T.A.R. Lazio Roma Sez. stralcio, Sent., (ud. 19/01/2024) 30-01-2024, n. 1817
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Stralcio)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6705 del 2017, proposto da OMISSIS e OMISSIS, rappresentati e difesi dagli Avvocati
contro
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- dei provvedimenti di concessione della L. del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, datati 16 febbraio 2017 e 28 marzo 2017, entrambi notificati in data 08 aprile 2017;
- del parere negativo alla concessione della promozione per merito straordinario espresso nella seduta del 25 gennaio 2017 dalla Commissione Centrale per le Ricompense, e notificato ai ricorrenti il giorno 18 aprile 2017, contestualmente alla notifica dei suddetti attestati di concessione della Lode;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ai provvedimenti impugnati, ivi espressamente compresi altri atti e/o documenti non cogniti, sulla cui base è stato deciso di non concedere le richieste promozioni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 gennaio 2024 la dott.ssa Caterina Luperto e udito, per l'amministrazione resistente, il difensore come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
I ricorrenti, Ispettore Superiore S.U.P.S. della Polizia di Stato OMISSIS e Assistente Capo della Polizia di Stato OMISSIS, con l'odierno gravame hanno impugnato i provvedimenti di concessione della "L. del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza", datati 16 febbraio 2017 e 28 marzo 2017, nonché il parere negativo alla concessione della "promozione per merito straordinario" espresso nella seduta del 25 gennaio 2017 dalla Commissione Centrale per le Ricompense del Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza.
In particolare, in fatto, prospettano i ricorrenti che, la sera del 12 giugno 2014, un minore affetto da problemi psichici, dopo essere stato urtato da un treno sui binari della linea dell'Alta Velocità "Roma/Firenze", contattava il padre in stato confusionale. Dopo due telefonate ricevute dal minore, il padre non riusciva più a mettersi in contatto con lo stesso e, per tali ragioni, allertava la Polizia Ferroviaria della Stazione di Roma Tiburtina. Le ricerche effettuate dalla Polizia Ferroviaria davano esito negativo, ragione per la quale la mattina seguente si proseguiva con l'ausilio di un elicottero del I R.V. di Pratica di Mare della Polizia di Stato.
I ricorrenti, Ispettore Superiore S.U.P.S. della Polizia di Stato OMISSIS (1 Pilota) e Assistente Capo della Polizia di Stato OMISSIS (2 Pilota), all'epoca dei fatti in servizio presso il I R.V. di Pratica di Mare della Polizia di Stato, espongono che, dopo varie perlustrazioni aeree, intercettavano una roulotte posizionata in un territorio impervio, per avvicinarsi alla quale si rendeva necessario attuare il c.d. "hoovering", un preciso assetto di volo consistente nello stazionamento in quota costante a velocità nulla.
Evidenziano che, grazie a tale tecnica di volo, riuscivano ad individuare il giovane che si trovava all'interno della roulotte, potendo così soccorrerlo.
Per tale operazione, il Questore di Roma, con nota datata 1 dicembre 2014, segnalava alla Commissione Centrale per le Ricompense la condotta del personale operante, formulando per i ricorrenti la proposta di "promozione per merito straordinario" e quella per il conferimento del riconoscimento del merito o del valore civile.
La Commissione Centrale per le Ricompense, nella riunione del 25 gennaio 2017, deliberava parere contrario alla "promozione per merito straordinario" nei confronti dei ricorrenti, ritenendo più adeguato il conferimento della "lode", con la seguente motivazione "Si ritiene che non sussistano i requisiti previsti dalla vigente normativa per giustificare l'attribuzione dei riconoscimenti richiesti; la proposta secondo la gradazione prospettata dal Questore, alla luce della dinamica degli eventi, così come si evince dalla lettura degli atti, appare alquanto sovradimensionata. Si ritiene, pertanto, di proporre il conferimento di una Lode al personale proposto per la P.P.OMISSIS apprezzando l'impegno profuso nelle ricerche del giovane. Si propone, inoltre di non attribuire alcun premio al restante personale proposto per E. e L. rinviando, comunque, gli atti al proponente affinché, qualora ne ravvisi l'opportunità, conceda riconoscimenti di propria spettanza. Si esprime inoltre parere contrario alla concessione di una Ricompensa al Valor Civile non ravvisandosi, anche in tal caso, i presupposti di legge".
La Commissione per il personale del ruolo dei Sovrintendenti e degli Ispettori della Polizia di Stato, nella riunione del 15 febbraio 2017, condividendo la proposta della Commissione Centrale per le Ricompense, deliberava parere contrario alla concessione della "promozione per merito straordinario".
Pertanto, il Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, alla luce dei citati pareri, con i decreti impugnati concedeva ai ricorrenti la ricompensa della "lode".
Con ricorso proposto come in rito, i ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti di concessione della "lode" del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, unitamente al parere negativo alla concessione della "promozione per merito straordinario" della Commissione Centrale per le Ricompense.
Si è costituito il Ministero dell'Interno, instando per la reiezione del ricorso.
All'udienza pubblica di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 gennaio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è affidato ad un unico motivo, con cui si deduce la violazione dell'art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241, la violazione e falsa applicazione dell'art. 70, comma 1, lett. a) del D.P.R. 7 giugno 1999, n. 247, il difetto di motivazione, l'eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, sproporzione, perplessità, ingiustizia manifesta, illogicità.
Lamentano i ricorrenti il difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, prospettando come, a fronte della proposta di promozione per merito straordinario formulata dal Questore di Roma, la scelta di derubricare il riconoscimento avrebbe dovuto essere sorretta da adeguata e congrua motivazione, mancante nel caso di specie.
Deducono, in particolare, come l'amministrazione resistente abbia omesso di motivare adeguatamente la ritenuta insussistenza del grave ed effettivo pericolo di vita corso dai ricorrenti, ragione sulla quale si fondava la proposta di "promozione per merito straordinario" avanzata dal Questore.
A giudizio del Collegio il ricorso è infondato per le ragioni di seguito indicate.
Avuto riguardo alla disciplina applicabile, osserva il Collegio che i provvedimenti per cui è ricorso risalgono ad un periodo temporale antecedente alle modifiche e innovazioni introdotte dall'art. 2 del D.Lgs. 5 ottobre 2018, n. 126 e dal successivo D.P.R. 21 giugno 2019, n. 82.
Prevede l'art. 72 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie, per quanto attiene al ruolo degli Assistenti e Sovrintendenti che "La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai vice sovrintendenti, ai sovrintendenti e ai sovrintendenti principali, i quali, nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando particolare prestigio all'Amministrazione della pubblica sicurezza".
Per quanto attiene, invece, al ruolo degli Ispettori, dispone l'art. 73 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, nella versione vigente ratione temporis, che "La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario ai vice ispettori, agli ispettori e agli ispettori principali i quali, nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore".
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, il giudizio espresso dalla Commissione Centrale per le ricompense è caratterizzato da un'accentuata discrezionalità, la quale anzi diviene tanto più ampia quanto più elevato è il livello delle ricompense (Consiglio di Stato, sez. III, 23 ottobre 2015, n. 4889) e, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 ottobre 2018 n. 6452).
Gli elementi di valutazione su cui la Commissione Centrale delle ricompense deve fondare il proprio giudizio discrezionale sono delineati dalle norme di riferimento citate.
Ebbene, ai fini della promozione alla qualifica superiore, l'art. 72 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 prevede, per la qualifica degli Assistenti capo, quale quella del OMISSIS, il compimento di operazioni di servizio di particolare importanza, in cui sia data prova di "eccezionale" capacità, o, alternativamente o cumulativamente, da cui sia derivato un "grave pericolo di vita" per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, ovvero l'aver conseguito "eccezionali" riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando particolare prestigio all'Amministrazione della pubblica sicurezza.
L'art. 73 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, per la qualifica degli Ispettori, quale quella del ricorrente OMISSIS, prevede ai fini della concessione della promozione per merito straordinario il compimento di operazioni di servizio di particolare importanza, in cui sia data prova di "eccezionale" capacità o in ragione delle quali sia stato corso un "grave pericolo di vita" per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica.
I presupposti necessari per la promozione alla qualifica superiore sono, dunque, non solo la particolare rilevanza delle operazioni svolte in servizio, ma anche la prova di una capacità che esula dall'ordinarietà delle funzioni, profilandosi quale "capacità eccezionale" in concorso o in alternativa al "grave" pericolo di vita corso ai fini della tutela della sicurezza e dell'incolumità pubblica.
Si richiede, quindi, la straordinaria rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché la dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali; sono invece estranei al merito straordinario i casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compie atti che non esulano dai doveri d'istituto (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 18 giugno 2015, n. 3084; Consiglio di Stato, sez. III, 4 ottobre 2018 n. 6452).
Tale indirizzo ha posto in luce sia la delicatezza della valutazione da parte dell'organo competente a pronunciarsi (circa l'effettiva meritevolezza della promozione, che costituisce un riconoscimento speciale ed eccezionale, da parte del personale interessato), sia la discrezionalità della stessa valutazione.
Sotto il primo profilo, si è evidenziato che l'eccezionale rilevanza riguarda comportamenti che sono stati comunque espressione di un'elevata professionalità e di un significativo spirito di abnegazione dell'appartenente al Corpo della Polizia di Stato e che i fatti rappresentati nella proposta di conferimento del riconoscimento premiale devono essere esaminati da parte dell'apposita Commissione Centrale per le ricompense, anche a fronte di situazioni in cui il comportamento del dipendente sicuramente evidenzia professionalità, sprezzo del pericolo e spirito di abnegazione, sulla base di parametri valutativi tesi a rilevare livelli di eccezione delle qualità personali e professionali rispetto all'ordinarietà dei compiti istituzionali affidati agli appartenenti alla Polizia di Stato (Consiglio di Stato, sez. III, 18 giugno 2015, n. 3084); ciò tenendo conto del fatto che la promozione per merito straordinario alla superiore qualifica determina una deroga alle disposizioni che nel pubblico impiego regolano l'accesso alle diverse qualifiche, che esige una interpretazione restrittiva dei casi in cui è possibile darvi luogo proprio per la sua particolare eccezionalità (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 16 novembre 2022, n. 3262; Consiglio di Stato, Sez. III, 16 novembre 2018, n. 6452; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 30 ottobre 2015, n. 3088).
Sotto il secondo profilo, la medesima valutazione, diretta al riscontro in concreto della sussistenza dei presupposti per l'attribuzione della ricompensa, è ampiamente discrezionale e, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. I, parere 20 luglio 2023 n. 1120).
L'accentuata discrezionalità che caratterizza il complessivo sistema delle ricompense per meriti di servizio previsto dall'ordinamento del personale della Polizia di Stato raggiunge livelli di progressiva maggiore ampiezza quanto più elevato è il livello delle ricompense (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 23 ottobre 2015, n. 4889; Consiglio di Stato, sez. II, 2 febbraio 2022, n. 716).
Anche la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di evidenziare il carattere eccezionale delle doti che devono essere individuate in capo al soggetto cui riferisce la promozione per merito straordinario, poiché la ratio di tale istituto è quella di "consentire, a coloro che si sono distinti per l'eccezionalità delle doti mostrate in occasione di particolari operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera. Si tratta di una eccezione alla regola del pubblico concorso da interpretarsi quindi restrittivamente" (Corte costituzionale, sentenza 27 ottobre 2020, n. 224).
Venendo alla fattispecie in esame, si osserva che nella proposta del Questore di Roma emerge una condotta dei ricorrenti evidentemente apprezzabile sotto il profilo sia della concreta operatività nella ricerca e nelle successive operazioni di salvataggio del minore, sia nella evidente abilità nel destreggiarsi con le operazioni di volo in circostanze peraltro avverse.
Rileva, tuttavia, il Collegio come le descritte operazioni, quantunque meritevoli di apprezzamento, sono prive dei caratteri di straordinarietà ed eccezionalità necessari ai fini del riconoscimento della promozione per merito straordinario; né può ritenersi sussistente, nel caso di specie, un concreto ed imminente pericolo di vita per gli operatori coinvolti.
Dalla piana lettura della documentazione versata in atti emerge, infatti, che l'attività di soccorso espletata, per quanto meritevole ed apprezzabile per le capacità professionali e l'elevata professionalità dimostrata, rientri in attività che non esula dai doveri d'ufficio. Ed infatti, le operazioni di volo effettuate, ancorché delicate, rientrano pur sempre negli ordinari compiti d'istituto assegnati agli operatori addetti al R.V..
Né è possibile inferire, dalla mera circostanza che si sia resa necessaria l'operazione di volo c.d. "hoovering", la sussistenza di un imminente e concreto pericolo di vita degli operatori; ove si accedesse a tale conclusione, si dovrebbe ritenere sussistente il pericolo di vita per qualsiasi operazione di polizia effettuata in condizioni di emergenza, in ragione dei rischi potenziali sottesi a tutti gli interventi emergenziali.
Osserva la resistente amministrazione, nella relazione prodotta agli atti del giudizio, riportando alcuni passaggi testuali degli atti relativi alla vicenda e della proposta premiale del Questore, che "è stato lo stesso giovane a contattare due volte il padre, che poi ha segnalato il fatto alle forze di polizia, a comunicare che "stava camminando sui binari della stazione di Settebagni" e che aveva "sbattuto la testa contro un treno, vienimi a prendere sto bene e sto camminando" (…), rendendo, così, possibile delineare e circoscrivere le ricerche lungo la citata linea ferroviaria, nei pressi della progressiva chilometrica 18 +200, immediatamente attivate in quanto già oggetto di segnalazione da parte di una cittadina e del macchinista di un treno ad alta velocità che aveva segnalato l'impatto del convoglio con un ostacolo e per tale motivo aveva arrestato la marcia del treno"; che "l'area oggetto delle ricerche era peraltro conosciuta dagli operanti in quanto interessata "da numerosi furti di cavi di rame"" e che "per la buona riuscita dell'operazione di ricerca e soccorso del ragazzo "si è rilevato determinante l'utilizzo della potente telecamera installata sotto musetto dell'elicottero, usata soprattutto nei servizi di ordine pubblico e manovrata esemplarmente dagli specialisti di bordo" (…)".
Continua la resistente amministrazione evidenziando che "individuato il ragazzo all'interno della roulotte, si legge nella relazione del funzionario che ha diretto l'attività di ricerca e soccorso, "di concerto con il comandante del velivolo si riteneva opportuno individuare un'aera su cui atterrare per permettere di raggiungere subito il giovane ed evitare di perdere minuti preziosi, nonostante il luogo in cui era stato localizzato il giovane era in corrispondenza del cavalcavia ferroviario in una zona densa di numerosi tralicci e fili dell'alta tensione .......Il velivolo toccava terra in un campo prospiciente il ponte ferroviario e subito lo scrivente con......, dopo aver scavalcato due recinzioni ed una serie di rovi giungevano nei pressi della roulotte" (…); raggiunto il giovane e accertato che era ancora vivo il suddetto funzionario ha richiesto l'intervento di un velivolo dei vigili del fuoco che, atterrato in sicurezza in una piazzola di fortuna sita in prossimità della zona di ritrovamento, ha trasportato lo stesso presso il policlinico Gemelli".
Osserva il Collegio che i passaggi valorizzati dalla citata relazione consentono di confermare, da un lato, il fatto che l'operazione di salvataggio, ancorché apprezzabile, non sia stata connotata da eccezionalità e straordinarietà che esulano dall'ordinario svolgimento dei doveri istituzionali; dall'altro, che non possa ritenersi ragionevolmente sussistente il rischio concreto di "grave pericolo di vita", tenuto conto che, nonostante la peculiarità della tecnica di volo utilizzata, il velivolo veniva fatto atterrare in un campo nelle vicinanze al sito di ritrovamento del minore.
Devono quindi ritenersi ragionevoli e non affetti dai vizi di illogicità e irrazionalità manifeste, che consentirebbero il sindacato di questo giudice, sia la determinazione della Commissione Centrale per le ricompense, che ha ritenuto non sussistenti i presupposti di carattere eccezionale richiesti dagli articoli 72 e 73 citati ai fini del riconoscimento della "promozione per merito straordinario", sia i consequenziali provvedimenti del Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza con cui è stata assegnata ai ricorrenti la "lode".
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve essere rigettato.
La peculiarità della controversia consente la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente FF
Roberto Vitanza, Consigliere
Caterina Luperto, Referendario, Estensore
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