Ministero del lavoro e delle politiche sociali Nota 10-3-2011 n. 25/II/0003472 Programmazione dell'attività di vigilanza per l'anno 2011. Emanata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Nota 10 marzo 2011, n. 25/II/0003472 (1).

Programmazione dell'attività di vigilanza per l'anno 2011.

(1) Emanata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.



Si trasmette il documento di programmazione dell'attività di vigilanza per l'anno 2011, contenente le linee programmatiche dell'azione ispettiva che codeste Strutture dovranno realizzare nell'anno in corso nonché il numero di aziende da sottoporre a verifica, a seguito delle proposte pervenute alla scrivente Direzione.

Si ricorda inoltre l'obiettivo evidenziato dall'On. le Ministro, in occasione dell'incontro “Il contrasto al lavoro sommerso: le implicazioni sul piano della legislazione sociale, fiscale e previdenziale” tenutosi in data 16 febbraio u.s., di realizzare per l'anno 2011 “un piano straordinario” che preveda l'effettuazione di almeno 80.000 controlli mirati allo specifico fenomeno del lavoro sommerso.

Tate obiettivo sarà, inoltre, monitorato mensilmente attraverso un apposito “contatore” volto ad evidenziare puntualmente il numero dei lavoratori in nero accertati.

Il citato obiettivo numerico dovrà pertanto essere proporzionalmente ripartito tra i competenti Uffici territoriali, secondo lo schema di seguito allegato.

Si invitano, pertanto, codeste Direzioni a dare concreta e puntuale attuazione alle suddette linee programmatiche.



Allegato 1


Premessa


Nell'ambito dell'azione di riforma organizzativa e funzionale che ha interessato negli ultimi anni l'attività di vigilanza, la Direzione generale per l'Attività Ispettiva, al fine di delineare le direttive operative rivolte alle Strutture territoriali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, intende proseguire nell'attività di programmazione della vigilanza che tiene conto delle peculiarità dei fenomeni di irregolarità nei diversi ambiti locali.

In primo luogo, va evidenziato, che l'attività di vigilanza svolta dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali deve privilegiare ambiti settoriali e tematici ben delineati e meritevoli di particolare attenzione in quanto caratterizzati da fenomeni di rilevante impatto economico-sociale. Inoltre, ove sussistano i presupposti normativi, appare necessario utilizzare quanto più possibile - in linea con gli anni precedenti - gli strumenti conciliativi introdotti dal D.Lgs. n. 124/2004 anche in via alternativa allo svolgimento dell'attività di vigilanza.

Particolare attenzione sarà, dedicata al miglioramento, dei risultati qualitativi dell'attività ispettiva da realizzarsi mediante una più mirata selezione delle realtà aziendali da sottoporre a controllo, con l'obiettivo di concentrare, quanto più possibile gli interventi nei soli confronti di quelle aziende maggiormente a rischio di fenomeni di lavoro sommerso. La finalità tendenziale da perseguire quindi è quella di incrementare in maniera significativa il riscontro effettivo di tali fenomeni diminuendo conseguentemente gli interventi non produttivi di risultati sotto il profilo dell'efficacia dell'azione ispettiva.

Si ribadisce, dunque, l'opportunità di orientare l'attività di vigilanza esclusivamente al contrasto delle irregolarità di natura “sostanziale” che costituiscono una lesione dei livelli di tutela delle condizioni di lavoro in una logica di conseguimento dei risultati qualitativi piuttosto che sul piano meramente quantitativo.

Infatti, più che su una indistinta e generalizzata fissazione di parametri di carattere quantitativo (numero delle aziende irregolari, dei lavoratori irregolari è totalmente in nero, ecc.), la vigilanza continuerà ad essere indirizzata esclusivamente su specifici obiettivi meritevoli di particolare attenzione (si pensi al lavoro nero, alla sicurezza sui luoghi di lavoro, alla corretta qualificazione dei rapporti di lavoro, ai fenomeno delle false prestazioni nel settore agricolo, alla vigilanza in materia di appalti illeciti, al lavoro irregolare degli stranieri, ai fenomeni di elusione contributiva, al lavoro minorile, all'inserimento lavorativo dei soggetti disabili, alla disciplina sulle pari opportunità), anche attraverso la programmazione di accessi ispettivi a brevi intervalli temporali finalizzati ad assicurare l'effetto sorpresa e mirati al solo riscontro del lavoro nero.

La presente programmazione è fondata sulle proposte provenienti dalle Direzioni regionali del lavoro che sulla base dell'approfondita conoscenza delle realtà socio-economiche locali, hanno individuato i fenomeni maggiormente rilevanti nei rispettivi ambiti territoriali su cui indirizzare l'attività ispettiva.

Al fine di garantire una maggiore, efficacia dell'attività di vigilanza svolta dal personale ispettivo proseguirà, inoltre la programmazione di specifici progetti di vigilanza che vedranno il coinvolgimento dei Gruppi Carabinieri per la Tutela del Lavoro costituiti con la Direttiva del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali del 7 luglio 2010.

In considerazione della rilevanza, prioritaria che continua ad avere la lotta al lavoro sommerso, occorre altresì affrontare in termini più incisivi il problema del contrasto ai fenomeni del lavoro insicuro ed irregolare realizzando un sistema che, grazie alla cooperazione dei diversi soggetti pubblici attivi nel mondo del lavoro, consenta di avviare un processo volto al passaggio dall'«ispezione al controllo».

In particolare l'«ispezione» è volta a far emergere le irregolarità, ad individuare i responsabili e sanzionarne i comportamenti illeciti, mentre il “controllo” presuppone un'attività di carattere più generale finalizzata a monitorare il complesso dei fenomeni maggiormente significativi, nonché ad individuare le possibili situazioni di patologia enucleate da specifici indicatori ed a predisporre le conseguenti azioni di contrasto.

Il citato processo si inserisce in una logica di protezione dei diritti fondamentali della persona e del lavoratore, garantendo al contempo il pieno rispetto delle regole sulla libera e corretta concorrenza fra i soggetti economici.

Alla luce di quanto sopra esposto, si individuano di seguito gli obiettivi verso i quali indirizzare l'attività di vigilanza amministrativa e tecnica.



Vigilanza amministrativa

Per la programmazione dell'attività di vigilanza amministrativa per l'anno 2011 si evidenziano gli ambiti di intervento segnalati da tutte le Strutture territoriali:


- Lavoro nero


La centralità delle azioni di contrasto al lavoro irregolare impone di considerare quale preminente ambito d'intervento dell'attività ispettiva il fenomeno del c.d. “sommerso totale”, tenuto conto della mancanza di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, dell'omesso versamento di contributi e della perdita dei diritti conseguenti all'instaurazione di un regolare contratto di lavoro, con particolare riferimento ai settori dell'edilizia, dell'agricoltura, dei pubblici esercizi, ecc. nei quali si riscontra una maggiore concentrazione di tale fenomeno.


- Impiego irregolare lavoratori extracomunitari


L'attività lavorativa dei cittadini stranieri immigrati deve svolgersi nell'integrale rispetto della normativa vigente e, pertanto, vanno contrastate tutte le forme di impiego irregolare di tale manodopera, intervenendo mediante azioni di intelligence coordinate con le forze di polizia e gli Istituti previdenziali. In particolare, va privilegiata l'azione di vigilanza nei confronti di quelle realtà economiche gestite o organizzate mediante minoranze etniche, operanti al di fuori di qualunque regolamentazione di carattere lavoristica previdenziale e fiscale e che realizzano, vere e proprie forme di sfruttamento della manodopera impegnata.


- Appalti somministrazione e distacchi


Si prosegue nello svolgimento dell'attività ispettiva in materia di appalti privati caratterizzati da rilevanti fenomeni di subappalti per verificare la regolarità dell'impiego di manodopera, con particolare riferimento all'individuazione di eventuali ipotesi di somministrazione irregolare, abusiva o fraudolenta.

La citata azione di vigilanza sarà mirata a specifici settori maggiormente interessati al ricorso allo strumento contrattuale dell'appalto.

Inoltre, si prevede di intensificare l'azione ispettiva nel settore degli appalti, pubblici volta ad assicurare il pieno rispetto della normativa in materia di lavoro ed evitare che la concorrenza si sviluppi a danno delle stesse disposizioni lavoristiche.

La vigilanza riguarderà altresì, i rapporti tra committenti/appaltatori/subappaltatori e la relativa responsabilità solidale, nonché si estenderà anche alla verifica circa l'ottemperanza degli obblighi connessi con le prestazioni di lavoro concernenti l'opera, la fornitura o il servizio affidati.

Particolare attenzione sarà riservata all'attività di vigilanza sulle opere pubbliche e all'individuazione di eventuali pseudo lavoratori autonomi, al fine di garantire il rispetto del costo del lavoro e la presenza, di adeguate misure di salvaguardia della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Infine, in tale ambito, l'attività di vigilanza sarà rivolta al contrasto dell'impiego irregolare di lavoratori attraverso agenzie di somministrazione di Paesi UE e/o mediante il ricorso a forme di distacco transnazionale che possono consentire l'abbattimento significativo del costo della manodopera sfruttando il differenziale retributivo e contributivo applicalo nei diversi Paesi.

A tale scopo, è stato elaborato - nell'ambito del Progetto Empower realizzato in partnership con la Romania - uno specifico vademecum che rappresenta un utile strumento per gli ispettori che sono chiamati ad affrontare le problematiche legate alle posizioni di un lavoratore distaccato in Italia da un Paese appartenerne all'Unione Europea.

Inoltre, sempre in materia di distacco transnazionale la Direzione generale per l'Attività ispettiva ha aderito, ad un'ulteriore progetto (c.d. Transpo) in partnership con la Francia, che si prefigge di approfondire la conoscenza della legislazione europea e nazionale in materia di distacco nel settore dei trasporti, al fine di garantire una migliore efficacia dei relativi controlli ispettivi.


- Cooperative


Al fine di favorire, una maggiore incisività dell'azione degli Osservatori provinciali delle cooperative, nonché di uniformare i diversi comportamenti tenuti in ambito nazionale, si ritiene necessario pianificare l'attività di verifica annuale nel settore cooperativo.

Si precisa che l'attività di verifica va orientata per il 70% al controllo delle cooperative non iscritte ad alcuna associazione di categoria e comunque non note e per il restante 30% nei confronti delle imprese associate privilegiando quelle mai verificate, ovvero non verificate negli ultimi 3 anni.

Per quanto attiene all'oggetto dell'attività di vigilanza è necessario in primo luogo indirizzarla al contrasto dell'impiego irregolare di manodopera ovvero di utilizzo di lavoro nero con l'evidente finalità di perseguire le peggiori forme di sfruttamento dell'attività lavorativa.

Inoltre, per scongiurare fenomeni di dumping sociale e contrattuale, derivanti da una scorretta applicazione delle norme vigenti in materia di cooperazione e delle clausole contenute nei Contratti Collettivi Nazionali, l'accertamento ispettivo dovrà concernente i fenomeni interpositori, ovvero, la fattispecie di appalto illecito di manodopera posto in essere da pseudo imprese o da cooperative spurie. Ciò con il primario obiettivo di salvaguardare la posizione contributiva e retributiva dei lavoratori impiegati nelle attività oggetto di appalto nonché il rispetto dei principi di leale concorrenza.


- Minori


Anche per l'anno 2011 l'azione ispettiva continuerà a verificare la regolarità dell'impiego di lavoratori minori nei settori maggiormente a rischio.


- Interventi a sostegno delle categorie “svantaggiate” del mercato del lavoro


L'attività di vigilanza sarà - come di consueto - anche orientata verso particolari fenomeni di rilevante impatto sociale quali:


Soggetti disabili


È opportuno verificare il corretto adempimento degli obblighi posti dalla L. n. 68/1999, con particolare attenzione a quello della copertura dell'aliquota obbligatoria, utilizzando a tal fine il potere di diffida.


Pari opportunità


Alla luce del Protocollo d'Intesa del 27 giugno 2007 siglato dalla Rete Nazionale delle Consigliere e dei Consiglieri di Parità e dalle Direzioni generali per l'Attività ispettiva e del Mercato del Lavoro, nonché del Tavolo Tecnico di studio di cui al Decreto n. 241 del 12 gennaio 2009 proseguono le verifiche in merito all'esistenza di fenomeni discriminatori ed all'effettività della tutela delle lavoratrici madri.

Per i profili di carattere quantitativo, si prevede di sottoporre a verifica nel corso del 2011 - a seguito delle proposte pervenute dagli Uffici territoriali - complessivamente n. 144.252 aziende.


Direzioni regionali


Numero aziende da ispezionare


Di cui lavoro nero “piano straordinario”

ABRUZZO


5.021


2.821

BASILICATA


5.250


2.950

CALABRIA


8.058


4.528

CAMPANIA


13.335


7.493

EMILIA ROMAGNA


13.561


7.620

FRIULI VENEZIA GIULIA


3.183


1.789

LAZIO


12.526


7.038

LIGURIA


4.620


2.596

LOMBARDIA


14.168


7.961

MARCHE


6.199


3.483

MOLISE


2.100


1.180

PIEMONTE


10.775


6.055

PUGLIA


13.891


7.805

SARDEGNA


7.770


4.366

TOSCANA


11.085


6.299

UMBRIA


4.219


2.371

VALLE D'AOSTA


459


258

VENETO


8.032


4.513

TOTALE


144.252


81.056




Altre forme di tutela sostanziale dei lavoratori

Come già evidenziato in premessa ed in linea con quanto ribadito dalla Dir. Stato 18 settembre 2008, particolare importanza dovrà essere riservata agli istituti della conciliazione monocratica e della diffida accertativa per crediti patrimoniali, al fine di garantire un'immediata risposta alle esigenze di tutela dei lavoratori interessati, anche indipendentemente dall'attivazione dell'azione ispettiva.



Coordinamento

Le strategie di intervento per il contrasto al lavoro sommerso ed irregolare, che rappresentano la condizione fondamentale per sviluppare la crescita e la competitività del Paese, rendono indispensabile consolidare le iniziative di coordinamento fra i soggetti impegnati nelle azioni ispettive, così da assicurare la massima efficacia ed ottenere migliori risultati della vigilanza.

A tal fine, nel corso dell'anno 2011 sarà data attuazione a quanto previsto, dalle Intese siglate nel 2010 con: INPDAP, INPS, INAIL, Agenzia delle Entrate, Ministero della Difesa, Guardia di Finanza, ENPAM.

In particolare, saranno predisposte apposite visite ispettive, volte al recupero contributivo, con il personale dell'INPDAP e dell'ENPAM.

Inoltre, in collaborazione con i Comandi provinciali dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza saranno predisposte, a livello locale, specifiche, azioni volte al contrasto dei fenomeni criminali collegati all'occupazione di lavoratori irregolari ed in nero, ivi compresi extracomunitari clandestini, all'occupazione illegale di minori, alle frodi in danno degli Enti previdenziali, nonché alla prevenzione dei fenomeni infortunistici.

Infine, in ottemperanza al Protocollo d'intesa del 4 agosto 2010, siglato con l'INPS, l'INAIL, e l'Agenzia delle Entrate, si procederà a focalizzare in modo più puntuale possibile gli obiettivi dell'azione di verifica attraverso la condivisione delle informazioni contenute nelle diverse banche-dati. Tale Protocollo rappresenta, pertanto, lo strumento che consente l'evoluzione del sistema della vigilanza da una fase legata alle sole verifiche sul campo ad un più ampio sistema di monitoraggio dei fenomeni lavoristico-previdenziali.



Progetto qualità dell'azione ispettiva

Come premesso, anche per l'anno in corso, il più importante elemento deduzione ispettiva sarà rappresentato dall'indicatore di qualità.

Pertanto, ai fini statistici e di verifica della capacità degli Uffici di assicurare una presenza sul territorio, in termini “qualitativi” e anche “quantitativi”, si proseguirà con il c.d. “progetto qualità”.



Attività di prevenzione e promozione

Anche per quanto concerne l'attività di prevenzione e promozione, prevista dall'art. 8 del D.Lgs. n. 124/2004, le Direzioni provinciali del lavoro, coordinate dalle rispettive Strutture di livello regionale, proseguiranno nel pianificare e realizzare le iniziative di carattere informativo e di aggiornamento aventi ad oggetto la materia lavoristica, esclusivamente con le organizzazioni datoriali e sindacali e le realtà economico-sociale presenti sul territorio.



Vigilanza tecnica

La vigilanza tecnica per l'anno 2011 va orientata all'assoluto privilegio delle iniziative Ispettive finalizzate ad arginare il fenomeno infortunistico nel settore dell'edilizia.

Si precisa che per il raggiungimento degli obiettivi il personale tecnico non dovrà essere in alcun modo distolto dalle attività individuate dal presente documento ed in particolare non dovrà essere impiegato per le verifiche degli ascensori e montacarichi, in quanto tali verifiche non costituiscono compiti prioritari, in termini di efficacia e di efficienza per l'Amministrazione, né l'omissione di tale attività costituisce pregiudizio nei confronti dei terzi in quanto la stessa può essere assolta, ai sensi delle disposizioni vigenti, dai soggetti all'uopo autorizzati.

Si sottolinea la necessità che l'attività di vigilanza tecnica vada opportunamente pianificata nell'ambito dei Comitati regionali di coordinamento, come previsto dal D.Lgs. n. 81/2008 e successive modificazioni.

La vigilanza tecnica dovrà essere tale da raggiungere un risultato annuale, pari almeno a 70 accertamenti per ciascun ispettore, escluse le riviste.



Vigilanza tecnica settore edilizia

Considerato che gli incidenti sul lavoro nel settore edilizio, rappresentano, per gravità, una componente numericamente rilevante rispetto alla globalità del fenomeno infortunistico, si ritiene che in tale settore, debba concentrarsi l'attività di vigilanza tecnica svolta dalle Strutture territoriali.

La vigilanza tecnica nei cantieri edili dovrà essere condotta in modo completo sia sotto gli aspetti tecnici che amministrativi con particolare attenzione alla catena di appalti e subappalti, ove esistenti.

La scelta dei cantieri da individuare dovrà rispettare, indicativamente, i seguenti criteri:

- 5% Cantieri grandi - importo lavori maggiore 10.000.000 Euro, ove presenti.

- 30% Cantieri medi - importo lavori compreso tra 1.000.000 e 10.000.000 di Euro, ove presenti;

- 65% Cantieri piccoli.

Tale ripartizione trova, fondamento evidentemente nella considerazione che i più gravi infortuni avvengono normalmente nel cantieri di più piccola dimensione.



Vigilanza tecnica settore ferrovie

Anche l'attività di vigilanza tecnica nel settore ferroviario, come previsto dalle disposizioni vigenti, dovrà prevedere come per l'anno precedente, una programmazione almeno annuale degli obiettivi in sede di ufficio di coordinamento regionale.

In tale sede saranno individuati gli obiettivi della vigilanza congiunta in considerazione delle priorità degli interventi da effettuare per di ciascuna Provincia.



Altra vigilanza tecnica

Il personale tecnico potrà altresì, essere impegnato nell'ambito della vigilanza in materia di tutela dei lavoratori contro i rischi derivanti dalle radiazioni ionizzanti, purché la stessa venga svolta in settori lavorativi significativi ai fini della suddetta tutela e pertanto, dovranno essere presi in considerazione ai fini del raggiungimento degli obiettivi, gli accertamenti svolti solo in particolari strutture sanitarie complesse e settori industriali ove l'impiego di sorgenti di radiazione siano qualitativamente e quantitativamente significativi.

Inoltre, costituiranno accertamenti tecnici, quelli svolti in ambito di sorveglianza di mercato secondo le concordate procedure definite in base alle circolari vigenti.

Nell'ambito dell'attività di vigilanza, particolare attenzione dovrà essere posta nell'individuare, monitorare e controllare gli appalti di servizi aventi ad oggetto attività manutentive o di pulizia su aree confinate (silos, pozzi, cisterne, serbatoi, impianti di depurazione, cunicoli è gallerie ecc.), appalti che maggiormente espongono, al rischio in esame, personale non sempre preparato ad affrontare tali specifiche evenienze. Eventuali ulteriori iniziative volte a tutelare i lavoratori che potenzialmente potrebbero operare in ambienti sospetti di inquinamento potranno essere assunte e condivise nell'ambito dei Comitati regionali di coordinamento, di cui al D.P.C.M. 21 dicembre 2007, secondo le indicazioni fornite nella Circ. 9 dicembre 2010, n. 42/2010.


Il Direttore generale

Dott. Paolo Pennesi



D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124
D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, art. 8
L. 12 marzo 1999, n. 68
Dir. Stato 18 settembre 2008
D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81
D.P.C.M. 21 dicembre 2007