Ministero della giustizia Circ. 21-4-2011 Utilizzazione del registro degli atti non costituenti notizie di reato (modello 45). Emanata dal Ministero della giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia, Direzione generale della giustizia penale.

Circ. 21 aprile 2011 (1).
 Utilizzazione del registro degli         atti non costituenti notizie di reato (modello 45).    

(1) Emanata dal Ministero della giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia, Direzione generale della giustizia penale.


          
                            
Ai                          
Sig.ri Procuratori generali presso le corti               di appello  
                               
Loro sedi  
                         
e, p.c.:                          
Al                          
Sig. Procuratore generale presso la corte               suprema di cassazione  
                                                     
Roma  
                            
Al                          
Sig. Capo dell’ispettorato generale             
                                          
Sede            



              



Dai dati a disposizione di questo Ministero ed         alla luce della riunione dei Procuratori Generali presso le Corti di Appello         organizzata dal Procuratore Generale presso la Corte Suprema di Cassazione lo         scorso 18 aprile, emergono significative divergenze tra le prassi invalse nelle         Procure della Repubblica in ordine alle iscrizioni effettuate nel registro         degli atti non costituenti reato (mod. 45).      
La questione relativa all’utilizzazione del         registro modello 45 è già stata affrontata al momento dell’entrata in vigore         del codice di procedura penale e successivamente, in più occasioni, sotto         diverse prospettive, in ambito amministrativo, giudiziario e disciplinare. La         Circ. n. 533 del 18 ottobre 1989, al momento del passaggio dal codice         previgente a quello attuale, aveva sottolineato che:      
«Registro delle notizie di reato (modelli 21, 22         e 52). A tale registro, espressamente previsto dall’art. 335 c.p.p., il nuovo         sistema processuale riserva un rilievo particolare. Basti osservare, al         riguardo, che dalla data in cui vengono iscritte le generalità della persona         cui il fatto è attribuito decorre il termine utile per il compimento delle         indagini preliminari (articoli 405, 408 c.p.p.); dalla data di iscrizione della         notizia di reato decorre il termine utile perché il P.M. presenti la richiesta         di giudizio immediato (art. 454 c.p.p.); dalla formulazione dell’imputazione         consegue la pendenza del procedimento ai fini del rilascio del relativo         certificato (c.d. dei carichi pendenti).      
Ciò premesso, va osservato che nel registro         devono essere iscritte le notizie di reato, cioè le notizie suscettibili di         mettere in moto il meccanismo delle indagini preliminari qualunque sia l’esito         di queste (esercizio dell’azione penale o richiesta di archiviazione)...           
Registro delle notizie di reato relative ad         ignoti (modello 44). Ragioni di opportunità e di uniformità hanno suggerito la         previsione obbligatoria per tutti gli uffici del P.M. di un registro dei         procedimenti a carico di ignoti, separato da quello delle notizie di reato         riguardanti persone note.      
Qualora in seguito alle indagini espletate sia         individuata la persona cui il fatto è attribuito, dovrà procedersi a nuova         iscrizione nel registro relativo alle persone note, ma dovrà essere indicato il         numero del registro di provenienza, così da costituire segnalazione adeguata,         per l’autorità giudiziaria procedente, in ordine al riferimento temporale della         prima iscrizione.      
Registro degli atti non costituenti notizia di         reato (modello 45). Da una corretta interpretazione delle disposizioni         contenute nell’art. 335, le quali fanno obbligo al P.M. di iscrivere il nome         della persona cui il reato è attribuito (comma 1) e di annotare ogni mutamento         della qualificazione giuridica del fatto o delle sue circostanze (comma 2),         deriva che le informative non costituenti notizia di reato non dovranno essere         riportate nel registro delle notizie di reato, bensì in un diverso registro,         del tutto autonomo dal primo e non assimilabile all’attuale registro generale         “C”.      
In esso verranno iscritti, con l’indicazione         della data e del contenuto, tutti gli atti ed informative che non debbano         essere iscritti nei registri delle notizie di reato relativi a persone note o         ignote: tutti gli atti ed informative, cioè, del tutto privi di rilevanza         penale (esposti o ricorsi in materia civile o amministrativa; esposti privi di         senso, ovvero di contenuto abnorme o assurdo; atti riguardanti eventi         accidentali, ecc.).      
L’iscrizione dell’informativa pervenuta nell’uno         o nell’altro registro dipenderà dalla valutazione che ne dovrà fare il P.M. a         norma dell’art. 109 del D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271 (disposizioni di         attuazione del c.p.p.).      
Nel caso in cui il P.M. ritenga che la notizia,         già iscritta nel registro degli atti non costituenti notizia di reato, richieda         il compimento di indagini preliminari, prima che queste vengano disposte dovrà        essere fatta una nuova iscrizione nel registro delle notizie di reato, con         indicazione (nella colonna 2) della provenienza; correlativamente il passaggio         dovrà essere annotato nella colonna 7 del registro degli atti non costituenti         notizia di reato.      
Ad esempio, la trasmissione all’Ufficio della         procura della Repubblica da parte del tribunale di una sentenza dichiarativa di         fallimento (che costituisce adempimento imposto dalla legge) verrà annotata nel         registro degli atti non costituenti notizia di reato; ove poi dalla lettura         della relazione del curatore fallimentare nel frattempo richiesta (che non         costituisce attività di indagine preliminare) il P.M. ritenga di ravvisare una         ipotesi di reato, verrà disposta la iscrizione nel registro delle notizie di         reato».      
La materia è stata successivamente esaminata         anche dalla Corte Suprema di Cassazione, la quale, con sentenza delle Sezioni         Unite n. 34 del 22 novembre 2000, depositata il 15 gennaio 2001 (recentemente         richiamata dalla sentenza della Sez. I n. 42884 del 21 ottobre 2009), ha         condiviso le argomentazioni esposte nella succitata nota ministeriale,         precisando, nell’occasione, che l’omessa iscrizione nel registro delle notizie         di reato (modelli 21 e 44) della notizia già iscritta (impropriamente) nel         registro degli atti non costituenti notizia di reato (modello 45) non può         tuttavia impedire al pubblico ministero di esercitare ugualmente i poteri         attribuitigli dall’ordinamento, quali, nel caso specifico, la presentazione al         giudice per le indagini preliminari di una richiesta di archiviazione.      
Dalle ispezioni condotte presso gli uffici         giudiziari è risultato che l’uso del registro modello 45 in molteplici casi non         è in linea con l’impostazione illustrata nella suddetta circolare e più volte         sono emerse significative differenze anche nell’ambito di una stessa Procura         della Repubblica. L’Ispettorato generale, peraltro, in linea con il consolidato         orientamento giurisprudenziale, ha rappresentato che ciò non comporta di per sé         rilievi disciplinari, i quali potrebbero discendere soltanto dalla violazione         di regole sostanziali, non già da elementi meramente estrinseci, quali         eventuali irregolarità relative al tipo di registro nel quale viene effettuata         l’iscrizione, purché siano rispettate le procedure e le garanzie previste dalla         legge nei singoli casi.      
L’individuazione del registro nel quale procedere         all’iscrizione compete, ovviamente, al pubblico ministero, organo destinatario         dell’informativa, e costituisce esercizio di attività giudiziaria, non         sindacabile in sede amministrativa.      
Ribadita la competenza del pubblico ministero         nella scelta da compiere al momento della ricezione di una qualsiasi “notizia”,         non si può fare a meno di considerare che l’uniformità e l’omogeneità delle         scelte metodologiche nell’utilizzazione del registro modello 45 sia auspicabile         per consentire un concreto ed efficace controllo amministrativo delle pendenze         e delle spese di giustizia oltre che, in particolare, per assicurare         correttamente, nel modo più completo possibile, il vaglio giurisdizionale sulla         valutazione della “notitia criminis” e sull’esito infruttuoso delle indagini,         secondo la previsione dell’art. 112 della Costituzione (in forza del quale         devono essere rimesse al giudice le determinazioni in merito all’insussistenza         delle condizioni richieste dalla legge per
l’esercizio dell’azione penale).         Tale vaglio rischierebbe di essere eluso in caso di impropria archiviazione         diretta degli atti.      
Sul piano generale va altresì aggiunto che non         appare opportuno svolgere accertamenti e compiere atti che comportino l’impegno         di somme di denaro da iscrivere nel registro delle spese pagate dall’erario         (art. 161, lett. a), D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, contenente il T.U. delle         spese di giustizia, comunemente ed impropriamente detto mod. 12, secondo la         denominazione riportata nella tariffa penale approvata con R.D. 23 dicembre         1865, n. 2701) a seguito di iscrizione di notizie nel registro modello 45,         poiché con tale iscrizione implicitamente dette notizie vengono considerate dal         pubblico ministero rappresentative di fatti penalmente non rilevanti (sebbene         l’iscrizione irregolare non sia causa di responsabilità contabile, trattandosi         di spese che comunque il pubblico ministero è legittimato ad
ordinare).      
L’intera impostazione interpretativa della citata         circolare del 1989, pertanto, mantiene piena e sicura validità, essendo         indubitabile che il registro degli atti non costituenti notizia di reato sia         stato destinato dal legislatore all’iscrizione delle sole notizie prive -         almeno nel momento in cui si procede all’iscrizione stessa - di qualsiasi         rilevanza penale e non meritevoli di alcun approfondimento investigativo,         poiché attinenti a fatti che, seppure rispondenti al vero, non sono         riconducibili in astratto ad alcun illecito penale (ad esempio, l’esposto         dell’automobilista che si dolga del verbale di infrazione al codice della         strada contestatogli dal vigile urbano) e non anche alle notizie che descrivono         condotte sussumibili sotto fattispecie criminose, anche quando appaiono prima         facie
palesemente infondate nel merito (proseguendo nell’esempio, l’esposto         dell’automobilista che, sia pure pretestuosamente, contesti il verbale di         infrazione al codice della strada del vigile urbano, assumendo che sia stato         commesso un falso o un abuso di ufficio).      
Con riferimento a taluni profili problematici         maggiormente ricorrenti, si ritiene utile svolgere di seguito alcune brevi         considerazioni, ai fini di interesse e diretta competenza del Ministero della         Giustizia, tenendo peraltro sempre presente che le questioni attinenti         all’applicazione e all’interpretazione di norme processuali sono rimesse in via         esclusiva alle valutazioni dei magistrati procedenti e sono sindacabili         soltanto con gli ordinari controlli procedurali, di merito e di         legittimità.      
        
      
 Perquisizioni di iniziativa con         esito negativo       
        
      
Ogni determinazione non potrà che fondarsi sulla         situazione di fatto rappresentata al magistrato inquirente, indipendentemente         dalle considerazioni eventualmente espresse dagli operanti. È principio         consolidato, infatti, che la qualificazione giuridica dei fatti rappresentati         nell’informativa costituisce prerogativa dell’autorità giudiziaria. Ne deriva         che il registro nel quale effettuare l’iscrizione deve essere individuato in         rapporto al fatto storico descritto dagli operanti e che non può determinare         condizionamenti la forma dell’atto compiuto d’iniziativa (è chiaro, infatti,         che anche una perquisizione eseguita ai sensi dell’art. 352 c.p.p. potrà        comportare l’iscrizione della successiva comunicazione nel registro modello 45         laddove l’apparente flagranza di reato che aveva legittimato
- secondo un         giudizio ex ante - l’attivazione dei poteri di iniziativa della polizia         giudiziaria sia stata invece ricondotta ad una fattispecie non rilevante         penalmente).      
L’esito negativo della perquisizione di         iniziativa dalla polizia giudiziaria potrà, quindi, indurre ad iscrivere la         notizia nel registro modello 45, salvo che vengano rappresentate circostanze         ulteriori che depongano per la possibile sussistenza di un fatto di rilievo         penale (pur in mancanza del materiale rinvenimento di tracce del reato).         L’esito positivo della perquisizione, invece, comporterà necessariamente         l’iscrizione nel registro delle notizie di reato (modello 21 o modello 44, a         seconda che si debba procedere nei confronti del perquisito o di terzi non         identificati; così, ad esempio, nel caso non infrequente di rinvenimento e         sequestro di sostanza stupefacente detenuta per uso personale, ceduta         illecitamente al possessore da ignoti). In tali ipotesi, infatti, occorrerà        assicurare il
controllo giurisdizionale sull’eventuale richiesta di         archiviazione del procedimento, consentendo al giudice di adottare i         provvedimenti di sua competenza in ordine alla restituzione, confisca o         distruzione di quanto sequestrato.      
        
      
 Referti medici       
        
      
Anche in questo caso sembra opportuno iscrivere         la notizia nel registro modello 45 solo quando dalla documentazione trasmessa         non emergano ipotesi di reato doloso o colposo suscettibili di ulteriori         approfondimenti. Diversamente, la notizia sarà iscrivibile nei registri modello         21 o modello 44.      
        
      
 Attività diretta a prendere         notizia dei reati       
        
      
A norma dell’art. 330 c.p.p., il pubblico         ministero prende notizia dei reati anche direttamente: ciò in esecuzione dei         compiti attribuiti dall’art. 73, R.D. n. 12/1941, anche a seguito di attività        dirette dallo stesso pubblico ministero a verificare l’esistenza di         comportamenti illeciti. È evidente, peraltro, che in tale ultimo caso gli         accertamenti devono necessariamente essere determinati da un motivo di sospetto         in relazione ad un qualche fenomeno che induca l’organo inquirente ad attivare         i suoi poteri di vigilanza sull’osservanza delle leggi (così, ad esempio, nel         caso di richiesta preventiva di trasmissione alla Procura della Repubblica di         tutte le notizie relative a malattie astrattamente riconducibili ad una         possibile origine professionale). Fuori da queste ipotesi, infatti,       
residuerebbero attività di cd. “monitoraggio”, che non appaiono di competenza         del potere giudiziario, o mere conoscenze occasionali, estranee all’esercizio         delle funzioni, di fatti potenzialmente rilevanti sotto il profilo penale,         espressamente disciplinate dall’art. 70, comma 5, dell’Ordinamento         giudiziario.      
Sulla base di tali considerazioni, si ritiene che         le iniziative prese ai sensi del citato art. 73 vadano adottate nell’ambito di         un procedimento iscritto nel registro delle notizie di reato (modello 21 o         modello 44) in relazione ai reati di cui viene ventilata la possibile         sussistenza. In tal modo, infatti, non soltanto l’attivazione dei poteri         investigativi sarà ricondotta nell’alveo naturale delle indagini preliminari,         ma verrà, altresì, assicurato l’esercizio dei poteri di controllo del giudice         sia in ordine alla rilevanza penale dei fatti accertati sia sull’eventuale         necessità di altre indagini. Né si ravvisano ragioni contrarie rispetto ad una         scelta che sotto il profilo procedurale appare la più trasparente e         garantista.      
        
      
 Specificazione della notizia non         sufficientemente circostanziata       
        
      
Questa situazione si verifica in presenza di         accadimenti non ancora suscettibili di un univoco inquadramento: si pensi ai         casi della scomparsa di una persona o del suicidio.      
In coerenza con l’impostazione sin qui adottata,         si deve ritenere che, ove non ricorra alcun elemento da cui desumere la         sussistenza di un reato, si possa ben procedere all’iscrizione nel registro         degli atti non costituenti notizia di reato (modello 45), senza, peraltro, che         venga successivamente posta in essere alcuna attività in ragione         dell’irrilevanza penale del fatto, salvi, comunque, notizie e sviluppi         comunicati successivamente, anche dietro richiesta del pubblico         ministero.      
In tutte le ipotesi in cui ricorra, invece, il         sospetto che sia stato commesso un fatto criminoso si dovrà previamente         iscrivere la notizia nel registro delle notizie di reato (modello 21 o modello         44) e procedere con le forme ordinarie delle indagini preliminari.      
Anche in questo caso non si può fare a meno di         rilevare come la linea interpretativa prospettata appaia la più aderente         all’impianto normativo e alla sua ratio.      
Si ritiene di dover esprimere, infine, la         contrarietà rispetto a talune prassi e modalità operative invalse in alcuni         uffici giudiziari, che si traducono in un utilizzo obiettivamente improprio e         non consentito del registro modello 45.      
Risulta, in primo luogo, evidente che non si         possa iscrivere nel registro degli atti non costituenti reato (modello 45)         un’informativa con la quale viene riferito un fatto che integra         inequivocabilmente un reato, neppure nel caso in cui - con riguardo ai delitti         indicati all’art. 51 c.p.p. - si intenda accentrare presso la sede distrettuale         le notizie relative a fatti-reato non di competenza di quest’ultima sede, ma         ritenute rilevanti ai fini dell’individuazione di fenomeni criminali.      
Per assicurare il necessario coordinamento         investigativo e l’utile flusso di informazioni, con riguardo sia ai reati         comuni sia a quelli di criminalità organizzata, potrà farsi ricorso alle         normali procedure previste dagli artt. 371 e 371-bis c.p.p., fatta salva la         possibilità per ogni singolo ufficio di catalogare i documenti non collegati a         procedimenti pendenti istituendo un registro sussidiario, a norma dell’art. 2         del Regolamento per l’esecuzione del codice di procedura penale approvato con         D.M. n. 334/1989.      
Parimenti non sembra conforme alla normativa         vigente la pratica, talora invalsa, di impartire disposizioni alla polizia         giudiziaria affinché non vengano trasmesse informative concernenti ipotesi di         reato perseguibili a querela, ove questa non sia stata presentata (così, ad         esempio, nel caso di referti medici attestanti lesioni personali originate         dalla condotta dolosa o colposa di un terzo).      
Premesso, infatti, che le forze di polizia hanno         l’obbligo di riferire all’Autorità Giudiziaria ogni notizia di reato,         indipendentemente dall’eventuale mancanza di una condizione di procedibilità,         la prassi suindicata presenta il duplice effetto di impedire al pubblico         ministero l’esercizio delle proprie prerogative in ordine alla qualificazione         giuridica del fatto e di sottrarre al giudice il controllo sull’effettiva         sussistenza dei presupposti per il mancato esercizio dell’azione penale -         compresi quelli relativi alla mancanza di condizioni di procedibilità -         controllo, altresì, non sempre agevole, potendo riguardare molti e complessi         fattori (termini di proposizione della querela, determinazione delle         circostanze aggravanti, ecc.).      
        
      
Si pregano le SS.LL. di portare la presente         circolare a conoscenza degli uffici inquirenti dei rispettivi distretti.           
        
      
Il Direttore generale      
Luigi Frunzio    



c.p.p. art. 330
c.p.p. art. 371
c.p.p. art. 371-bis
D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art.       115
R.D. 23 dicembre 1865, n. 2701
R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, art.       73
D.M. 30 settembre 1989, n. 334