N. 138 SENTENZA 7 maggio - 6 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale.
Dirigenza pubblica - Trattamento economico - Trasformazione graduale
dell'indennita' di funzione in assegno personale pensionabile in
seguito alla cessazione dell'incarico dirigenziale - Attribuzione
del beneficio mediante il sistema retributivo - Conservazione degli
effetti giuridici ed economici gia' maturati al 1° giugno 2018 in
applicazione del contratto collettivo.
- Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia
Autonoma di Bolzano), art. 28 - Legge della Provincia autonoma di
Bolzano 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della
Provincia), art. 47 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 25
settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma
di Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il triennio
2015-2017), art. 14, comma 6 - Legge della Provincia autonoma di
Bolzano 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in
materia di procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni
archeologici, ordinamento degli uffici, personale, ambiente,
utilizzazione delle acque pubbliche, agricoltura, foreste,
protezione civile, usi civici, mobilita', edilizia abitativa,
dipendenze, sanita', sociale, lavoro, patrimonio, finanze, fisco,
economia e turismo), art. 7 - Legge della Provincia autonoma di
Bolzano 6 luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di
dirigenza e modifiche alla struttura dirigenziale
dell'Amministrazione provinciale), artt. 1, comma 3, 2 e 17, comma
2 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1
(Norme in materia di personale), art. 1 - Legge della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge
regionale di stabilita' 2018), art. 4, comma 1 (terzo periodo) e
comma 3.
-
(GU n.24 del 12-6-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 28 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma
di Bolzano), dell'art. 47 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della
Provincia), dell'art. 14, comma 6, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 25 settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in
connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il
triennio 2015-2017), dell'art. 7 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in
materia di procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni
archeologici, ordinamento degli uffici, personale, ambiente,
utilizzazione delle acque pubbliche, agricoltura, foreste, protezione
civile, usi civici, mobilita', edilizia abitativa, dipendenze,
sanita', sociale, lavoro, patrimonio, finanze, fisco, economia e
turismo), degli artt. 1, 2 e 17 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 6 luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di
dirigenza e modifiche alla struttura dirigenziale
dell'Amministrazione provinciale), degli artt. 1 e 3 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1 (Norme in
materia di personale), e dell'art. 4, commi 1 e 3, della legge della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge
regionale di stabilita' 2018), promossi dalla Corte dei conti -
sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige, nei giudizi di
parificazione dei rendiconti generali della Provincia autonoma di
Bolzano e della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per
l'esercizio finanziario 2017, con ordinanze dell'8 agosto 2018,
iscritte rispettivamente al n. 173 e al n. 177 del registro ordinanze
2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 49 e
50, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di
Bolzano e della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2019 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Harald Bonura per la Provincia autonoma di
Bolzano e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e Renate
von Guggenberg per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'8 agosto 2018, iscritta al numero 173 del
registro ordinanze del 2018, la Corte dei conti, sezioni riunite per
la Regione autonoma Trentino-Alto Adige, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 28 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della
struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano),
dell'art. 47 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19
maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della Provincia),
dell'art. 14, comma 6, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 25 settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il triennio 2015-2017),
dell'art. 7 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18
ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in materia di
procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni archeologici,
ordinamento degli uffici, personale, ambiente, utilizzazione delle
acque pubbliche, agricoltura, foreste, protezione civile, usi civici,
mobilita', edilizia abitativa, dipendenze, sanita', sociale, lavoro,
patrimonio, finanze, fisco, economia e turismo), degli artt.1, 2, e
17 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 6 luglio 2017, n.
9 (Disciplina dell'indennita' di dirigenza e modifiche alla struttura
dirigenziale dell'Amministrazione provinciale) e degli artt. 1 e 3
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1
(Norme in materia di personale), in riferimento agli artt. 3, 36, 81,
97, 101, secondo comma, 103, 108, 117, secondo comma, lettere l) e
o), e 119, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette che, in sede di parificazione del
rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano per
l'esercizio 2017, e' emerso che sono state impegnate e pagate somme a
titolo di assegno personale pensionabile per effetto della
trasformazione della indennita' di direzione e di coordinamento, in
assenza dell'espletamento, in detta annualita', del corrispondente
incarico. Sulla disciplina di dette erogazioni sono intervenuti, nel
corso del 2017 e nel 2018, gli artt. 1, 2 e 17 della legge prov.
Bolzano n. 9 del 2017 e gli artt. 1 e 3 della legge prov. Bolzano n.
1 del 2018. Le summenzionate erogazioni tuttavia sarebbero
illegittime, in ragione sia della nullita', per contrasto con norme
imperative, delle clausole dei contratti collettivi che prevedono la
trasformazione, alla cessazione dell'incarico, delle indennita' di
dirigenza e di coordinamento in assegno personale fisso e
pensionabile, sia della dubbia legittimita' costituzionale delle
menzionate disposizioni - e segnatamente dell'art. 1 della legge
prov. Bolzano n. 1 del 2018 - che ne costituiscono il fondamento.
Il rimettente rammenta, inoltre, che tali dubbi di legittimita'
costituzionale sono stati sottoposti al contraddittorio della
Provincia autonoma all'udienza camerale del 20 giugno e del 28 giugno
2018, udienza alla quale hanno partecipato il magistrato relatore e
il Procuratore regionale.
Pertanto, ritenendo di dover decidere dell'applicazione di norme
di dubbia legittimita' costituzionale e, di conseguenza, di non poter
parificare i capitoli di spesa ai quali sono imputati i pagamenti
delle indennita' di direzione e coordinamento trasformate in assegno
personale, fisso e pensionabile, il giudice a quo ha sospeso il
giudizio e ha sollevato le sopra indicate questioni di legittimita'
costituzionale.
1.2.- Preliminarmente, il collegio rimettente espone i motivi che
lo ritengono legittimato a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in via incidentale, quali, anzitutto, il fatto che il
giudizio di parificazione si svolge con le formalita' della
giurisdizione contenziosa, prevede la partecipazione del Procuratore
regionale in contraddittorio con i rappresentanti
dell'amministrazione e si conclude con una pronuncia adottata in
esito a una pubblica udienza. D'altronde, la consolidata
giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n. 213 del
2008, n. 244 del 1995, n. 142 del 1968, n. 121 del 1966 e n. 165 del
1963) avrebbe gia' riconosciuto la legittimazione a promuovere, in
sede di giudizio di parificazione del bilancio, questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 81 Cost.,
avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali; nonche', da ultimo, la
legittimazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
in sede di parificazione del rendiconto delle Regioni ad autonomia
ordinaria (sono citate le sentenze n. 89 del 2017, n. 107 del 2016 e
n. 181 del 2015).
Il rimettente ritiene che detta legittimazione debba riconoscersi
non solo, come gia' accaduto, in riferimento all'art. 81 Cost., ma,
piu' in generale, e anche in considerazione della nuova formulazione
del precetto costituzionale, come modificato a seguito della riforma
del 2012, introdotta con legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), alle norme costituzionali che, in modo diretto o
indiretto, involgono la materia della finanza pubblica, apprestando
tutela alle risorse pubbliche e alla loro corretta utilizzazione.
Il valore dell'equilibrio dei bilanci dovrebbe difatti essere
declinato secondo una dimensione dinamica e prospettica, in base a
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale, attraverso altri parametri costituzionali, quali i
menzionati artt. 3, 36, 117, secondo comma, lettere l) e o), e 119,
primo comma, Cost. D'altronde, il principio di sana gestione
finanziaria richiederebbe un atteggiamento prudenziale del
legislatore provinciale, che eviti la creazione di poste prive di una
legittima copertura legislativa con le possibili ripercussioni sugli
esercizi futuri. Richiama, a riguardo, le valutazioni relative
all'individuazione dei parametri costituzionali nelle ordinanze di
rimessione a questa Corte delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla sezione regionale di controllo per il
Piemonte (r.o. n. 49 [recte: 246] del 2014) e per la Liguria (r.o. n.
34 del 2017 [recte: 2018]).
Nel caso di specie, la violazione della competenza legislativa
esclusiva statale da parte della Provincia autonoma di Bolzano
avrebbe determinato un aumento della spesa del personale che
costituisce il maggior aggregato della spesa corrente, con la
conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale, non
solo con riferimento a tetti di spesa e a limiti della stessa, ma
anche in termini di violazione delle norme imperative che pongono la
regola della corrispettivita' tra retribuzione e prestazioni
effettivamente rese.
Il collegio rimettente, infine, condividendo e facendo proprio
quanto gia' osservato dalle sezioni di controllo per il Piemonte e
per la Liguria nelle citate ordinanze di rimessione, evidenzia come
il giudizio di parificazione, allo stato della legislazione vigente,
sia l'unica possibilita' offerta dall'ordinamento per sottoporre a
scrutinio di legittimita' costituzionale in via incidentale, in
riferimento ai principi costituzionali in materia di finanza
pubblica, le disposizioni legislative che, incidendo sui singoli
capitoli, modificano l'articolazione del bilancio e ne possono
alterare gli equilibri complessivi.
1.3.- In punto di rilevanza, le sezioni riunite per la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige richiamano innanzitutto le norme da
applicare nel giudizio di parificazione. Viene, infatti, evidenziato
che, come disposto dall'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti), al quale rinvia l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, in legge n. 213 del 2013, l'oggetto del giudizio di
parificazione consiste nel porre i risultati del rendiconto generale
dello Stato a riscontro con le leggi del bilancio e nel verificare
«se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da
versare risultanti nel rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei
conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai
singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte».
Nel caso di specie, il collegio rimettente ritiene che le norme
di cui sospetta l'illegittimita' costituzionale incidono
sull'articolazione della spesa e sul quantum della stessa, dal
momento che ne determinano un effetto espansivo mediante un aumento
delle risorse destinate al trattamento accessorio con cui la
Provincia avrebbe retribuito soggetti che non ne avrebbero titolo.
La Corte dei conti ritiene, pertanto, di non poter applicare
norme di cui sospetta l'illegittimita' costituzionale e, di
conseguenza, di non poter parificare i capitoli di spesa in esame,
dal momento che la corresponsione di detti assegni avrebbe una
copertura meramente formale, ma sarebbe priva di copertura
sostanziale. Da qui, la rilevanza delle questioni. Al riguardo,
consapevole dell'interpretazione fornita dalla sentenza delle sezioni
riunite per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, del 15 dicembre
2017, n. 52, degli artt. 1 e 2 della legge prov. Bolzano n. 9 del
2017 e della conseguente declaratoria del difetto di rilevanza,
ritiene di discostarsene.
In definitiva, nell'ambito del giudizio di parificazione, la
verifica della spesa del personale consentirebbe alle sezioni di
controllo di ergersi a garanti imparziali dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico.
1.4.- Dopo aver premesso il quadro normativo di riferimento, il
collegio rimettente dubita, innanzitutto, della legittimita'
costituzionale delle norme provinciali indicate, in riferimento
all'art. 3 e all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Le disposizioni censurate disciplinerebbero difatti un aspetto
della retribuzione dei dipendenti provinciali incidendo, secondo la
costante giurisprudenza, nella materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato la cui
regolamentazione deve essere uniforme su tutto il territorio
nazionale. Detto principio e' stato affermato anche nei confronti
della Provincia autonoma di Bolzano che lamentava la lesione della
propria competenza legislativa primaria, prevista dall'art. 8 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in materia di «ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetti» (sentenza n. 61 del
2014).
Evidenzia che, ai sensi della menzionata disposizione statutaria,
la competenza legislativa primaria provinciale e' soggetta ai limiti
di cui all'art. 4 del medesimo statuto, richiamati anche dalle
relative norme di attuazione, vale a dire, in particolare, al
rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica, quale sarebbe, per espressa disposizione statale
(art. 2, comma 2, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante
«Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale») l'art. 2, comma 1, lettera o), della
medesima legge n. 421 del 1992.
Ne deriverebbe la lesione della competenza legislativa esclusiva
statale in materia di «ordinamento civile» e la violazione dei limiti
imposti alla potesta' legislativa provinciale primaria dall'art. 4
dello statuto speciale.
1.5.- La qualificazione delle menzionate disposizioni statali
quali norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica sarebbe inoltre idonea a determinare la violazione
dell'art. 3 Cost.
I dipendenti della Provincia autonoma di Bolzano, diversamente
dagli altri dipendenti pubblici, manterrebbero infatti l'indennita'
di posizione e di direzione anche quando non ricoprono piu' le
pertinenti posizioni apicali dirigenziali o direttive, cosi'
derogando all'uniforme applicazione sul territorio nazionale, ivi
comprese le Regioni a statuto speciale, che la materia «ordinamento
civile» richiede.
1.5.1.- La lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., sarebbe configurabile anche sotto un altro profilo. L'art. 45
del d.lgs. n. 165 del 2001 avrebbe difatti demandato alla
contrattazione collettiva il trattamento economico fondamentale e
accessorio dei dipendenti pubblici, nei quali rientrerebbero anche i
dipendenti provinciali. Peraltro, detta contrattazione non potrebbe
porsi in contrasto con i principi fondamentali dettati dalla
Costituzione e dalle leggi, quali quelli imposti dall'art. 8 del
d.lgs. n. 165 del 2001, che impone la correlazione del trattamento
accessorio all'effettivita' delle prestazioni, come gia' evidenziato
dalle sezioni rimettenti negli ultimi tre giudizi di parificazione
relativi agli esercizi finanziari 2014, 2015 e 2016.
1.6.- L'esigenza di correlare il trattamento economico alla
effettivita' delle prestazioni rese, enunciata dall'art. 7, comma 5,
del d.lgs. n. 165 del 2001, sarebbe inoltre espressione di un
principio di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo
comma, Cost.), letto in combinato disposto con l'art. 119 Cost., che
si impone anche alle Regioni ad autonomia speciale, in chiave di
controllo e indirizzo degli effetti economici derivanti da norme
finanziarie volte, nel caso di specie, a collegare l'emolumento a
un'utilita' per l'amministrazione.
Ne deriverebbe, sotto questo profilo, la violazione dei principi
di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione (art. 97,
secondo comma, Cost.), e della proporzionalita' della retribuzione
rispetto alla qualita' e alla quantita' del lavoro prestato (art. 36,
primo comma, Cost.), che impedirebbero di erogare incrementi
retributivi sulla base di meri meccanismi automatici privi di ogni
correlazione con l'attivita' effettivamente prestata.
1.7.- Le disposizioni di cui agli artt. 1, 2 e 17 della legge
prov. Bolzano n. 9 del 2017 e degli artt. 1 e 3 della legge prov.
Bolzano n. 1 del 2018 sarebbero inoltre lesive degli artt. 101,
secondo comma, 103 e 108, Cost., in quanto avrebbero interferito con
le funzioni, di controllo e giurisdizionali, attribuite alla Corte
dei conti.
Le menzionate norme intervengono infatti all'esito di tre giudizi
di parificazione relativi agli esercizi finanziari 2014, 2015 e 2016
che hanno accertato l'irregolarita' dei capitoli di spesa relativi al
pagamento delle indennita' in questione, alla conseguente apertura di
un'indagine relativa al loro pagamento e all'azione di
responsabilita' erariale dei componenti della delegazione di parte
pubblica firmataria dei contratti collettivi conclusasi con la
sentenza di condanna. Esse avrebbero quale unico effetto quello di
limitare la responsabilita' per danno erariale della delegazione
firmataria, salvaguardando l'assetto preesistente.
1.8.- Il collegio rimettente dubita inoltre della natura di legge
di interpretazione autentica della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018,
dal momento che non ravvisa ne' le condizioni che possono
giustificarne l'adozione, giacche' le norme ribadiscono quanto gia'
in precedenza affermato in modo univoco, ne' i limiti all'efficacia
retroattiva di tali leggi individuati da questa Corte (quali il
rispetto del principio di ragionevolezza, della tutela
dell'affidamento, della coerenza e certezza dell'ordinamento e del
rispetto delle funzioni riservate al potere giudiziario). Emergerebbe
dunque lo scopo reale della disposizione, vale a dire quello di
salvaguardare l'assetto preesistente rendendo «retroattivamente
legittimo cio' che era illegittimo» interferendo nei relativi
giudizi.
La portata retroattiva della norma censurata si porrebbe inoltre
in conflitto con l'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, nonche' con l'art. 1 del Protocollo addizionale
alla CEDU, firmato a Parigi il 20 maggio 1952, ratificato e reso
esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848, da qualificarsi come
parametri interposti.
Essa difatti non troverebbe giustificazione in interessi generali
e astratti, bensi' nell'esigenza di riqualificare un fatto, gia'
considerato illecito contabile, come lecito.
1.9.- Le norme provinciali censurate sarebbero infine
illegittime, perche' in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera o), Cost. - che devolve alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia della previdenza sociale -, nella parte in cui
prevedono la trasformazione delle indennita', alla cessazione
dell'incarico, in assegno personale pensionabile in base al sistema
retributivo. Lo statuto speciale non attribuirebbe infatti alla
Provincia autonoma di Bolzano competenza nelle materie della
previdenza e assicurazioni sociali, neanche con riferimento alla
previdenza integrativa (attribuita invece esclusivamente alla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol).
Con le disposizioni in esame la Provincia autonoma di Bolzano
correla il calcolo del trattamento pensionistico delle suddette
indennita' al sistema retributivo invece che a quello contributivo
oggi vigente. Ne deriverebbe la violazione dell'art. 3 Cost., sotto
il profilo dell'eguaglianza, e dell'art. 36 Cost., per la lesione del
principio di proporzionalita' fra trattamento pensionistico e
quantita' e qualita' del lavoro prestato.
1.10.- Infine, il giudice a quo esclude la possibilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
censurate, in considerazione della formulazione letterale delle
stesse e dell'intenzione del legislatore provinciale, peraltro
espressa nel corso del contraddittorio orale durante il giudizio di
parificazione.
2.- Si e' costituita la Provincia autonoma di Bolzano che ha
concluso per l'inammissibilita' o, in subordine, per l'infondatezza
delle questioni sollevate.
In via preliminare, dopo aver premesso che il rendiconto presenta
un saldo positivo e che l'equilibrio economico-finanziario non e'
messo in discussione dalle misure contestate, la difesa provinciale
assume che le sezioni riunite rimettenti non sarebbero legittimate a
sollevare, in sede di parificazione del rendiconto, questioni di
legittimita' costituzionale in riferimento a parametri diversi e
ulteriori rispetto agli artt. 81 e 119 Cost., i quali pongono
principi a "diretta" tutela degli equilibri economico-finanziari.
A voler ritenere diversamente, infatti, la Corte dei conti
sarebbe legittimata, in sede di parificazione, a sollevare qualsiasi
questione di legittimita' costituzionale, con il solo limite
dell'esistenza di un effetto, anche indiretto, sulla finanza
pubblica, della norma oggetto di censura. Il giudizio di
parificazione verrebbe cosi' a configurarsi come uno strumento di
controllo generalizzato e diretto della legittimita' costituzionale.
D'altronde, la legittimazione della Corte dei conti a sollevare
questione di legittimita' costituzionale in questo ambito sarebbe
stata gia' delimitata da questa Corte, sin dalla sentenza n. 244 del
1995, mediante la specificazione dei parametri costituzionali che
possono essere lesi - l'art. 81 Cost., al quale si e' affiancato
l'art. 119 Cost. - da disposizioni che violino i principi contabili
volti a salvaguardare gli equilibri di bilancio.
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano le considerazioni che
precedono troverebbero conferma anche nella recente sentenza n. 196
del 2018.
Sarebbero, dunque, inammissibili le questioni sollevate in
relazione agli artt. 3, 36, 97, 101, secondo comma, 103 e 108 Cost.
In relazione all'art. 117, secondo comma, Cost., la Provincia
autonoma di Bolzano evidenzia, inoltre, che la citata pronuncia ha
esteso la cognizione anche a detto parametro, in considerazione delle
peculiarita' del giudizio, dal momento che le norme impugnate
determinavano «una "nuova" spesa in una condizione "speciale" in cui
non vi sarebbe stata possibilita' di sottoporre altrimenti la
questione al giudizio della Corte», ipotesi non ravvisabili
nell'odierno giudizio. L'odierna questione era stata infatti gia'
sollevata e ritenuta non rilevante dal medesimo giudice contabile; le
disposizioni avrebbero potuto essere impugnate in virtu' di quanto
previsto dall'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) e comunque erano state esaminate dal Consiglio dei
ministri, Dipartimento affari regionali, ai fini di un'eventuale
impugnazione in via principale, poi esclusa.
2.1.- La Provincia autonoma eccepisce inoltre il difetto di
rilevanza, in quanto le norme censurate non sarebbero applicabili nel
giudizio a quo, in ragione del loro specifico oggetto.
Le disposizioni in esame, difatti, a differenza di quelle oggetto
di precedenti giudizi di legittimita' costituzionale (sono citate le
sentenze n. 89 del 2017, n. 181 del 2015, n. 213 del 2008, n. 244 del
1995, n. 139 del 1969 e n. 142 del 1968), non incidono sulla
struttura del bilancio. Anche nella recente sentenza di questa Corte
n. 196 del 2018, la norma censurata era una disposizione di spesa per
l'incremento di un Fondo che il giudice era tenuto ad applicare nel
giudizio di parificazione.
Gli artt. 1 e 2 della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017 e l'art.1
della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018 sarebbero invece censurati
nella parte in cui legittimerebbero - con effetto retroattivo - un
meccanismo retributivo integralmente regolato dai contratti
collettivi: la finalita' di dette norme sarebbe dunque del tutto
estranea all'oggetto del giudizio di parificazione.
2.2.- Le questioni non sarebbero rilevanti anche sotto un
ulteriore profilo.
Le somme erogate nel 2017 - esercizio oggetto del giudizio di
parificazione - a titolo di assegno personale pensionabile sarebbero
state liquidate in base ai vigenti contratti collettivi e non in base
alle norme censurate. L'art. 1, comma 1, della legge provinciale n.
21 del 2016 sarebbe difatti una norma meramente programmatica che
demanda a una legge provinciale la revisione della disciplina sulla
trasformazione graduale dell'indennita' di funzione, revisione poi
intervenuta con l'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017 a
far data dal 1° gennaio 2019, successivamente anticipata al 1° giugno
2018. Le norme censurate, pertanto, non avrebbero alcun effetto
nell'esercizio 2017 oggetto del giudizio di parificazione.
2.3.- La Provincia autonoma di Bolzano ha infine eccepito
l'inammissibilita' delle questioni sollevate per la carenza di
giurisdizione della Corte dei conti in materia di trattamento
economico dei dirigenti; per omessa descrizione della fattispecie e
omessa motivazione sulla rilevanza; per non essere state illustrate
le ragioni per le quali non troverebbero applicazione nel caso in
esame le norme speciali statutarie; e, infine, per l'omessa
sperimentazione di un'interpretazione costituzionalmente orientata.
2.4.- Le questioni sollevate sarebbero comunque infondate in
quanto basate su un erroneo inquadramento tanto della competenza in
materia della Provincia autonoma di Bolzano, quanto della natura
dell'istituto in questione.
2.4.1.- La Provincia autonoma e' infatti titolare, in virtu'
dell'art. 8 dello statuto di autonomia, della competenza legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetti», soggetta ai limiti di cui all'art. 4 del
medesimo statuto, vale a dire, in particolare, al rispetto delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
In detta materia rientra anche la disciplina dello status giuridico e
economico del personale (sono citate le sentenze n. 522 del 1989 e n.
40 del 1972) e, quindi, anche quella della dirigenza, nonche' la
disciplina della contrattazione collettiva (sono citate le sentenze
n. 102 del 1989 e n. 219 del 1984). Nell'esercizio di detta
competenza, sono state emanate diverse leggi, tra le quali la legge
della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo 1990 n. 6 (Nuove norme
sulla contrattazione), e la legge della Provincia autonoma di Bolzano
23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale
della Provincia autonoma di Bolzano), con la quale ha disciplinato
nuovamente la dirigenza a livello provinciale.
La difesa provinciale evidenzia inoltre che la successiva
privatizzazione del pubblico impiego, in virtu' della legge n. 421
del 1992 e del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), ha generato un articolato contenzioso tra Presidente del
Consiglio dei ministri e la medesima Provincia dinanzi alla Corte.
Infine, rammenta che il d.lgs. n. 165 del 2001, all'art. 1, comma
3, dispone espressamente che solo i principi desumibili dall'art. 2
della legge n. 421 del 1992 e dall'art. 11, comma 4, della legge 15
novembre 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa),
costituiscono, per le Regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.
La Provincia autonoma di Bolzano godrebbe, inoltre, di autonomia
anche in materia di contrattazione collettiva, dal momento che
l'articolazione, i contenuti e il procedimento di contrattazione sono
disciplinati dalla legge prov. Bolzano n. 6 del 2015.
2.4.2.- Nell'esercizio di dette competenze, la Provincia autonoma
di Bolzano ha istituito un modello di conferimento degli incarichi
dirigenziali mediante l'iscrizione in un "albo" e la conservazione,
nel caso di attribuzione dell'incarico, dell'inquadramento di
provenienza, riconoscendo, con l'art. 22 della legge prov. Bolzano n.
10 del 1992, un'indennita' di funzione mensile che veniva
gradualmente trasformata in assegno personale pensionabile.
L'indennita' in questione dunque non sarebbe una forma di trattamento
accessorio bensi' un elemento fisso e continuativo della
retribuzione.
Successivamente alla cosiddetta contrattualizzazione della
materia la norma e' stata pressoche' integralmente trasposta nei
successivi contratti collettivi di comparto, a partire dal biennio
1999-2000.
Quanto previsto dalla legislazione provinciale sarebbe peraltro
conforme alla disciplina della dirigenza dei Ministeri, il cui
trattamento economico fisso sarebbe costituito dallo stipendio
tabellare; dalla retribuzione di posizione-parte fissa; dalla
retribuzione individuale di anzianita' (artt. 49 e 53 CCNL 21 aprile
2006). Tale trattamento si conserva anche in caso di perdita della
«posizione» per effetto del collocamento a disposizione dei ruoli
(art. 4 CCNL).
2.4.3.- Alla luce di tali rilievi le questioni sollevate
sarebbero, oltre che inammissibili, infondate.
La dedotta violazione dell'art. 81 Cost. sarebbe innanzitutto
generica e priva di autonomia, risolvendosi nella mera affermazione
di principio per cui qualunque norma che comporti un effetto (diretto
o indiretto) in termini di spesa e che presenti un qualunque profilo
di possibile incostituzionalita' determinerebbe un vulnus al
principio costituzionale di copertura della spesa. Essa peraltro,
cosi' formulata, risentirebbe dell'inammissibilita' o della
infondatezza delle altre censure.
Con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
la difesa provinciale ribadisce che le norme censurate sono parte di
una complessa e originale disciplina della dirigenza provinciale,
rimessa alla potesta' legislativa esclusiva della Provincia autonoma
di Bolzano in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale». Peraltro, non sarebbe comunque violata la dedotta norma
interposta (art. 2 comma 1, lettera o, del d.lgs. n. 421 del 1992),
che fa salvi i trattamenti fondamentali e accessori aventi natura
retributiva ordinaria, dal momento che l'art. 28 della legge prov.
Bolzano n. 10 del 1992 aveva gia' previsto la trasformazione in
trattamento fisso di una parte dell'indennita' di dirigenza. Inoltre,
la menzionata norma interposta consentirebbe comunque la
conservazione, anche dopo la cessazione dell'incarico dirigenziale,
di una parte fissa del trattamento legato all'incarico medesimo, come
avviene nel caso del CCNL della dirigenza ministeriale. Ne' sarebbe
violato l'art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, dal momento
che il trattamento in esame non avrebbe natura accessoria, ma
rappresenterebbe una componente del trattamento fisso.
Sarebbe inoltre contraddittoria, prima che infondata, la
prospettata lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
per avere adottato leggi in materia riservata alla contrattazione
collettiva. Le norme provinciali censurate, infatti, o sono state
abrogate e sostituite dalla contrattazione; o hanno preso atto della
prevalenza della disciplina contrattuale ratione temporis; ovvero, da
ultimo, hanno demandato all'autonomia collettiva la disciplina della
materia, limitandosi a porre alcuni limiti al fine del controllo
della spesa.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera o), Cost., la Provincia autonoma ritiene trattarsi di un
«equivoco», dal momento che l'attribuzione al dipendente dell'assegno
personale pensionabile a seguito della trasformazione graduale
dell'indennita' dirigenziale non avverrebbe al momento della
cessazione dell'incarico, bensi' in costanza di esso, accumulandosi
di anno in anno, a condizione che l'operato del dirigente fosse stato
valutato positivamente. Una volta cessato l'incarico, cesserebbe
quindi anche la relativa trasformazione.
Parimenti infondate, oltre che inammissibili, sarebbero le
questioni sollevate in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
anche in combinato disposto con l'art. 119, primo comma, Cost. Oltre
a essere dedotte in modo del tutto generico e non indicate nelle
conclusioni, esse si fonderebbero sulla "singolare" affermazione per
cui tutte le norme in materia di trattamento economico costituiscono
espressione dell'esercizio della funzione di coordinamento della
finanza pubblica e che, in quanto tali, assurgono a principi
fondamentali; e su quella per cui la violazione consisterebbe
nell'incremento di spesa determinato dalla legislazione provinciale
mentre, come prima illustrato, quest'ultima comporterebbe costi
minori rispetto a quelli statali.
Da tali rilievi deriverebbe inoltre la non fondatezza
dell'asserita violazione dell'art. 3 Cost., anche in ragione della
specificita' dell'organizzazione provinciale della dirigenza.
Infine, non sarebbe ravvisabile la violazione degli artt. 101,
secondo comma, 103 e 108 Cost.
La trasformazione delle indennita' dirigenziali sarebbe difatti
gia' stata prevista dagli artt. 22 e 28 della legge prov. Bolzano n.
10 del 1992, al fine di garantire la tendenziale equiparazione del
trattamento retributivo del personale degli enti facenti parte
dell'intercomparto provinciale rispetto a quelli del restante
territorio nazionale. La legge prov. Bolzano n. 1 del 2018 sarebbe
quindi legittimamente intervenuta per dirimere dubbi interpretativi
inerenti alle norme preesistenti.
Ne consegue che non sussisterebbe nemmeno la violazione dell'art.
6 CEDU e dell'art. l del menzionato Protocollo addizionale, dovendosi
escludere la sussistenza di un principio secondo cui la necessaria
incidenza delle norme retroattive sui procedimenti in corso si
porrebbe automaticamente in contrasto con la medesima Convenzione.
3.- Con ulteriore ordinanza dell'8 agosto 2018, iscritta al n.
177 del registro ordinanze del 2018, le medesime sezioni riunite per
la Regione autonoma Trentino-Alto Adige della Corte dei conti, nel
corso del giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, hanno sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 3,
della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre
2017, n. 11 (Legge regionale di stabilita' 2018), in riferimento agli
artt. 3, 36, 81, 97, 117, secondo comma, lettere l) e o), e 119,
primo comma, Cost.
Le predette disposizioni prevedono che «1. A far data dal 1°
gennaio 2018 la retribuzione di posizione e l'indennita' di direzione
previste dai rispettivi contratti collettivi del personale regionale
sono trasformate in indennita' di posizione, composta da una parte
fissa ed una parte variabile. L'ammontare dell'indennita' di
posizione, di cui la parte fissa e' pari al 40 per cento del valore
complessivo dell'indennita' stessa, e' determinato dalla
contrattazione collettiva. Dopo almeno sei anni di incarico di
preposizione alle strutture organizzative o loro articolazioni, la
sola parte fissa dell'indennita' di posizione si trasforma, alla
cessazione dell'incarico, in assegno personale pensionabile in base
al sistema retributivo. [...] 3. Sono fatti salvi gli effetti
giuridici gia' prodotti e gli effetti economici gia' maturati, sino
al 1° gennaio 2018, a seguito dei meccanismi di trasformazione
graduale della retribuzione di posizione e dell'indennita' di
direzione in assegno personale pensionabile, in applicazione dei
contratti collettivi. L'assegno personale pensionabile gia' maturato
ai sensi del presente comma non e' cumulabile con l'indennita' di
posizione di cui al comma 1».
Il rimettente ritiene le questioni rilevanti e non manifestamente
infondate, in relazione ai parametri evocati, per le ragioni
sostanzialmente coincidenti a quelle gia' esposte.
4.- Analoghe sono altresi' le difese della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol quanto alla inammissibilita' delle
questioni sollevate nonche' alla loro non fondatezza.
4.1.- In particolare, la Regione autonoma ritiene di essere
titolare di competenze legislative di tipo esclusivo in materia di
«ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto»,
in virtu' dell'art. 4, comma 1, numero 1, dello statuto speciale.
Nell'esercizio di detta competenza legislativa esclusiva, la
Regione ha emanato numerose leggi, tra le quali, per quanto di
interesse, la legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 9
novembre 1983, n. 15 (Ordinamento degli Uffici regionali e norme
sullo stato giuridico e trattamento economico del personale), come
successivamente modificata dalla legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 11 giugno 1987, n. 5 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 9 novembre 1983, n. 15 «Ordinamento degli Uffici
regionali e norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico
del personale»), nonche' la legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 6 dicembre 1993, n. 22 (Adeguamento normativa
della dirigenza e disposizioni urgenti in materia di personale).
In particolare, la legge reg. Trentino-Alto Adige n. 15 del 1983
avrebbe introdotto un modello "misto" di dirigenza regionale,
parzialmente diverso tanto rispetto a quello della dirigenza statale,
quanto a quello delle Province autonome di Trento e Bolzano, ma non
per questo in contrasto con la Costituzione o con i principi
dell'ordinamento.
La legislazione regionale, infatti, prevedrebbe alternativamente
sia una carriera dirigenziale basata sulla relativa qualifica (art.
23), che un «albo degli idonei alle funzioni dirigenziali al quale
accede il personale in possesso dell'idoneita' alla direzione
d'ufficio e del diploma di laurea almeno quadriennale che abbia
superato l'esame finale del corso di formazione per aspiranti
dirigenti indetto dall'amministrazione [...]» (art. 24).
Attualmente, dunque, convivrebbero, nell'organizzazione
regionale, tanto dirigenti in possesso della relativa qualifica,
quanto soggetti titolari di una qualifica di quadro che, tuttavia,
essendo iscritti all'albo degli idonei, hanno ricevuto un incarico
dirigenziale. Questi ultimi, ove l'incarico non fosse confermato o
rinnovato, conserverebbero l'originario inquadramento (non
dirigenziale).
Tale assetto sarebbe sopravvissuto alle successive evoluzioni
dell'ordinamento statale in materia di dirigenza pubblica e al vaglio
di costituzionalita' (sono citate la sentenza n. 156 del 1994 e
l'ordinanza n. 382 del 2002).
Inoltre, il giudice a quo ricostruirebbe erroneamente l'istituto
in questione ritenendolo un trattamento accessorio corrisposto in
assenza del relativo incarico, mentre in realta' si tratterebbe di
una componente fissa del trattamento economico che, in quanto tale,
si conserverebbe anche a seguito della cessazione dell'incarico
dirigenziale.
5.- In prossimita' dell'udienza pubblica sia la Provincia
autonoma di Bolzano che la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol hanno depositato memorie, in cui hanno ribadito
l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni di legittimita'
sollevate.
Considerato in diritto
1.- Con le ordinanze indicate in epigrafe la Corte dei conti,
sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige, nel corso di due
giudizi di parificazione per l'esercizio finanziario 2017 dei
rendiconti generali della Provincia autonoma di Bolzano e della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale di alcune disposizioni di leggi
provinciali e regionali che, a partire dal 1992, hanno consentito ai
dirigenti dei predetti enti territoriali di conservare, come assegno
personale, indennita' di direzione e coordinamento a vario titolo
percepite dopo la cessazione dei relativi incarichi.
Il procuratore regionale e' intervenuto nella udienza camerale
della parificazione e ha depositato memorie conclusionali, con le
quali ha chiesto di sollevare questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1 (Norme in materia di personale), e
dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 6 luglio
2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di dirigenza e modifiche alla
struttura dirigenziale dell'Amministrazione provinciale), in
riferimento agli artt. 3, 36, 81, 97, 103, secondo comma, 117 e 119
della Costituzione. Nella pubblica udienza del 28 giugno 2018 il
contraddittorio si e' svolto con l'intervento del magistrato
relatore, del Procuratore regionale, che ha confermato oralmente le
conclusioni scritte, e del Presidente della Giunta provinciale.
1.1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 173 del registro ordinanze
dell'anno 2018 la Corte dei conti ha censurato l'art. 28 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma
di Bolzano), l'art. 47 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della
Provincia), l'art. 14, comma 6, della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 25 settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il triennio 2015-2017),
l'art. 7 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 ottobre
2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in materia di
procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni archeologici,
ordinamento degli uffici, personale, ambiente, utilizzazione delle
acque pubbliche, agricoltura, foreste, protezione civile, usi civici,
mobilita', edilizia abitativa, dipendenze, sanita', sociale, lavoro,
patrimonio, finanze, fisco, economia e turismo), gli artt. 1, 2, e 17
della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017 e gli artt. 1 e 3 della legge
prov. Bolzano n. 1 del 2018, in riferimento agli artt. 3, 36, 81, 97,
101, secondo comma, 103, 108, 117, secondo comma, lettere l) e o), e
119, primo comma, Cost.
Il rimettente premette che, in sede di parificazione del
rendiconto generale della Provincia autonoma di Bolzano per
l'esercizio 2017, e' stato accertato l'impegno e il pagamento di
somme a titolo di assegno personale pensionabile, corrispondenti a
indennita' di direzione e di coordinamento, in assenza di formale
incarico e di espletamento di alcuna funzione. Sulla disciplina di
dette erogazioni sono intervenuti, nel corso del 2017 e del 2018, gli
artt. 1, 2 e 17 della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017 e gli artt. 1
e 3 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018.
Le norme di cui il giudice a quo sospetta l'illegittimita'
costituzionale inciderebbero sulla spesa, determinandone un effetto
espansivo, e altererebbero la consistenza del risultato di
amministrazione, incrementando indebitamente le poste passive del
bilancio.
Il rimettente riferisce - proprio al fine di evitare
l'alterazione del risultato di amministrazione e la validazione di
spese non coperte da presupposto normativo - di avere gia'
disapplicato, per gli esercizi antecedenti al 2017, ai sensi
dell'art. 40, comma 3-quinquies, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), alcune norme del
contratto collettivo provinciale, in quanto affette da nullita'
secondo il combinato disposto degli artt. 7, comma 5, e 2, comma
3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell'art. 2, comma 1, lettera o),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale).
Attraverso tale disapplicazione - prosegue il rimettente - aveva
assunto decisioni di parificazione parziale, negandola alle partite
di spesa inerenti alla corresponsione di indennita' svincolate da
qualsiasi prestazione di lavoro, nonche' ai relativi oneri
pensionistici a carico del datore di lavoro. La sopravvenienza, in
data antecedente alla parificazione dell'esercizio 2017, delle norme
provinciali censurate avrebbe vanificato, nel procedimento di
parificazione relativo a detto esercizio, la disapplicazione del
contratto collettivo nella parte affetta da nullita', dal momento che
avrebbe sanato, con una fonte legislativa intangibile per la Corte
dei conti, una situazione della cui legittimita' costituzionale il
giudice a quo dubita.
Viene precisato che, dopo la privatizzazione del rapporto di
lavoro dei pubblici dipendenti, l'erogazione delle indennita' di
dirigenza, in assenza di espletamento del corrispondente incarico, e'
stata prevista con diverse, ma teleologicamente equivalenti, norme
contenute in contratti collettivi regionali e provinciali a partire
dalla fine del secolo scorso (contratto collettivo riguardante il
personale dell'area dirigenziale della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige biennio economico 2004-2005 del 27 febbraio 2006, come
modificato dal contratto collettivo area dirigenziale del 27 aprile
2009; contratto collettivo riguardante il personale dell'area non
dirigenziale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, quadriennio
giuridico 2008-2011 e biennio economico 2008-2009 del 1° dicembre
2008; contratto collettivo intercompartimentale per il personale
dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano relativo al periodo
1999-2000 del 17 luglio 2000; contratto di comparto per il personale
dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano del 6 agosto 2001).
Per questo motivo, ai soli fini della parificazione, il
rimettente aveva disapplicato dette prescrizioni contrattuali per
violazione di norme imperative di diritto privato, precedentemente
menzionate.
Tale operazione, tuttavia, nell'esercizio 2017 non sarebbe stata
idonea ad assicurare il rispetto delle suddette norme imperative
appartenenti all'ordinamento civile e - nel caso di specie - neppure
di quelle inerenti alla pensionabilita' delle indennita', dal momento
che le disposizioni di legge provinciale, intervenute prima della
parificazione del rendiconto inerente all'esercizio 2017, avrebbero
comunque precluso di stralciare dalla validazione le partite di spesa
illegittime.
Le norme provinciali censurate disciplinerebbero, in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., un aspetto della
retribuzione dei dipendenti provinciali, incidendo nella materia
«ordinamento civile», riservata alla competenza esclusiva dello
Stato, la cui regolamentazione dovrebbe essere uniforme su tutto il
territorio nazionale.
Tali norme sarebbero inoltre illegittime perche' in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost. - che devolve alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della
previdenza sociale - nella parte in cui prevedono la trasformazione
delle indennita', alla cessazione dell'incarico, in assegno personale
pensionabile in base al sistema retributivo.
Alla luce di quanto esposto, il rimettente ritiene che le
questioni debbano essere sollevate non solo in riferimento all'art.
81 Cost., ma anche agli artt. 117, secondo comma, lettere l) e o),
Cost., la cui violazione comporterebbe l'alterazione del risultato di
amministrazione e l'aumento della spesa del personale oltre i limiti
consentiti dai vincoli di finanza pubblica.
In particolare, viene rimarcata la ridondanza sull'art. 81 Cost.
della violazione della competenza esclusiva dello Stato contemplata
nell'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.
Viene inoltre dedotta la violazione delle disposizioni in materia
di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma,
Cost.), nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento (art.
97, secondo comma, Cost.) e di proporzionalita' della retribuzione
rispetto alla qualita' e alla quantita' del lavoro prestato (art. 36,
primo comma, Cost.).
Viene infine lamentata l'indebita interferenza con la funzione
esercitata in sede di parificazione (artt. 101, secondo comma, e 103
Cost.) e l'illegittima retroattivita' della norma di interpretazione
autentica contenuta nella legge prov. Bolzano n. 1 del 2018 in
violazione dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, e art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU.
1.2.- La Provincia autonoma di Bolzano, costituitasi in giudizio,
ha concluso per l'inammissibilita' o, in subordine, per
l'infondatezza delle questioni sollevate.
In via preliminare, dopo aver premesso che il rendiconto presenta
un saldo positivo e che l'equilibrio economico-finanziario non e'
messo in discussione dalle misure contestate, la difesa provinciale
assume che il giudice rimettente non sarebbe legittimato a sollevare,
in sede di parificazione del rendiconto, questioni di legittimita'
costituzionale in riferimento a parametri diversi e ulteriori
rispetto agli artt. 81 e 119 Cost., i quali pongono principi a
«diretta» tutela degli equilibri economico-finanziari.
Eccepisce inoltre il difetto di rilevanza delle questioni
sollevate, in quanto le norme censurate non sarebbero applicabili nei
giudizi a quibus, poiche', a differenza di quelle oggetto di
precedenti giudizi di legittimita' costituzionale, non inciderebbero
sulla struttura del bilancio.
In particolare, gli artt. 1 e 2 della legge prov. Bolzano n. 9
del 2017 e l'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018
legittimerebbero - con effetto retroattivo - un meccanismo
retributivo integralmente regolato dai contratti collettivi: la
finalita' di dette norme sarebbe dunque del tutto estranea
all'oggetto del giudizio di parificazione.
Infine, evidenzia che le somme erogate nel 2017 - esercizio
oggetto del giudizio di parificazione - a titolo di assegno personale
pensionabile sarebbero state liquidate in base ai vigenti contratti
collettivi e non in base alle norme censurate.
Le questioni sollevate sarebbero comunque infondate nel merito,
in quanto basate su un erroneo inquadramento tanto della competenza
della Provincia autonoma di Bolzano in materia, quanto della natura
dell'istituto in questione.
La Provincia, difatti, avrebbe istituito un modello di
conferimento degli incarichi dirigenziali mediante l'iscrizione in un
"albo" e la conservazione, nel caso di attribuzione dell'incarico,
dell'inquadramento di provenienza, riconoscendo, con l'art. 22 della
legge prov. Bolzano n. 10 del 1992, un'indennita' di funzione mensile
gradualmente trasformata in assegno personale pensionabile.
L'indennita' in questione, dunque, non sarebbe una forma di
trattamento accessorio, bensi' un elemento fisso e continuativo della
retribuzione.
Quanto previsto dalla legislazione provinciale, peraltro,
corrisponderebbe alla disciplina della dirigenza dei Ministeri, il
cui trattamento economico fisso sarebbe costituito dallo stipendio
tabellare, dalla retribuzione di posizione-parte fissa e dalla
retribuzione individuale di anzianita' (artt. 49 e 53 del CCNL 21
aprile 2006). Tale trattamento si conserva anche in caso di perdita
della «posizione» per effetto del collocamento a disposizione dei
ruoli (art. 4 del citato CCNL).
Alla luce di tali rilievi le questioni sollevate non sarebbero
fondate.
1.3.- Con ordinanza iscritta al n. 177 del registro ordinanze
2018 la Corte dei conti ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 3, della legge della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge regionale
di stabilita' 2018), in riferimento agli artt. 3, 36, 81, 97, 117,
secondo comma, lettere l) e o), e 119, primo comma, Cost., per
ragioni sostanzialmente coincidenti con quelle illustrate
nell'ordinanza n. 173 del 2018 in ordine alla legislazione della
Provincia autonoma di Bolzano.
Le disposizioni censurate, dopo aver disposto la trasformazione,
alla cessazione dell'incarico, della parte fissa dell'indennita' di
posizione in assegno personale pensionabile, fanno salvi gli effetti
giuridici gia' prodotti e quelli economici gia' maturati sino al 1°
gennaio 2018.
1.4.- Le difese della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, costituitasi in giudizio, sono analoghe a quelle
svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano, quanto a inammissibilita'
o, comunque, infondatezza delle questioni sollevate.
In particolare, anche la Regione autonoma sarebbe titolare di
competenze legislative di tipo esclusivo in materia di «ordinamento
degli Uffici regionali e del personale ad essi addetto», in virtu'
dell'art. 4, numero 1), del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige). Nell'esercizio di detta competenza, la legge della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige 9 novembre 1983, n. 15 (Ordinamento
degli Uffici regionali e norme sullo stato giuridico e trattamento
economico del personale), avrebbe introdotto un modello "misto" di
dirigenza regionale, parzialmente diverso tanto rispetto a quello
della dirigenza statale, quanto a quello delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, ma non per questo in contrasto con la
Costituzione o con i principi dell'ordinamento.
La legge regionale, infatti, prevederebbe, alternativamente, sia
una carriera dirigenziale basata sulla relativa qualifica (art. 23)
che un «albo degli idonei alle funzioni dirigenziali al quale accede
il personale in possesso dell'idoneita' alla direzione d'ufficio e
del diploma di laurea almeno quadriennale che abbia superato l'esame
finale del corso di formazione per aspiranti dirigenti indetto
dall'amministrazione [...]» (art. 24).
Attualmente, dunque, convivrebbero, nell'organizzazione
regionale, tanto dirigenti in possesso della relativa qualifica,
quanto soggetti titolari di una qualifica di quadro che, tuttavia,
essendo iscritti all'albo degli idonei, hanno ricevuto un incarico
dirigenziale. Questi ultimi, ove l'incarico non fosse confermato o
rinnovato, conserverebbero l'originario inquadramento (non
dirigenziale).
Inoltre, il giudice a quo avrebbe ricostruito erroneamente
l'istituto in questione, ritenendolo un trattamento accessorio
corrisposto in assenza del relativo incarico, mentre in realta' si
tratterebbe di una componente fissa del trattamento economico che, in
quanto tale, si conserverebbe anche a seguito della cessazione
dell'incarico dirigenziale.
2.- Stante l'affinita' della normativa censurata e la parziale
coincidenza dei parametri di cui essa si assume lesiva, i giudizi
devono essere riuniti ai fini di una definizione congiunta.
3.- Il problema pregiudiziale della legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in
sede di parificazione, ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte Costituzionale), e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), si inquadra in quello piu' ampio inerente
all'ammissibilita' di questioni sollevate in sedi diverse da quella
giurisdizionale in senso stretto e dalla volontaria giurisdizione,
quest'ultima gia' inquadrata da questa Corte nella funzione
giurisdizionale «anche se manchi la lite o non vi sia contraddittorio
tra le parti» (sentenza n. 129 del 1957).
Con piu' largo riferimento ad altre ipotesi di procedimenti
pendenti dinanzi a una magistratura, diversi - come i giudizi in
esame - da quelli di volontaria giurisdizione, e' stato affermato
che, per aversi un giudizio di legittimita' costituzionale in via
incidentale, e' sufficiente che ricorra «il requisito oggettivo
dell'esercizio "di funzioni giudicanti per l'obiettiva applicazione
della legge", da parte di organi "pur estranei alla organizzazione
della giurisdizione ed istituzionalmente adibiti a compiti di diversa
natura", che di quelle siano investiti anche in via eccezionale, e
siano all'uopo "posti in posizione super partes"» (sentenza n. 226
del 1976).
Per quanto concerne la Corte dei conti, plurime pronunce di
questa Corte ne hanno riconosciuto la legittimazione a sollevare
questioni di costituzionalita' nel corso del giudizio di
parificazione (sentenze n. 196 del 2018, n. 181 del 2015, n. 213 del
2008, n. 121 del 1966 e n. 165 del 1963). Coerentemente con la natura
di tale specifica funzione, la legittimazione della Corte dei conti
in sede di giudizio di parificazione e' stata costantemente
riconosciuta con riferimento ai parametri costituzionali posti a
tutela degli equilibri di bilancio e della sana gestione finanziaria.
Nelle fattispecie in esame, peraltro, oltre all'art. 81 Cost.,
vengono invocati ulteriori parametri costituzionali, in relazione ai
quali deve essere verificata l'ammissibilita'.
4.- Prima di procedere all'esame della rilevanza delle questioni
sollevate con le ordinanze in esame, occorre, tuttavia, individuare
il petitum sostanziale delle predette, dal momento che non tutte le
disposizioni censurate risultano eziologicamente collegate alla
decisione di parificazione.
Il percorso argomentativo dei giudici a quibus evidenzia come, ai
fini della parificazione, le disposizioni rilevanti siano quelle
provinciali e regionali - sopravvenute dopo la precedente
disapplicazione, da parte della medesima Corte dei conti, dei
contratti collettivi nelle parti contemplanti le contestate
erogazioni - che impongono di validare, ai fini della determinazione
del risultato di amministrazione e del sindacato di legittimita'
della spesa, le partite che contengono le somme inerenti alla
elargizione delle indennita' prive del requisito sinallagmatico e ai
conseguenti oneri di natura pensionistica. Ed e' proprio questo
profilo eziologico della rilevanza che deve essere scrutinato.
In concreto, le norme che rivestono tale pregiudizialita' sono le
seguenti: a) art. 1, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 9 del
2017; b) art. 2 della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017; c) art. 17,
comma 2, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017; d) art. 1 della
legge prov. Bolzano n. 1 del 2018; e) art. 4, comma 1, terzo periodo
e comma 3, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 11 del 2017. Per
quanto si dira' espressamente in prosieguo, analogo diretto
collegamento non si riscontra per altre disposizioni impugnate.
Evidenti ragioni sistematiche inducono, pertanto, a circoscrivere
il petitum a quella parte della legislazione in grado di condizionare
direttamente la decisione delle sezioni riunite della Corte dei
conti.
5.- Alla luce di quanto premesso, sono, invece, inammissibili le
questioni sollevate nei confronti delle disposizioni della Provincia
autonoma di Bolzano antecedenti alla stipula del primo contratto
collettivo provinciale disciplinante il rapporto di lavoro dei
dirigenti provinciali e quelle che non riguardano la copertura
legislativa delle spese contestate.
Le disposizioni antecedenti sono quelle contenute nell'art. 28
della legge prov. Bolzano n. 10 del 1992.
Tali disposizioni non erano vigenti al momento in cui il giudice
contabile e' stato chiamato ad assumere la decisione circa la
parificazione delle contestate partite di spesa. Infatti, l'art. 2,
comma 1, lettera o), della legge n. 421 del 1992 - disposizione
imperativa e inderogabile ascrivibile alla materia di competenza
esclusiva statale «ordinamento civile» - stabilisce che la
privatizzazione del pubblico impiego deve essere caratterizzata dalla
«abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico fondamentale ed accessorio, e di
quelle che prevedono trattamenti economici accessori, settoriali,
comunque denominati, a favore di pubblici dipendenti sostituendole
contemporaneamente con corrispondenti disposizioni di accordi
contrattuali anche al fine di collegare direttamente tali trattamenti
alla produttivita' individuale e a quella collettiva ancorche' non
generalizzata ma correlata all'apporto partecipativo». L'art. 69 del
d.lgs. n. 165 del 2001 - norma di analogo tenore della precedente -
prevede che le disposizioni antecedenti alla sottoscrizione dei
contratti collettivi del quadriennio 1998-2001, cessano in ogni caso
di produrre effetti dal momento della sottoscrizione stessa (in tal
senso, sentenza n. 196 del 2018).
L'unica fonte normativa vigente - per espressa ammissione del
rimettente - era il contratto collettivo provinciale, che e' stato,
pero', disapplicato per contrasto con la disposizione imperativa
contenuta nell'art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale
stabilisce che «[l]e amministrazioni pubbliche non possono erogare
trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni effettivamente rese».
Da quanto evidenziato deriva inequivocabilmente
l'inammissibilita' delle questioni sollevate nei riguardi di
disposizioni antecedenti all'ultimo contratto collettivo di comparto,
poiche' esse non spiegano alcun effetto giuridico nei confronti delle
spese sottoposte a parificazione.
Esulano inoltre dall'odierno giudizio le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate sulle disposizioni che trovano
applicazione «a far data dal 1° giugno 2018» e, quindi, sull'art. 1,
comma 1, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017, sull'art. 3 della
legge prov. Bolzano n. 1 del 2018 e sull'art. 4, comma 1, primo e
secondo periodo della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 11 del 2017,
oltre a quelle che evidentemente non riguardano le tematiche oggetto
del giudizio (art. 1, comma 2, e art. 17 comma 1, della legge prov.
Bolzano n. 9 del 2017).
Non riguardano direttamente la copertura legislativa delle spese
contestate l'art. 47 della legge prov. Bolzano n. 6 del 2015, l'art.
14, comma 6, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2015, l'art. 7 della
legge prov. Bolzano n. 21 del 2016, in quanto tutte prevedono lo
scaglionamento nel tempo di una disciplina sulla trasformazione
graduale delle indennita' di funzione e di coordinamento in assegno
personale pensionabile.
Risultano inammissibili, per inconferenza con i parametri
invocati, le censure proposte nei confronti degli artt. 1, comma 3, 2
e 17, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017, dell'art. 1
della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018, dell'art. 4, commi 1, terzo
periodo, e 3, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 11 del 2017, in
riferimento agli artt. 3, 36, 97, 101, secondo comma, 103, 108 e 119,
primo comma, Cost.
Risultano altresi' inammissibili, per irrilevanza nel presente
giudizio, le censure proposte nei confronti delle medesime
disposizioni, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
6.- Superano, invece, il vaglio di ammissibilita' le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate nei confronti degli artt. 1,
comma 3, 2 e 17, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 9 del 2017,
dell'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018, dell'art. 4,
commi 1, terzo periodo, e 3, della legge reg. Trentino-Alto Adige n.
11 del 2017, in riferimento agli artt. 81 e 117, secondo comma,
lettere l) e o), Cost.
Deve essere preliminarmente respinta l'eccezione della Provincia
autonoma di Bolzano secondo cui la Corte dei conti non sarebbe
legittimata a sollevare in sede di parificazione del rendiconto
questioni di legittimita' costituzionale in riferimento a parametri
diversi e ulteriori rispetto agli artt. 81 e 119 Cost.
Dalle prospettazioni dei giudici a quibus precedentemente
richiamate appare evidente l'incidenza della violazione delle regole
di riparto della competenza legislativa, - nel caso di specie di
quelle contenute nell'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.
- sulla lesione dei principi della sana gestione finanziaria
presidiati dall'art. 81 Cost.
Non e' neppure fondata l'eccezione secondo cui le norme soggette
a scrutinio non sarebbero rilevanti, in quanto le contestate
erogazioni discenderebbero dai vigenti contratti collettivi.
E' precisato con chiarezza nelle ordinanze di rimessione che i
richiamati contratti sono stati disapplicati in parte qua proprio per
contrasto con le norme imperative dell'ordinamento civile. Pertanto,
tali contratti non ostacolano il diniego di parificazione (gia'
adottato nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano con
riguardo ai tre precedenti esercizi), a differenza della preclusione
ingenerata dalle norme successivamente intervenute.
A ben vedere, le fattispecie in esame risultano analoghe, quanto
al carattere di interdipendenza degli artt. 81 e 117, secondo comma,
lettere l) e o), Cost., a quella recentemente decisa da questa Corte
con la sentenza n. 196 del 2018.
Ricorrono, infatti, nei casi di specie, le stesse situazioni che
hanno indotto a scrutinare favorevolmente l'ammissibilita' della
rimessione incidentale da parte della Corte dei conti, sezione di
controllo della Regione Liguria, poiche' il giudice contabile, ove
avesse applicato tali norme, si sarebbe trovato nella condizione di
validare un risultato di amministrazione non corretto, in quanto
relativo a una spesa, conseguente all'adozione di un istituto
retributivo illegittimo (in tal senso, sentenza n. 196 del 2018).
Peraltro, la prospettazione dei rimettenti pone chiaramente in
luce come, nella materia dell'ordinamento civile e della previdenza
sociale, l'intervento legislativo provinciale e quello regionale
vengano a determinare una spesa non conforme ai criteri dettati
dall'ordinamento ai fini della sana gestione della finanza pubblica
allargata. Correttamente il rimettente ha affermato che le norme
della cui legittimita' costituzionale dubita, per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lettere l) e o), e 81 Cost., hanno dato
vita alla spesa per indennita' di dirigenza, corrisposte in assenza
di prestazione lavorativa e assoggettate a contribuzione
pensionabile, in contrasto con la legge statale (sentenza n. 196 del
2018).
Tenuto conto che compito della Corte dei conti, in sede di
parificazione del rendiconto generale delle autonomie territoriali,
e' accertare il risultato di amministrazione, nonche' eventuali
illegittimita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari degli enti (art. 1, comma 3, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali,
nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel
maggio 2012», convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre
2012, n. 213), i rimettenti hanno esaurientemente spiegato l'effetto
preclusivo che le disposizioni impugnate avrebbero sul controllo di
legittimita' delle partite di spesa contenenti le contestate
indennita'.
E' utile ricordare come questa Corte, nel dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 7, del d.l. n. 174 del
2012 - nella parte che consentiva alla magistratura contabile di
condizionare le modifiche alle norme finanziarie in contrasto con i
principi dell'equilibrio di bilancio e di precludere i programmi di
spesa privi di copertura e comunque della relativa sostenibilita'
finanziaria - abbia precisato che la Corte dei conti non puo'
condizionare il contenuto degli atti legislativi regionali o privarli
dei loro effetti, perche' tale prerogativa e' demandata al «sindacato
di costituzionalita' delle leggi regionali spettante alla Corte
costituzionale [...]. La Corte dei conti, d'altro canto, e' organo
che - come, in generale, la giurisdizione e l'amministrazione - e'
sottoposto alla legge (statale e regionale); la previsione che una
pronuncia delle sezioni regionali di controllo di detta Corte possa
avere l'effetto di inibire l'efficacia di una legge si configura,
percio', come palesemente estranea al nostro ordinamento
costituzionale» (sentenza n. 39 del 2014).
La predetta pronuncia, salvando la parte del citato art. 1
riservata al controllo sugli equilibri del bilancio e sulla
correttezza della spesa regionale e colpendolo solo in quella che
eccedeva dalle attribuzioni costituzionali della magistratura
contabile, corrobora l'argomento dei giudici rimettenti, secondo cui,
ove sia la legge stessa a pregiudicare principi di rango
costituzionale, l'unica via da percorrere per il giudice della
parificazione rimane proprio il ricorso all'incidente di
costituzionalita'.
Il giudizio si presenta, pertanto, circoscritto dai parametri che
attengono all'an della spesa, non al quomodo della stessa.
Si aggiunga che, come nella fattispecie di cui alla predetta
sentenza n. 196 del 2018, le questioni in esame si collocano in una
zona d'ombra della sindacabilita' costituzionale, che ne determina
indubbiamente analoga peculiarita'. A favore di tale conclusione
concorrono due distinte ma complementari concause: a) gli interessi
erariali alla corretta spendita delle risorse pubbliche - salvo
quanto si dira' appresso per il Governo - non hanno, di regola, uno
specifico portatore in grado di farli valere processualmente in modo
diretto; b) le disposizioni contestate non sono state impugnate nei
termini dal Governo, unico soggetto abilitato a far valere
direttamente l'invasione di materie di competenza legislativa
statale, divenendo intangibili per effetto della decorrenza dei
predetti termini e della decadenza conseguentemente maturata.
Deve, dunque, riconoscersi l'ammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate con le ordinanze indicate in
epigrafe, sia con riguardo alla legittimazione dell'organo
rimettente, sia con riguardo ai parametri evocati sia, infine, quanto
alla rilevanza delle questioni sollevate in relazione alle finalita'
dei giudizi a quibus. Significativa e' in proposito la formulazione
dell'art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale
prevede che siano proprio le sezioni regionali della Corte dei conti
ad accertare la violazione dei vincoli di spesa del personale delle
Regioni e degli enti locali ai fini del recupero delle somme erogate
in eccedenza.
7.- Nel merito, le questioni sollevate nei confronti degli artt.
1, comma 3, 2, e 17, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 9 del
2017, dell'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018 e dell'art.
4, commi 1, terzo periodo, e 3, della legge reg. Trentino-Alto Adige
n. 11 del 2017, in riferimento agli artt. 81 e 117, secondo comma,
lettere l) e o), Cost., sono fondate.
Incidendo in due materie di competenza esclusiva statale, quali
l'ordinamento civile e la previdenza sociale, la normativa censurata
pone in essere una lesione diretta dei principi posti a tutela
dell'equilibrio del bilancio e della copertura della spesa presidiati
dall'art. 81 Cost.
Quanto al collegamento funzionale, nei presenti giudizi, degli
art. 81 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. e' utile ricordare
come, «[s]econdo la costante giurisprudenza costituzionale, "a
seguito della privatizzazione del pubblico impiego, la disciplina del
trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici - tra i
quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sono ricompresi anche i
dipendenti delle Regioni - compete unicamente al legislatore statale,
rientrando nella materia 'ordinamento civile' (ex multis, sentenze n.
72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17
del 2014)" (sentenza n. 175 del 2017)» (sentenza n. 196 del 2018).
Analogo rapporto si verifica con la materia della previdenza
sociale, poiche' le somme indebitamente erogate dagli enti
territoriali resistenti costituiscono la base delle ulteriori
disposizioni che ne statuiscono la pensionabilita' e i relativi oneri
a carico degli enti datori di lavoro.
Il collegamento funzionale tra i precetti invocati si verifica
attraverso le disposizioni contenute nell'art. 1, comma 3, della
legge prov. Bolzano n. 9 del 2017, il quale dispone
contemporaneamente: la salvezza degli effetti giuridici e degli
effetti economici gia' maturati al 1° giugno 2018 (effetti realizzati
tramite la corresponsione dei contestati emolumenti malgrado la
disapplicazione del contratto collettivo provinciale disposta dalla
Corte dei conti in sede di parificazione dei tre esercizi
precedenti); la trasformazione dell'indennita' di dirigenza in
assegno personale pensionabile; l'attribuzione di tale illegittimo
beneficio mediante il sistema retributivo, gia' cancellato
dall'ordinamento pensionistico al momento della emanazione della
norma.
Equivalente incidenza sull'art. 81 Cost. realizza l'art. 2 della
stessa legge, in quanto stabilisce dei termini in ordine
all'applicazione del censurato meccanismo aventi effetto diretto
sulle risultanze della parificazione regionale.
Cosi' pure il secondo periodo del comma 1 e il comma 2 dell'art.
17 della medesima legge forniscono copertura normativa ai meccanismi
della legge prov. n. 10 del 1992, privi di effetti giuridici fin
dall'entrata in vigore del primo contratto collettivo conseguente
alla privatizzazione dell'impiego pubblico ma incorporati per
relationem dalle suddette disposizioni.
Ancora, l'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 1 del 2018, recante
«Interpretazione autentica dell'articolo 47 della legge provinciale
19 maggio 2015, n. 6, dell'articolo 14, comma 6, della legge
provinciale 25 settembre 2015, n. 11, dell'articolo 7, comma 1, della
legge provinciale 18 ottobre 2016, n. 21, e degli articoli 1, comma
3, e 2, comma 1, della legge provinciale 6 luglio 2017, n. 9, in
materia di indennita' connesse con incarichi dirigenziali ed affini,
nonche' degli articoli 22 e 28 della legge provinciale 23 aprile
1992, n. 10», offre copertura normativa alle erogazioni avvenute in
forza dei meccanismi retributivi e previdenziali adottati dalla
Provincia autonoma in violazione di norme imperative contenute nella
legislazione esclusiva statale.
Per quel che concerne la legislazione della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, la differente formulazione letterale
delle disposizioni censurate non si discosta tuttavia dalla sostanza
di quelle provinciali precedentemente esaminate. In particolare, il
comma 3 dell'art. 4 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 11 del
2017 fa salvi gli effetti giuridici gia' prodotti e gli effetti
economici gia' maturati, sino al 1° gennaio 2018, a seguito dei
meccanismi di trasformazione graduale della retribuzione di posizione
e dell'indennita' di direzione in assegno personale.
7.1.- Non puo' essere condiviso l'argomento della Provincia
autonoma di Bolzano, secondo cui il fatto che il rendiconto presenti
un saldo positivo sanerebbe l'assenza di legittimazione delle spese
inerenti all'assegno pensionabile e ai collegati oneri previdenziali.
L'avanzo di amministrazione, infatti, non puo' essere inteso come
una sorta di utile di esercizio, il cui impiego sarebbe nell'assoluta
discrezionalita' dell'amministrazione.
Anzi, l'avanzo di amministrazione "libero" delle autonomie
territoriali e' soggetto a un impiego tipizzato, in cui non rientrano
dazioni retributive e previdenziali non contemplate dalla legge.
Neppure puo' essere accolta l'eccezione formulata da entrambe le
autonomie territoriali, secondo cui le norme censurate
apparterrebbero alla materia statutaria «ordinamento degli uffici e
del personale ad essi addetto», dal momento che proprio l'assenza di
impiego del personale beneficiario delle contestate dazioni esclude
che queste ultime possano ricondursi alla materia organizzativa.
Nemmeno le peculiarita' dell'organizzazione della dirigenza
vigente nella Provincia autonoma di Bolzano e nella Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol sono rilevanti ai fini del presente
giudizio, poiche' non viene in rilievo la modalita' organizzativa,
bensi' l'assenza di sinallagmaticita' della retribuzione e il
relativo assoggettamento a contribuzione previdenziale.
Infine, non puo' essere condiviso l'argomento secondo cui le
somme erogate sarebbero trasformate, sulla base di una semplice
disposizione normativa, da indennita' dirigenziali prive del
carattere corrispettivo della prestazione a elemento fisso e
continuativo della retribuzione. Detto argomento incorre in una
contraddizione in termini, poiche' tale trasformazione, per legge
provinciale o regionale, costituisce, al contrario, una finzione
giuridica intrinsecamente inconciliabile che, in quanto finalizzata
ad aggirare un divieto di carattere generalizzato per tutti i
dipendenti pubblici, e' essa stessa costituzionalmente illegittima.
Per questo motivo, anche la previsione, contenuta in alcune delle
leggi impugnate non coinvolte nella presente dichiarazione di
incostituzionalita', di una trasformazione graduale delle indennita'
di dirigenza in assegno pensionabile, una volta cessato l'incarico,
risulta egualmente inconciliabile con la regola generale inerente
alla dirigenza pubblica.
Pur tuttavia, essa non e' rilevante ai fini del giudizio di
parificazione dell'esercizio 2017 e dei dinieghi di parificazione
relativi ai rendiconti del triennio precedente della Provincia
autonoma di Bolzano e, pertanto, si sottrae alla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, ferma restando la preclusione
all'assunzione di tale tipologia di spesa per gli esercizi successivi
al 2017.
8.- In definitiva, le norme teste' individuate nel complesso
quadro normativo, in cui le inseriscono, con ambigui e reiterati
rinvii per relationem, il legislatore regionale e quello provinciale,
incidono, con tutta evidenza, sull'articolazione della spesa del
bilancio consuntivo 2017, sul quantum della stessa, sulla
determinazione del risultato di amministrazione e su profili
retributivi espressamente esclusi dal legislatore nazionale
nell'esercizio della sua competenza esclusiva.
Per le considerazioni che precedono, le norme precedentemente
esaminate devono essere dunque dichiarate costituzionalmente
illegittime e le spese dalle stesse generate non possono essere
inserite nei relativi rendiconti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
3, 2 e 17, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 6
luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di dirigenza e
modifiche alla struttura dirigenziale dell'Amministrazione
provinciale);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1
(Norme in materia di personale);
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
terzo periodo e comma 3, della legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge regionale di
stabilita' 2018);
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 28 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura
dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), dell'art. 47 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 maggio 2015, n. 6
(Ordinamento del personale della Provincia), dell'art. 14, comma 6,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 25 settembre 2015, n.
11 (Disposizioni in connessione con l'assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario
2015 e per il triennio 2015-2017), dell'art. 7 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di
leggi provinciali in materia di procedimento amministrativo, enti
locali, cultura, beni archeologici, ordinamento degli uffici,
personale, ambiente, utilizzazione delle acque pubbliche,
agricoltura, foreste, protezione civile, usi civici, mobilita',
edilizia abitativa, dipendenze, sanita', sociale, lavoro, patrimonio,
finanze, fisco, economia e turismo), sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 36, 81, 97, 101, secondo comma, 103, 108 e 119, primo comma,
della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige, con l'ordinanza iscritta al n.
173 del registro ordinanze del 2018;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 3, 2 e 17, comma 2, della legge
prov. Bolzano n. 9 del 2017, dell'art. 1 della legge prov. Bolzano n.
1 del 2018, dell'art. 4, commi 1, terzo periodo, e 3, della legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 11 del 2017, sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 36, 97, 101, secondo comma, 103, 108, 117, primo comma,
e 119, primo comma, Cost., con la medesima ordinanza iscritta al n.
173 del registro ordinanze del 2018.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
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mercoledì 12 giugno 2019
N. 138 SENTENZA 7 maggio - 6 giugno 2019 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Dirigenza pubblica - Trattamento economico - Trasformazione graduale dell'indennita' di funzione in assegno personale pensionabile in seguito alla cessazione dell'incarico dirigenziale - Attribuzione del beneficio mediante il sistema retributivo - Conservazione degli effetti giuridici ed economici gia' maturati al 1° giugno 2018 in applicazione del contratto collettivo. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), art. 28 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 maggio 2015, n. 6 (Ordinamento del personale della Provincia), art. 47 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 25 settembre 2015, n. 11 (Disposizioni in connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2015 e per il triennio 2015-2017), art. 14, comma 6 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi provinciali in materia di procedimento amministrativo, enti locali, cultura, beni archeologici, ordinamento degli uffici, personale, ambiente, utilizzazione delle acque pubbliche, agricoltura, foreste, protezione civile, usi civici, mobilita', edilizia abitativa, dipendenze, sanita', sociale, lavoro, patrimonio, finanze, fisco, economia e turismo), art. 7 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 6 luglio 2017, n. 9 (Disciplina dell'indennita' di dirigenza e modifiche alla struttura dirigenziale dell'Amministrazione provinciale), artt. 1, comma 3, 2 e 17, comma 2 - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 9 febbraio 2018, n. 1 (Norme in materia di personale), art. 1 - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge regionale di stabilita' 2018), art. 4, comma 1 (terzo periodo) e comma 3. - (GU n.24 del 12-6-2019 )
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