, ai sensi della legislazione di tale Stato membro, a svolgere attività di leasing. 

15 L'articolo 3, paragrafo 1, di tale legge definisce la "società di leasing" come una società commerciale con sede in Croazia, iscritta nel registro delle imprese sulla base di un'autorizzazione all'esercizio di attività di leasing rilasciata dall'Agenzia alle condizioni stabilite da detta legge. 

16 L'articolo 4, paragrafo 1, della legge prevede che l'operazione di leasing costituisce un'operazione giuridica nel cui ambito il concedente acquista il bene oggetto del leasing, in modo tale da ottenere dal fornitore del bene il diritto di proprietà sul bene stesso, e autorizza l'utilizzatore ad usufruirne per un tempo determinato, mentre l'utilizzatore si impegna a versare un canone a titolo di corrispettivo. 

17 L'articolo 5, paragrafo 1, della legge sul leasing prevede che, a seconda del contenuto e delle caratteristiche dell'operazione di leasing, si possa trattare di "leasing finanziario (financijski leasing)" o di "leasing operativo (operativni leasing)". 

18 Il "leasing finanziario" è definito al paragrafo 2 di tale articolo come un'operazione giuridica nell'ambito della quale l'utilizzatore versa al concedente, durante il periodo di utilizzo del bene oggetto del leasing, un canone che tiene conto dell'intero valore di tale bene, sopporta i costi di ammortamento di quest'ultimo e può, mediante l'opzione di acquisto, acquisire il diritto di proprietà su tale bene a un prezzo determinato che, alla data di esercizio di tale opzione, è inferiore al valore reale del bene a tale data, mentre i rischi e i benefici connessi alla proprietà sul bene sono, in gran parte, trasferiti al beneficiario. 

19 Il paragrafo 3 di detto articolo 5 prevede che l'operazione di "leasing operativo" costituisce un'operazione giuridica nell'ambito della quale l'utilizzatore, durante il periodo di utilizzo del bene oggetto del leasing, versa al concedente un determinato canone che non deve tener conto dell'intero valore del bene stesso, il concedente sopporta le spese di ammortamento del medesimo e l'utilizzatore non dispone di un'opzione contrattuale di acquisto, mentre i rischi e i benefici connessi alla proprietà del bene restano in gran parte in capo al concedente, ossia non sono trasferiti in capo all'utilizzatore. 

20 L'articolo 6, paragrafo 1, della legge sul leasing dispone che le attività di leasing possono essere effettuate da una società di leasing di cui all'articolo 3 della legge stessa, da una società di leasing di uno Stato membro di cui all'articolo 46 della medesima legge e da una società figlia di una società di leasing di uno Stato terzo ai sensi dell'articolo 48 della legge in parola. 

Procedimento principale e questioni pregiudiziali 

21 L'A. è una società registrata in Croazia per l'esercizio delle attività di "leasing di autoveicoli", di "noleggio di autovetture o camion (con o senza conducente) e [di] leasing degli stessi" nonché di "noleggio di biciclette, scooter e simili e [di] leasing degli stessi". Essa è la società figlia di una società madre stabilita in un altro Stato membro dell'Unione europea e che fornisce, in tale Stato membro, servizi dello stesso tipo. 

22 In occasione di un controllo dell'A., l'Agenzia ha constatato che tale società aveva stipulato tre contratti di noleggio a lungo termine di quattro veicoli in totale e che, in seguito, su espressa richiesta dei suoi clienti, essa ha acquistato tali veicoli presso il fornitore, divenendone proprietaria, e li ha messi a disposizione dei clienti per il loro utilizzo. 

23 Alla luce di tali elementi l'Agenzia ha ritenuto che l'A. esercitasse un'attività di leasing, ai sensi della legge sul leasing, senza valida autorizzazione. Con decisione del 14 febbraio 2019 essa ha pertanto vietato all'A. di esercitare una siffatta attività. 

24 L'A. ha adito l'Upravni sud u Zagrebu (Tribunale amministrativo di Zagabria, Croazia) con un ricorso diretto all'annullamento di tale decisione. Essa lamenta una violazione dei diritti ad essa conferiti dal diritto dell'Unione, affermando che la Repubblica di Croazia non poteva assimilare il leasing operativo a un servizio finanziario, cosicché la fornitura di siffatti servizi non dovrebbe essere sottoposta alla vigilanza dell'Agenzia. 

25 Il giudice del rinvio rileva che l'allegato I della direttiva 2013/36, nella versione in lingua croata, fa riferimento solo al "financijski lizing (leasing finanziario)" e non contempla l'"operativni lizing (leasing operativo)", al quale dovrebbero essere applicate, con un ragionamento a contrario, le disposizioni della direttiva 2006/123. Dal considerando 33 e dall'articolo 2 di quest'ultima direttiva risulterebbe che quest'ultima copre un'ampia gamma di servizi, compreso il noleggio di auto, che potrebbe essere considerato come un servizio di leasing operativo. 

26 Il giudice del rinvio aggiunge che la normativa croata di cui trattasi nel procedimento principale può impedire o dissuadere l'A. e i soggetti stabiliti in altri Stati membri che desiderino stabilirsi in Croazia dall'esercitare attività commerciali di noleggio o di leasing operativo, cosicché tale normativa potrebbe essere contraria ai requisiti stabiliti dall'articolo 49 TFUE. 

27 In tale contesto, l'Upravni sud u Zagrebu (Tribunale amministrativo di Zagabria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 

"1) a) Se i servizi di leasing operativo e/o di noleggio a lungo termine di autoveicoli rientrino nell'ambito di applicazione della direttiva [2006/123], come indicato nel Manuale per l'attuazione della direttiva [2006/123], del 13 marzo 2008, pubblicato dalla direzione generale della Commissione europea del mercato interno e dei servizi. 

b) Se un soggetto che esercita attività di leasing operativo (e non invece attività di leasing finanziario) e/o attività di noleggio a lungo termine di autoveicoli sia da considerarsi come un ente finanziario ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, punto 26, del regolamento (...) n. 575/2013. 

2) In caso di risposta affermativa alla [prima parte della] prima questione, e di risposta negativa alla seconda [parte di tale] questione, se sia compatibile con l'articolo 49 TFUE, in combinato disposto con gli articoli da 9 a 13 della direttiva [2006/123], il fatto che l'[Agenzia] sia autorizzata a effettuare controlli, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, della legge sul leasing, sulla prestazione di servizi di leasing operativo e/o di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli, e che sia autorizzata a imporre requisiti e restrizioni supplementari alle imprese coinvolte in tali attività. 

3) Se l'articolo 49 TFUE e le disposizioni degli articoli da 9 a 13 della direttiva 2006/123, in circostanze come quelle di cui alla presente controversia, in cui una società madre di uno Stato membro, tramite una società figlia in un altro Stato membro, intende fornire servizi di natura identica a quelli che fornisce nello Stato membro di origine, debbano essere interpretati in modo da consentire alla normativa nazionale (legge sul leasing) di imporre requisiti e restrizioni supplementari alla società figlia, rendendo così più difficile/meno allettante l'esercizio delle attività di cui trattasi". 

Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale 

28 Nelle loro osservazioni, l'Agenzia e il governo croato hanno espresso dubbi in merito alla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale, con la motivazione che, a loro avviso, tutti gli elementi del procedimento principale si collocano all'interno di un solo Stato membro, nella fattispecie la Repubblica di Croazia. 

29 In primo luogo, per quanto riguarda l'articolo 49 TFUE, dalla giurisprudenza della Corte emerge chiaramente che la libertà di stabilimento sancita da tale articolo comprende, ai sensi dell'articolo 54 TFUE, per le società costituite secondo la legislazione di uno Stato membro e aventi la loro sede sociale, la loro amministrazione centrale o la loro sede principale all'interno dell'Unione, il diritto di svolgere la loro attività in altri Stati membri mediante, segnatamente, una società figlia (v., in tal senso, sentenza del 20 gennaio 2021, L., C-484/19, EU:C:2021:34, punto 33 e giurisprudenza ivi citata). 

30 Orbene, nel caso di specie, è pacifico che l'A. è la società figlia di una società costituita in uno Stato membro diverso dalla Repubblica di Croazia. Di conseguenza, non si può sostenere né che tutti gli elementi della controversia principale si collochino all'interno di un solo Stato membro, né che la seconda e la terza questione, nei limiti in cui riguardano l'articolo 49 TFUE, siano di natura ipotetica. Di conseguenza, il rinvio pregiudiziale è ricevibile per quanto attiene all'articolo 49 TFUE. 

31 In secondo luogo, la domanda di pronuncia pregiudiziale non può essere dichiarata irricevibile neppure per la parte in cui essa riguarda la direttiva 2006/123. Infatti, e in ogni caso, gli articoli da 9 a 13 di tale direttiva, cui fanno riferimento la seconda e la terza questione pregiudiziale, si applicano anche a una situazione i cui elementi si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro (v., in tal senso, sentenza del 4 luglio 2019, K., C-393/17, EU:C:2019:563, punto 24 e giurisprudenza ivi citata). 

32 In terzo luogo occorre ricordare che, per consentire alla Corte di fornire un'interpretazione del diritto dell'Unione che sia utile al giudice nazionale, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve contenere, conformemente all'articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte, un'illustrazione dei motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a interrogarsi sull'interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell'Unione, nonché il collegamento che esso stabilisce tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile al procedimento principale [sentenza del 26 gennaio 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Registrazione di dati biometrici e genetici da parte della polizia), C-205/21, EU:C:2023:49, punto 55 e giurisprudenza ivi citata]. 

33 Orbene, nel caso di specie, il giudice del rinvio non si è conformato a tale obbligo, per quanto riguarda l'interpretazione dell'articolo 4, paragrafo 1, punto 26, del regolamento n. 575/2013, di cui alla seconda parte della prima questione. Infatti, detto giudice non ha in alcun modo spiegato quale collegamento esso stabilisca tra tale disposizione e la normativa nazionale applicabile al procedimento principale. 

34 Occorre ricordare, a tal riguardo, che la nozione di "ente finanziario" è definita all'articolo 4, paragrafo 1, punto 26, del regolamento n. 575/2013 ai fini dell'applicazione di tale regolamento, il quale, come enuncia il suo articolo 1, stabilisce regole uniformi concernenti i requisiti prudenziali generali che tutti gli enti sottoposti a vigilanza ai sensi della direttiva 2013/36 devono soddisfare. Orbene, dalla decisione di rinvio non risulta che il procedimento principale riguardi il rispetto di siffatti requisiti. 

35 Ne consegue che la seconda parte della prima questione è irricevibile. 

Sulle questioni pregiudiziali 

Sulla prima parte della prima questione 

36 In via preliminare, atteso che il tenore letterale della prima parte della prima questione riguarda i "servizi di leasing operativo e/o di noleggio a lungo termine di autoveicoli" occorre rilevare che, come si evince dalla decisione di rinvio, il diritto nazionale opera una distinzione tra leasing operativo e leasing finanziario. A differenza di quest'ultimo, il leasing operativo costituirebbe una forma specifica di noleggio di autoveicoli, caratterizzata dal fatto che il concedente acquista l'oggetto dato in noleggio su richiesta dell'utilizzatore e allo scopo di darlo in noleggio a quest'ultimo, a fronte del versamento di canoni, i quali non tengono conto dell'intero valore di detto oggetto, dato che il costo di ammortamento di quest'ultimo non è sostenuto dall'utilizzatore, il quale non dispone neppure di un'opzione di acquisto al termine del periodo di noleggio. 

37 Con la prima parte della sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che i servizi forniti in base a un contratto di noleggio a lungo termine di autoveicoli acquistati dal concedente su richiesta dell'utilizzatore allo scopo di darli in noleggio a quest'ultimo, a fronte del versamento di canoni, costituiscano "servizi finanziari" ai sensi della citata disposizione. 

38 Dall'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123 si evince che quest'ultima non si applica ai servizi finanziari quali quelli relativi, in particolare, al credito, ivi compresi i servizi elencati all'allegato I della direttiva 2006/48. 

39 Per quanto attiene alla nozione di "servizi finanziari", occorre rilevare che essa non è definita né nell'ambito della direttiva in parola, né, indirettamente, mediante un rinvio ai diritti nazionali degli Stati membri. Pertanto, detta nozione dev'essere considerata una nozione autonoma del diritto dell'Unione, che deve essere interpretata in modo uniforme nel territorio di quest'ultima, tenendo conto non soltanto della lettera dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123, ma altresì del contesto in cui tale disposizione si inserisce e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui fa parte (v., in tal senso, sentenza del 22 dicembre 2022, E., C-530/20, EU:C:2022:1014, punto 31 e giurisprudenza ivi citata). 

40 In primo luogo, poiché detta disposizione menziona, tra gli esempi da essa elencati, i servizi relativi al credito, si deve constatare che la direttiva 2006/123 non contiene alcuna definizione del termine "credito". Tuttavia, nel gergo giuridico corrente, tale termine designa la messa a disposizione di una somma di denaro, oppure di dilazioni o di agevolazioni finanziarie da parte del creditore al mutuatario a fini di finanziamento o di pagamento differito, cosicché un contratto di credito deve essere considerato come un contratto in forza del quale il creditore concede o s'impegna a concedere ad un consumatore un credito sotto forma di dilazione di pagamento, di prestito o di altra analoga facilitazione finanziaria (sentenza odierna, B. e a., C-38/21, C-47/21 e C-232/21, punto 144). 

41 Ne consegue che un contratto di servizio finanziario di natura creditizia è caratterizzato dalla circostanza che esso si inserisce in una logica di finanziamento o di pagamento dilazionato, mediante fondi oppure mediante dilazioni o agevolazioni finanziarie messe a disposizione del consumatore dal professionista a tal fine (sentenza odierna, B. e a., C-38/21, C-47/21 e C-232/21, punto 145). 

42 Per stabilire se un contratto di noleggio a lungo termine di un autoveicolo sia di natura creditizia e attenga quindi alla prestazione di servizi finanziari, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123, occorre fare riferimento al suo oggetto principale, in modo da verificare se l'elemento di natura creditizia prevalga su quello relativo al noleggio o se sia vero il contrario (v., per analogia, sentenza odierna, B. e a., C-38/21, C-47/21 e C-232/21, punto 147). 

43 Pertanto, non può essere qualificato come "contratto di servizio finanziario" un contratto di noleggio a lungo termine di veicoli nell'ambito del quale il consumatore deve versare un canone come corrispettivo del diritto di utilizzare il veicolo, purché tale contratto non sia corredato da un obbligo di acquisto del veicolo alla fine del periodo di leasing, il consumatore non sopporti l'integrale ammortamento dei costi sostenuti dal fornitore del veicolo per l'acquisto di quest'ultimo né i rischi connessi al valore residuo del veicolo alla scadenza del contratto. Non consente di distinguere tra loro tali tipi di contratti neppure l'obbligo in capo al consumatore di compensare la perdita di valore del veicolo qualora si constati, al momento della sua restituzione, che lo stato di quest'ultimo non corrisponde alla sua età o che il chilometraggio massimo convenuto è stato superato (v., in tal senso, sentenza odierna, B. e a., C-38/21, C-47/21 e C-232/21, punti 148 e 149). 

44 In secondo luogo, occorre tener conto anche dell'allegato I della direttiva 2013/36, cui rinvia l'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123. Detto allegato I menziona, al punto 3, tra i servizi finanziari, il "[l]easing finanziario". 

45 Al riguardo occorre constatare che la direttiva 2013/36 non definisce la nozione di "leasing finanziario", né rinvia al diritto degli Stati membri per determinare il senso o la portata di tale nozione. Pertanto, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 39 della presente sentenza, tale nozione deve essere considerata una nozione autonoma del diritto dell'Unione e deve essere interpretata in modo uniforme nel territorio di quest'ultima. Ne consegue che il solo fatto che un contratto di noleggio a lungo termine di un autoveicolo non rientri nella nozione di "leasing finanziario", ai sensi della normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, non esclude, di per sé, che tale contratto costituisca un contratto di leasing finanziario ai sensi dell'allegato I, punto 3, della direttiva 2013/36 e riguardi, pertanto, la prestazione di servizi finanziari, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123. 

46 La nozione di "leasing finanziario", come figurante all'allegato I, punto 3, della direttiva 2013/36, deve pertanto essere interpretata tenendo conto del significato di tale termine nel gergo giuridico corrente, nel quale la nozione di "contratto di leasing finanziario" indica un contratto con il quale una delle parti concede un prestito all'altra parte per finanziare l'utilizzo in locazione di un bene di cui rimane proprietaria e che l'altra parte può, alla fine del contratto, restituire o acquistare, con la precisazione che la maggior parte dei vantaggi e dei rischi inerenti alla proprietà legale sono trasferiti a tale altra parte per tutta la durata del contratto (sentenza odierna, B. e a., C-38/21, C-47/21 e C-232/21, punto 134 nonché giurisprudenza ivi citata). 

47 In terzo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123, occorre menzionare il considerando 33 di tale direttiva, da cui si evince che il noleggio di auto costituisce un servizio rientrante nell'ambito di applicazione di tale direttiva e non può, pertanto, essere qualificato come "servizio finanziario", ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva stessa. 

48 Per quanto riguarda, in quarto luogo, l'obiettivo perseguito dall'esclusione dei servizi finanziari dall'ambito di applicazione della direttiva 2006/123, in applicazione dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della stessa, dal considerando 18 di tale direttiva risulta che detta esclusione è giustificata dal fatto che tali attività sono oggetto di una normativa specifica dell'Unione. Come emerge dalla direttiva 2013/36 e dal regolamento n. 575/2013, facenti parte di tale normativa specifica, quest'ultima prevede la vigilanza sulla prestazione di servizi finanziari ad opera di taluni tipi di enti e stabilisce requisiti prudenziali che detti enti devono soddisfare. 

49 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che il leasing, operativo o finanziario, si distingue, nel diritto nazionale, da un semplice contratto di noleggio a lungo termine per il fatto che il concedente non è il proprietario originario del bene dato a noleggio, ma lo acquista su richiesta dell'utilizzatore, proprio al fine di noleggiarlo a quest'ultimo. 

50 È certo vero che, nell'ambito di un'operazione di leasing finanziario, il concedente acquista la proprietà di un bene, per concederlo poi in locazione all'utilizzatore, e i canoni dovuti in forza del contratto di leasing finanziario servono a rimborsare i capitali messi a disposizione dal concedente. 

51 Tuttavia, non si può presumere che qualsiasi contratto di noleggio a lungo termine di un autoveicolo che il concedente abbia acquistato su richiesta dell'utilizzatore per darlo a noleggio a quest'ultimo costituisca necessariamente un contratto di leasing finanziario, avente ad oggetto la prestazione di un "servizio finanziario", ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123. L'acquisto del veicolo da parte del concedente su specifica richiesta del suo cliente non incide infatti, di per sé, sulla questione se i servizi forniti in base a tale contratto soddisfino l'uno o l'altro dei criteri pertinenti elencati al punto 43 della presente sentenza per essere qualificati come "servizi finanziari". 

52 Inoltre, tenuto conto delle indicazioni di cui al punto 43 della presente sentenza, occorre sottolineare che l'assenza di un'opzione di acquisto nel contratto di noleggio a lungo termine di un veicolo non può essere considerata, di per sé, sufficiente per ritenere che i servizi forniti nell'ambito del contratto stesso non abbiano natura finanziaria. 

53 Infatti, in funzione della natura del bene dato a noleggio e del suo tasso di deprezzamento, è possibile che, alla fine di un noleggio a lungo termine, tale bene abbia perso la quasi totalità del suo valore, di modo che l'utilizzatore non avrà alcun interesse a divenirne proprietario. 

54 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima parte della prima questione dichiarando che l'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che i servizi forniti in base a un contratto di noleggio a lungo termine di autoveicoli acquistati dal concedente su richiesta dell'utilizzatore al fine di darli a noleggio a quest'ultimo dietro versamento di canoni, non costituiscono "servizi finanziari" ai sensi di tale disposizione, a meno che: 

- il contratto di noleggio preveda un obbligo di acquisto del veicolo alla fine del periodo di noleggio, 

- i canoni versati in forza di tale contratto dall'utilizzatore mirino a consentire al concedente di ammortizzare integralmente i costi sostenuti da quest'ultimo per l'acquisto del veicolo, oppure 

- detto contratto comporti un trasferimento dei rischi connessi al valore residuo del veicolo alla scadenza del contratto stesso. 

Sulla seconda questione 

55 Dalla giurisprudenza della Corte risulta, da un lato, che qualsiasi misura nazionale in un settore che abbia costituito oggetto di un'armonizzazione completa a livello dell'Unione deve essere valutata in rapporto non alle disposizioni del diritto primario, ma a quelle di tale misura di armonizzazione e, dall'altro, che gli articoli da 9 a 13 della direttiva 2006/123 provvedono a un'armonizzazione esaustiva concernente i servizi che rientrano nel loro campo di applicazione (sentenza del 14 luglio 2016, P. e a., C-458/14 e C-67/15, EU:C:2016:558, punti 59 e 61). In tali circostanze e come rilevato, in sostanza, dall'avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, occorre esaminare la seconda questione alla luce di tale direttiva, senza che sia necessario fare riferimento all'articolo 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento. 

56 Occorre pertanto considerare che, con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chieda, in sostanza, se l'articolo 9, paragrafo 1, nonché l'articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione del diritto nazionale che istituisce un regime di autorizzazione, ai sensi dell'articolo 4, punto 6, di tale direttiva, per la fornitura di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli e autorizza l'autorità nazionale incaricata della gestione di tale regime ad imporre requisiti e restrizioni alle imprese che forniscono servizi siffatti. 

57 Occorre precisare, anzitutto, che, come confermato dal suo tenore letterale, la seconda questione riguarda la fornitura di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli e non invece servizi finanziari forniti nell'ambito di un contratto relativo a un noleggio siffatto. Questi ultimi servizi sono esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 2006/123, in forza dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della stessa. 

58 Occorre ricordare che, conformemente all'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad un'attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se tale regime non è discriminatorio, se è giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e se l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere una reale efficacia. 

59 Nella specie, spetta al giudice del rinvio valutare se dette condizioni siano soddisfatte con riferimento al regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale, nei limiti in cui esso riguarda la prestazione di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli non costitutivi di un servizio finanziario. 

60 Al fine di orientare il giudice del rinvio nella sua valutazione, occorre rilevare, in primo luogo, che, come constatato dall'avvocato generale al paragrafo 55 delle sue conclusioni, il fascicolo di cui dispone la Corte non contiene alcun elemento che induca a ritenere che il regime di cui trattasi nel procedimento principale sia discriminatorio nei confronti dell'A.. Spetta, tuttavia, al giudice del rinvio procedere, se del caso, alle necessarie verifiche. 

61 In secondo luogo, nelle loro osservazioni presentate alla Corte, l'Agenzia e il governo croato hanno sostenuto che il regime di autorizzazione di cui al procedimento principale persegue un obiettivo di tutela dei consumatori. Come risulta dall'articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123, la tutela dei consumatori costituisce un motivo imperativo di interesse generale che può essere invocato per giustificare un regime di autorizzazione conformemente all'articolo 9, paragrafo 1, della medesima direttiva. 

62 Resta il fatto che non risulta che il diritto croato assoggetti l'esercizio di attività analoghe al noleggio a lungo termine di autoveicoli, in particolare il noleggio a breve termine di veicoli siffatti, a un regime di autorizzazione. A tal riguardo occorre rilevare che né l'Agenzia né il governo croato hanno invocato, nelle loro osservazioni, motivi atti a giustificare tale trattamento peculiare dei soli servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli. 

63 Si deve inoltre constatare che il regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale è gestito dall'Agenzia, la quale, conformemente al diritto nazionale, è autorizzata a vigilare sulle attività finanziarie. Orbene, l'Agenzia e il governo croato non hanno neppure addotto, nelle loro osservazioni, motivazioni idonee a giustificare la gestione di un regime di autorizzazione riguardante la prestazione di servizi non finanziari da parte di una siffatta autorità nazionale. 

64 Spetterà pertanto al giudice del rinvio verificare, tenuto conto del fatto che il regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale riguarda i soli servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli e non altri servizi analoghi, nonché del fatto che tale regime è gestito da un'autorità nazionale incaricata della vigilanza sui servizi finanziari, se detto regime possa essere considerato giustificato dal perseguimento dell'obiettivo della tutela dei consumatori. 

65 In terzo luogo, supponendo che ciò risponda al vero, sarà inoltre necessario verificare se, come richiesto dall'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2006/123, letto alla luce del considerando 54 di quest'ultima, l'obiettivo della tutela dei consumatori non possa essere perseguito, nel caso di specie, tramite una misura meno restrittiva, come controlli periodici regolari delle imprese che forniscono servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli. 

66 In quarto luogo, qualora si constati che il regime di autorizzazione di cui trattasi nel procedimento principale soddisfa le condizioni previste all'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, spetterà ancora al giudice del rinvio verificare se, come richiesto dall'articolo 10, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva, tale regime si basi su criteri che inquadrino l'esercizio del potere di valutazione da parte dell'autorità competente per la sua gestione, nella fattispecie l'Agenzia, i quali siano chiari e inequivocabili, trasparenti e accessibili, resi pubblici preventivamente, oggettivi, non discriminatori, giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, come la tutela dei consumatori invocata dall'Agenzia e dal governo croato, e commisurati a tale obiettivo. 

67 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l'articolo 9, paragrafo 1, nonché l'articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa di uno Stato membro che, da un lato, istituisce un regime di autorizzazione, ai sensi dell'articolo 4, punto 6, di tale direttiva, per la fornitura di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli nell'ambito di un contratto non attinente alla prestazione di servizi finanziari, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva e, dall'altro, autorizza l'autorità nazionale incaricata della gestione di tale regime ad imporre requisiti e restrizioni alle imprese che forniscono servizi siffatti, a meno che detto regime soddisfi i requisiti previsti all'articolo 9, paragrafo 1, nonché all'articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva stessa. 

Sulla terza questione 

68 Tenuto conto di quanto esposto al punto 55 della presente sentenza e della risposta fornita alla seconda questione, non occorre rispondere alla terza questione, in quanto quest'ultima riguarda una situazione transfrontaliera rientrante nell'ambito di applicazione dell'articolo 49 TFUE. 

Sulle spese 

69 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. 

P.Q.M. 

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara: 

1) L'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, 

deve essere interpretato nel senso che: 

i servizi forniti in base a un contratto di noleggio a lungo termine di autoveicoli acquistati dal concedente su richiesta dell'utilizzatore al fine di darli a noleggio a quest'ultimo dietro versamento di canoni non costituiscono "servizi finanziari" ai sensi di tale disposizione, a meno che: 

- il contratto di noleggio preveda un obbligo di acquisto del veicolo alla fine del periodo di noleggio, 

- i canoni versati dall'utilizzatore in forza di tale contratto mirino a consentire al concedente di ammortizzare integralmente i costi sostenuti da quest'ultimo per l'acquisto del veicolo, oppure 

- detto contratto comporti un trasferimento dei rischi connessi al valore residuo del veicolo alla scadenza del contratto stesso. 

2) L'articolo 9, paragrafo 1, nonché l'articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 

devono essere interpretati nel senso che: 

essi ostano a una normativa di uno Stato membro che, da un lato, istituisce un regime di autorizzazione, ai sensi dell'articolo 4, punto 6, di tale direttiva, per la fornitura di servizi di noleggio a lungo termine di autoveicoli nell'ambito di un contratto non attinente alla prestazione di servizi finanziari, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva e, dall'altro, autorizza l'autorità nazionale incaricata della gestione di tale regime ad imporre requisiti e restrizioni alle imprese che forniscono servizi siffatti, a meno che detto regime soddisfi i requisiti previsti all'articolo 9, paragrafo 1, e all'articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva stessa.