ISTRUZIONE PUBBLICA E PRIVATA
Cass. civ. Sez. lavoro, Sent., 21-02-2011, n. 4142
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
1. La sentenza di cui si domanda la cassazione rigetta l'appello del Ministero della pubblica istruzione e conferma la decisione del Tribunale di Sulmona di accoglimento della domanda proposta da D.L..
2. Il D., dipendente dell'amministrazione statale della pubblica istruzione - personale ATA (Amministrativo, Tecnico, Ausiliario),- e inquadrato nel nuovo profilo professionale, Area D2, di direttore dei servizi generali e amministrativi (DSGA) con decorrenza 1 settembre 2000 secondo la previsione del CCNL 26.5.1999, ha agito in giudizio per ottenere il riconoscimento della maggiore retribuzione spettante a seguito del computo dell'intera anzianità di servizio utile prestato anteriormente all'indicata data di inquadramento e non secondo l'anzianità convenzionale e il sistema della "temporizzazione" previsti dall'art. 8 CCNL 15.3.2001. 3. La Corte di appello di L'Aquila giudica fondata la pretesa essenzialmente perchè il trattamento retributivo spettante per effetto del nuovo inquadramento doveva essere quello derivante dall'applicazione non dell'art. 8 CCNL del 2001, ma del D.P.R. n. 399 del 1988, art. 4, comma 13, norma rimasta in vigore in base alle disposizioni della
contrattazione collettiva e che impone la valutazione, in sede di inquadramento contrattuale, del servizio preruolo comprensivo dell'eventuale servizio di ruolo in carriera inferiore.
4. Il ricorso del Ministero della pubblica istruzione e dell'Istituto Comprensivo Benedetto Croce di San Valentino si articola in tre motivi; resiste con controricorso la parte intimata, che deposita anche memoria ai sensi dell'art. 378 c.p.c..
Motivi della decisione
1. Con il primo motivo di ricorso, concluso dal relativo quesito di diritto, si denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 66, comma 6 del CCNL Comparto Scuola quadriennio normativo primo biennio economico del 4 agosto 1995, degli artt. 34 e 48 del CCNL comparto scuola del 26 maggio 1999 quadriennio normativo primo biennio economico, degli artt. 8 e 19 del CCNL 15 marzo 2001 secondo biennio economico e degli artt. 87 e 142 del CCNL 24 luglio 2003 quadriennio normativo primo biennio economico.
2. Con il secondo e il terzo motivo si denunzia vizio di motivazione in ordine alla stessa questione.
Il secondo ed il terzo motivo sono inammissibili, non essendo configurabili vizi di motivazione in relazione a violazioni di norme di diritto e di clausole di contratti collettivi nazionali di lavoro del settore pubblico, clausole equiparate alle norme di diritto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 5, con la conseguente irrilevanza della motivazione della sentenza impugnata a fronte del potere del giudice di legittimità di leggere direttamente il testo contrattuale e di enunciarne il significato (Cass. 7 aprile 2010, n. 8254).
3. Il primo motivo è ammissibile sotto il profilo del rispetto dell'onere imposto dall'art. 366-bis c.p.c., siccome, al di là della formulazione non proprio lineare, viene sufficientemente individuato il quesito di diritto sottoposto alla Corte: se, per determinare il trattamento economico spettante dall'1.9.2000 al personale ATA inquadrato in sede di prima applicazione nel profilo professione di DSGA, debba applicarsi esclusivamente il disposto dell'art. 8 CCNL del 2001, restando esclusa l'operatività di disposizioni diverse.
4. Il motivo deve trovare accoglimento, in linea con il precedente costituito dalla sentenza della Corte n. 4885 del 1 marzo 2010, resa in controversia analoga, che ha enunciato il seguente principio di diritto: "L'art. 142, lett. f) punto 8 del CCNL 24 luglio 2003 relativo al personale del comparto scuola per il quadriennio normativo 2002/2005 e il primo biennio economico 2002/2003, il quale richiama l'art. 66, comma 6 del CCNL 4 agosto 1995, che a sua volta richiama il D.P.R. 23 agosto 1988, n. 399, art. 4, non trova applicazione nel primo inquadramento nel profilo professionale di Direttore dei servizi generali ed amministrativi, istituito dall'art. 34 del CCNL comparto scuola 26 maggio 1999. Per tale inquadramento valgono invece le regole fissate dall'art. 8 del CCNL relativo al secondo biennio economico 2000-2001 del personale del comparto Scuola 9 marzo 2001 e dall'art. 87 del cit. CCNL 24 luglio 2003". 5. In tema di classificazione del personale ATA in regime di
contrattualizzazione del rapporto di lavoro, il CCNL 4/8/1995 - comparto Scuola personale non dirigente; parte normativa 1994/1997 e parte economica 1994/1995 - all'art. 51 (e annessa tabella I), contemplava la figura apicale del "direttore amministrativo" (1/1) soltanto per i conservatori e le accademie e con previsione di accesso con il titolo di studio del diploma di laurea, mentre, per i restanti istituti scolastici, la qualifica apicale era costituita dal "responsabile amministrativo" (1/2), sostituita alla qualifica funzionale di coordinatore amministrativo e con previsione di accesso anche con titoli di studio inferiori al diploma di laurea.
6. Con il CCNL 26/5/1999 - comparto Scuola personale non dirigente;
parte normativa 1998/2001 e parte economica 1998/1999 -, all'art. 34, viene istituito, con decorrenza 1 settembre 2000, nel quadro dell'unità di conduzione affidata al dirigente scolastico, "il profilo professionale di direttore dei servizi generali ed amministrativi nelle scuole ed istituti di ogni ordine e grado..." profilo descritto nell'annessa tabella A e con inquadramento in Area D/2 (mentre il responsabile amministrativo è collocato in Area C/1, profilo peraltro rimasto fino al 31.8.2000 e poi sostituito da quello di collaboratore amministrativo). Per l'accesso al profilo professionale del DSGA è richiesto il diploma di laurea (tabella B), ma, "in sede di prima applicazione" (in coerenza con la soppressione del profilo di responsabile amministrativo), anche in deroga all'obbligo della selezione concorsuale per il passaggio da un'area all'altra (nella specie da C a D) contemplato dall'art. 32, accede al detto profilo il personale con profilo professionale di responsabile
amministrativo in servizio nell'anno scolastico 1999-2000, previa frequenza di apposito corso di formazione con valutazione finale, eventualmente sostituibile con "percorsi formativi abbreviati" per il personale che abbia maturato un'esperienza professionale di una determinata durata.
7. Al personale inquadrato nel profilo di DSGA "in sede di prima applicazione" ai sensi dell'art. 34 CCNL 26/5/1999, si riferisce l'art. 8 CCNL 15/3/2001 - secondo biennio economico 2000 - 2001 del personale del comparto Scuola -, così determinandone il trattamento retributivo spettante dall'1.9.2000: stipendio iniziale del profilo di provenienza + il 70% del differenziale tra la posizione stipendiale iniziale del direttore amministrativo delle accademie e conservatori e la corrispondente posizione iniziale del responsabile amministrativo + una retribuzione di anzianità pari alla differenza tra la posizione stipendiale in godimento, comprensiva dell'eventuale assegno ad personam nonchè del rateo di anzianità in corso di maturazione, e lo stipendio iniziale del profilo di provenienza. Si stabilisce, infine, che la retribuzione così determinata "viene utilizzata, con il criterio della temporizzazione, al fine della collocazione di ciascun dipendente all'interno delle posizioni
economiche del profilo di direttore amministrativo delle accademie e conservatori". Quindi, viene adottato il criterio della cosiddetta "temporizzazione", che consiste nel convertire il valore economico della retribuzione in godimento in anzianità spendibile ai fini dell'inquadramento, prescindendo perciò da quella effettiva.
La disciplina è quindi nel senso che il profilo già esistente di direttore amministrativo delle accademie e dei conservatori viene assunto a parametro degli aspetti economici di quello di nuova creazione.
8. In questa prospettiva, poi, l'art. 87 del CCNL 24/07/2003 - Comparto scuola per il quadriennio normativo 2002/2005 e primo biennio economico 2002/2003 - dispone che, a decorrere dall'1.1.2003 ai DSGA destinatari dell'incremento retributivo previsto dell'art. 8, comma 1, del CCNL 15 marzo 2001 è attribuito un incremento retributivo pari al 30% del differenziale tra la posizione stipendiale iniziale del direttore amministrativo delle accademie e conservatori e la corrispondente posizione iniziale del responsabile amministrativo alla data dell'1.9.2000, dichiarando che, per effetto di tale disposizione, "si realizza il completamento dell'equiparazione retributiva tra il personale appartenente all'ex profilo di responsabile amministrativo e quello del direttore amministrativo delle accademie e conservatori". 9. Queste sono le disposizioni che sono state applicate dall'amministrazione per determinare il nuovo livello stipendiale con decorrenza 1.9.2000 per gli inquadramenti nel
profilo operati "in sede di prima applicazione", disposizione che, invece, secondo la tesi dei dipendenti interessati, dovrebbe intendersi o come non realmente derogatoria del principio generale di riconoscimento dell'anzianità effettiva, o superata dalla riaffermazione della vigenza e applicabilità della regola generale, oppure da ritenere in contrasto con principi e norme inderogabili.
10. La tesi dei dipendenti richiama, innanzi tutto, l'art. 142, lett. f), punto n. 8, del CCNL 24/7/2003 - Comparto scuola per il quadriennio normativo 2002/2005 e primo biennio economico 2002/2003 - che stabilisce che continua a trovare applicazione nel comparto scuola l'art. 66. comma 4, CCNL 4/8/1995. Questa norma recita:
Restano confermate, al fine del riconoscimento dei servizi di ruolo e non di ruolo eventualmente prestati anteriormente alla nomina in ruolo e alla conseguente stipulazione del contratto individuale di lavoro a tempo indeterminato, le norme di cui al D.L. 19 giugno 1970, n. 370, convertito, con modificazioni dalla L. 26 luglio 1970, n. 576, e successive modificazioni e integrazioni, nonchè le relative disposizioni di applicazione, così come definite dal D.P.R. 23 agosto 1988, n. 399, art. 4.
Le richiamate norme di diritto (rese applicabili dalla fonte negoziale in linea con il principio generale di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 2) hanno ad oggetto il riconoscimento del servizio prestato prima della nomina in ruolo dal personale insegnante e non insegnante e, in particolare, dispone il D.P.R. n. 399 del 1988, art. 4, comma 13, - Inquadramento economico - Passaggi di qualifica funzionale -: Ai fini dell'inquadramento contrattuale, l'anzianità giuridica ed economica del personale dei servizi ausiliari tecnici ed amministrativi è determinata valutando anche il servizio pre-ruolo, comprensivo dell'eventuale servizio di ruolo in carriera inferiore, nella misura prevista dal D.L. 19 giugno 1970, n. 370, art. 3, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 luglio 1970, n. 576, e successive modificazioni ed integrazioni. Restano ferme le anzianità giuridiche ed economiche riconosciute dalle vigenti disposizioni, se più favorevoli.
11. Esaurita la ricognizione delle disposizioni di contratto collettivo che rilevano nella controversia, la Corte ritiene che emerga chiaramente l'intento delle parti stipulanti di riservare ai DSGA, inquadrati in tale profilo "in sede di prima applicazione" e in deroga al requisito del titolo di studio ed alla regola dell'accesso alla qualifica di area superiore (D) mediante procedura concorsuale, un trattamento economico differenziato e ed inferiore rispetto a quello che sarebbe derivato dall'applicazione delle regole generali in tema di riconoscimento dell'anzianità di servizio, regole che sono invece applicabili ai dipendenti che conseguono lo stesso l'inquadramento in base alle regole ordinarie (titolo di studio e procedura selettiva). La finalità è quella, manifesta, di limitare l'onere finanziario dell'amministrazione correlato ad una "promozione" di massa pressochè automatica (mero giudizio di idoneità all'esito del corso di formazione, ovvero di percorsi professionali).
Risultano infatti privi di reale consistenza tutti gli argomenti addotti per sostenere, da una parte, una diversa interpretazione delle disposizioni contrattuali; dall'altra, il contrasto della regola applicata dall'amministrazione, con principi e regole imperative.
12. Non è condivisibile l'assunto secondo cui l'art. 8 del CCNL del 2001 si limiterebbe a ripetere il criterio della temporizzazione già previsto dal D.P.R. n. 399 del 1988, art. 4, commi 8 e 9. Dispone il comma 8 che, nei casi di passaggio a qualifica funzionale superiore, viene attribuito lo stipendio iniziale previsto a "regime" per la nuova qualifica, maggiorato dell'importo risultante dalla differenza tra lo stipendio tabellare a "regime" relativo alla posizione stipendiale in godimento nella qualifica di provenienza ed il relativo stipendio iniziale; il comma 9 precisa che, qualora il nuovo stipendio si collochi fra due posizioni stipendiali, il personale interessato è inquadrato nella posizione stipendiale immediatamente inferiore, ferma restando la corresponsione ad personam di detta differenza; la differenza tra i due stipendi, previa temporizzazione, è considerata utile ai fini dell'ulteriore progressione economica.
Come si può agevolmente constatare, in queste disposizioni l'applicazione del criterio della temporizzazione è limitata all'ipotesi in cui il nuovo stipendio non corrisponda a nessuna delle posizioni stipendiali. Il criterio della temporizzazione è destinato a venire in rilievo solo "ai fini dell'ulteriore progressione economica". Dunque, non in sede di immediato inquadramento conseguente al mutamento di qualifica, ma la temporizzazione vale solo per conferire un qualche peso alla differenza tra le due posizioni stipendiali, dato che in tale evenienza il personale viene inquadrato nella posizione inferiore. Pertanto, il criterio della temporizzazione, nell'ambito della norma in esame, è destinato ad essere applicato solo in via residuale - precisamente solo nel caso in cui il nuovo stipendio si collochi fra due posizioni stipendiali - ed in un momento successivo all'inquadramento risultante dal mutamento di qualifica, ossia ai fini dell'ulteriore progressione economica. In tal
modo si intende evitare di considerare del tutto irrilevante l'eventuale eccedenza del nuovo stipendio rispetto alla posizione stipendiale in cui il personale viene inquadrato. La temporizzazione, dunque, all'interno di questo sistema, è un criterio secondario, come si evince dal tenore testuale della norma, che parla di ulteriore progressione economica.
Ben diversamente, nel contesto disciplinato dall'art. 8 del CCNL del 2001, il criterio della temporizzazione non è nè eventuale, nè è destinato ad essere applicato in una fase successiva. E invece il criterio di immediata applicazione, primario e necessario "al fine della collocazione di ciascun dipendente all'interno delle posizioni economiche". 13. Quanto poi al disposto di cui all'ultimo periodo del D.P.R. n. 199 del 1988, art. 4, comma 13, secondo cui restano ferme le anzianità riconosciute dalle vigenti disposizioni, se più favorevoli, si tratta con ogni evidenza di previsione di carattere generale, derogata dalla speciale norma di cui all'art. 8 CCNL 2001 destinata a regolare una peculiare vicenda di inquadramento in qualifica superiore (pur da considerare equivalente, nell'ambito del sistema contrattuale di classificazione del personale nelle aree, alla previsione normativa relativa alla "carriera").
14. Nè merita consenso alcuno la tesi secondo cui la particolare disciplina di cui all'art. 8 CCNL 2001 sarebbe stata superata dal successivo contratto del 2003, mediante l'affermazione della vigenza del principio generale della rilevanza del servizio non di ruolo e di quello prestato in qualifica inferiore agli effetti della retribuzione spettante nella nuova qualifica (art. 142, lett. f), punto n. 8, del CCNL 24/7/2003).
Questa lettura si pone in contrasto con l'art. 1362 c.c., nella parte in cui non valuta adeguatamente il dato letterale costituito dall'espressione "continua a trovare applicazione...", che vale ad escludere l'intento di introdurre una disposizione nuova, essendosi limitate le parti stipulanti a confermare una regola già operante;
al riguardo, è certo che la regola generale del computo dell'intera anzianità in caso di inquadramento in qualifica superiore (art. 66, comma 4, CCNL 4/8/1995) era rimasta in vigore ai sensi della "norma di salvaguardia" dettata dall'art. 48 CCNL 26.5.1999 ("Le norme legislative, amministrative o contrattuali non esplicitamente abrogate o disapplicate dal presente CCNL, restano in vigore in quanto compatibili) e della "norma finale" di cui all'art. 19 dello stesso CCNL 15.3.2001 ("Per quanto non previsto dal presente contratto, restano in vigore le norme del CCNL 26.5.1999); si pone altresì in contrasto con il precetto di cui all'art. 1363 c.c., omettendo di considerare sia il fatto che lo stesso contratto del 2001, da una parte, confermava la richiamata regola generale, dall'altra, vi derogava specificamente con le disposizioni particolari dell'art. 8; sia il disposto dell'art. 87 del contratto del 2003, che si occupa ancora una volta specificamente della peculiare vicenda della
creazione del nuovo profilo di DSGA e del loro trattamento retributivo come determinato proprio ai sensi dell'art. 8 del CCNL del 2001, esplicitamente richiamato e nel quale la "temporizzazione" risulta funzionale proprio all'aggancio alla retribuzione del direttore amministrativo delle accademie e dei conservatori ed al dichiarato intento di equiparazione. Invero, l'incremento retributivo attribuito dal citato art. 87 deve necessariamente essere considerato nell'ambito della regolamentazione complessiva di cui all'art. 8 del CCNL del 2001 e la clausola in esame comprova ulteriormente come alla vicenda della creazione del nuovo profilo professionale siano dedicati discipline negoziali specifiche, non compatibili con l'applicazione delle regole generali.
15. Destituita di fondamento è altresì la tesi secondo cui il diritto al superiore inquadramento, siccome decorrente dall'1.9.2000, doveva essere regolato dalla norma generale in tema di computo dell'anzianità effettiva e non dalla (pretesa) norma speciale del CCNL del 2001, art. 8, che non avrebbe potuto incidere retroattivamente sulla consistenza di un diritto già acquisito.
Questa tesi omette di considerare che all'inquadramento nel nuovo profilo professionale, sia pure con effetto dall'1.9.2000, si perviene in sede di prima applicazione, ai sensi del comma 2 dell'art. 34 CCNL del 1999, "previa regolare frequenza di apposito corso modulare di formazione con valutazione finale", valutazione finale richiesta anche all'esito dei percorsi formativi abbreviati per il personale in possesso di una determinata esperienza professionale richiesta. Pertanto, è soltanto dalla valutazione finale che sorge il diritto all'inquadramento, pur con effetti dal epoca precedente, e diventa esigibile il diritto alla maggiore retribuzione: nella controversia in oggetto non si allega la maturazione del diritto in epoca anteriore all'entrata in vigore del CCNL del 2001. 16. Non sussiste, infine, il denunciato contrasto, sotto i diversi profili dedotti, dell'art. 8 del CCNL del 2001 con principi e norme inderogabili.
I contratti collettivi del settore pubblico, pur nella specialità che ne caratterizza il regime giuridico (procedimento di formazione, efficacia erga omnes, rapporto con le norme di diritto), hanno pur sempre natura giuridica negoziale: di conseguenza, le clausole contrattuali sono sottratte al sindacato giurisdizionale sotto il profilo dell'opportunità delle scelte operate dai contraenti anche per quanto concerne l'equiparazione graduale di posizioni analoghe ma non identiche. Nè possono esser ipotizzati contrasti con la regola posta dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45 - norma che impone, appunto, di applicare esclusivamente le disposizioni contrattuali in tema di trattamento economico - in relazione a differenziazioni operate proprio dal contratto (vedi Cass. 19 dicembre 2008, n. 29829;
10 marzo 2009, n. 5726; 18 giugno 2008, n. 16504 e 19 giugno 2008 n. 16676; Cass., sez. un., 7 luglio 2010, n. 16038).
Alla stregua del richiamato principio di diritto risultano manifestamente prive di fondamento le argomentazioni relative alla mancanza di valide giustificazioni per negare l'incidenza della reale anzianità di servizio, pur riconosciuta ad ogni altro effetto, sul trattamento economico spettante ai DSGA dal 1 settembre 2000; alla disparità di trattamento con le altre categorie di dipendenti e, in particolare, con quelli che accedono al profilo professionale di DSGA nel periodo successivo alla "prima applicazione" di cui all'art. 34 CCNL del 1999; al trattamento di fatto praticato ad alcuni dipendenti inquadrati in sede di prima applicazione nel profilo di DSGA con il riconoscimento dell'anzianità effettiva (si tratta, all'evidenza, di comportamenti dell'amministrazione tenuti in contrasto con il disposto dell'art. 45, cit.).
17. Il ricorso va dunque accolto in base al seguente principio di diritto: "La specifica norma di cui all'art. 8 del CCNL 9.3.2001 - relativo al secondo biennio economico 2000-2001 del personale del comparto scuola - regola il trattamento economico spettante dall'1.9.2000 al personale ATA inquadrato nel profilo professionale di "direttore dei servizi generali e amministrativi" in sede di prima applicazione, ai sensi dell'art. 34 CCNL comparto scuola 26 maggio 1999, escludendo che operi, per detto personale, la regola generale, più favorevole, in tema di computo dell'intera anzianità di servizio maturata per il caso di inquadramento in qualifica superiore, senza che sia configurabile contrasto con norme imperative, atteso che il contratto collettivo non è sindacabile sotto il profilo dell'opportunità delle scelte operate dai contraenti". 18. La cassazione della sentenza per violazione di clausole di contratti collettivi nazionali di lavoro del settore pubblico (equiparate alle
norme di diritto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 5, come già rilevato), comporta la decisione della causa nel merito ai sensi dell'art. 384 c.p.c., comma 1, non dovendosi procedere ad ulteriori accertamenti di fatto, con emanazione di pronuncia di rigetto della domanda proposta dal dipendente pubblico.
19. In ordine alla regolazione delle spese dell'intero processo (art. 385 c.p.c., comma 2), la Corte compensa per l'intero le spese dei giudizi di merito per giusti motivi, individuati nella novità della questione e nell'esito dei detti giudizi, e condanna la parte controricorrente al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio di cassazione nella misura determinata in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo la causa nel merito, rigetta la domanda proposta dalla parte qui controricorrente; compensa per l'intero le spese dei giudizi di merito e condanna la parte controricorrente al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio di cassazione, liquidate le prime in Euro 20,00 oltre spese generali iva e cpa, e i secondi in Euro 2.500 (duemilacinquecento/00).
