N. 55 SENTENZA 6 febbraio - 20 marzo 2019 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti affetti da sindrome da talidomide (amelia, emimelia, focomelia e micromelia) anche ai nati negli anni 1958 e 1966 con decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 113 del 2016 (21 agosto 2016). - Decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), art. 21-ter, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160. - (GU n.13 del 27-3-2019 )

N. 55 SENTENZA 6 febbraio - 20 marzo 2019

Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale.

Sanita' pubblica -  Indennizzo  a  favore  dei  soggetti  affetti  da
  sindrome da talidomide (amelia, emimelia, focomelia  e  micromelia)
  anche ai nati negli anni 1958 e 1966 con decorrenza dalla  data  di
  entrata in vigore della legge di conversione del  decreto-legge  n.
  113 del 2016 (21 agosto 2016).
- Decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113  (Misure  finanziarie  urgenti
  per gli enti territoriali e il territorio), art. 21-ter,  comma  1,
  convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.
- 
(GU n.13 del 27-3-2019 )
 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,
  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni  AMOROSO,  Francesco  VIGANO',  Luca
  ANTONINI,
 
     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  21-ter,
comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie
urgenti per gli enti territoriali e il territorio),  convertito,  con
modificazioni, nella legge  7  agosto  2016,  n.  160,  promosso  dal
Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di  giudice  del  lavoro,
nel procedimento vertente tra C.G. B. e il  Ministero  della  salute,
con ordinanza del 9 dicembre 2016, iscritta al  n.  45  del  registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2017.
    Visti  l'atto  di  costituzione  di  C.G.  B.,   nonche'   l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
    udito nell'udienza  pubblica  del  5  febbraio  2019  il  Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
    uditi l'avvocato Paola Minonzio per C.G. B., e  l'Avvocato  dello
Stato  Gabriella  Palmieri  per  il  Presidente  del  Consiglio   dei
ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2016 (r.o. n. 45 del  2017),  il
Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita'  costituzionale   dell'art.   21-ter,   comma   1,   del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti  per
gli   enti   territoriali   e   il   territorio),   convertito,   con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.
    La disposizione e' censurata nella parte in cui  riconosce  anche
ai nati nel 1958 e nel 1966 -  affetti  da  sindrome  da  talidomide,
determinata   dalla   somministrazione   dell'omonimo    farmaco    e
manifestatasi nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia
e della micromelia - l'indennizzo di cui all'art. 1  della  legge  29
ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a  favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie), ma «solo  dalla  data  di  entrata  in
vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto 2016)».
    1.1.-  Il  giudice  a  quo  riferisce  di  dover   decidere   una
controversia promossa da C.G. B. nei confronti  del  Ministero  della
salute, in persona del ministro pro tempore.
    Espone che il ricorrente  nel  giudizio  principale,  nato  il  2
ottobre 1958, e' affetto dalla nascita da una malformazione congenita
dell'arto superiore sinistro (focomelia), «riscontrata e  certificata
dalla  Commissione  Sanitaria  per  l'Accertamento   dell'Invalidita'
Civile di Gazzaniga nella seduta del 29.10.1976 e  dalla  Commissione
Sanitaria della USSL di Bergamo in data 16.2.1999».
    Riferisce  che,  riscontrata  l'assenza  di  tare   genetiche   o
familiari,  la  malattia  sarebbe  stata  «ascritta  eziologicamente»
all'assunzione  materna,   durante   la   gravidanza,   del   farmaco
talidomide, di cui era stato successivamente  accertato,  in  base  a
studi ampiamente accettati nella letteratura  scientifica,  l'effetto
teratogeno sull'embrione.
    Il giudice a quo evidenzia che l'art. 2, comma 363,  della  legge
24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)»,
riconosce l'indennizzo disciplinato dall'art. 1 della  legge  n.  229
del 2005, originariamente previsto a beneficio dei  soli  danneggiati
da vaccinazioni obbligatorie, anche «ai soggetti affetti da  sindrome
da  talidomide,  determinata  dalla   somministrazione   dell'omonimo
farmaco», nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della  focomelia  e
della micromelia; tuttavia, l'art. 31, comma 1-bis, del decreto-legge
30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e  disposizioni  finanziarie  urgenti),  convertito,  con
modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009,  n.  14,  attribuisce  i
benefici in questione ai soli soggetti, affetti dalle patologie sopra
indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965, in quanto  in  Italia  la
commercializzazione del talidomide sarebbe avvenuta solo nel  periodo
compreso tra il 1959 ed il 1962.
    Aggiunge il rimettente che l'art. 1, comma  3,  del  decreto  del
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 2 ottobre
2009, n. 163 (Regolamento di esecuzione dell'articolo 2,  comma  363,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che riconosce un indennizzo  ai
soggetti  affetti  da  sindrome  da  Talidomide,  determinata   dalla
somministrazione dell'omonimo farmaco) prevede la decorrenza di  tale
indennizzo «dalla data di entrata in vigore della legge  24  dicembre
2007, n. 244», ovvero dal 1° gennaio 2008.
    Il ricorrente avrebbe, dunque, presentato  istanza  al  Ministero
della salute per ottenere l'indennizzo di cui alla legge n.  244  del
2007, a far data appunto dal 1° gennaio 2008.  Tale  istanza  sarebbe
stata respinta per mancanza dei requisiti richiesti.
    Riferisce, ancora, il giudice a quo che, nell'ambito del giudizio
innanzi a se' pendente, l'espletata  consulenza  tecnica  di  ufficio
avrebbe accertato la presenza di un «quadro anatomico di emimelia, in
particolare di agenesia della mano sx», non dipendente da patologie o
traumi all'arto superiore sinistro sopravvenuti alla nascita,  e  che
sarebbero  stati  esclusi  fattori  genetici   cui   ricollegare   la
malformazione. Sarebbe stato accertato, dunque, un «quadro menomativo
compatibile con una sindrome da talidomide», farmaco sintetizzato  in
Germania nel 1954, con effetti teratogeni la  cui  gravita'  «assunse
negli anni 1957-1961 una portata macroscopica», tale  da  indurne  il
ritiro dal commercio tra il 1961 ed il 1962.
    Cio' posto, il giudice rimettente evidenzia  che  l'art.  21-ter,
comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come convertito,  sopravvenuto  in
corso di causa, ha riconosciuto la spettanza dell'indennizzo  di  cui
all'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007 anche ai  soggetti
«nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966»,  sicche'  il  ricorrente  nel
giudizio a quo, in quanto nato  il  2  ottobre  1958,  avrebbe  senza
dubbio diritto all'indennizzo suddetto.
    Tuttavia, per effetto della previsione del medesimo art.  21-ter,
comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, per i  soli  soggetti  nati  negli
anni 1958 e 1966, la decorrenza dell'indennizzo  viene  fissata  alla
data di entrata  in  vigore  della  suddetta  legge  di  conversione,
«diversamente da quanto accade per i nati tra  il  1959  ed  il  1962
(recte: 1965)», a cui spetta, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.m.
2 ottobre 2009, n. 163, «dalla data di entrata in vigore della  legge
24 dicembre 2007,  n.  244»,  ossia  dal  1°  gennaio  2008,  data  a
decorrere dalla quale, come detto, anche il ricorrente nel giudizio a
quo avrebbe chiesto il riconoscimento della provvidenza economica  di
cui si tratta.
    1.2.-  In  punto  di  rilevanza,  il  giudice  a  quo   considera
«dirimente» la questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.
21-ter, comma 1, del  d.l.  n.  113  del  2016,  la  cui  risoluzione
condiziona la decisione sulla domanda del ricorrente, che  chiede  il
riconoscimento dell'indennizzo dalla data di entrata in vigore  della
legge n. 244 del 2007.
    A giudizio del rimettente, infatti, alla  luce  delle  risultanze
della consulenza tecnica d'ufficio non sarebbero revocabili in dubbio
«tutti gli  altri  requisiti  per  l'accesso  al  beneficio,  essendo
controversa solo la questione relativa alla decorrenza del medesimo»,
sicche' e' solo la disposizione censurata - nella parte in cui, per i
nati nel 1958 e nel 1966, riconosce l'indennizzo esclusivamente dalla
data  di  entrata  in  vigore  della   legge   di   conversione   del
decreto-legge (ossia dal 21 agosto 2016) - a impedire  l'accoglimento
pieno della domanda.
    1.3.- In punto  di  non  manifesta  infondatezza,  il  rimettente
evidenzia la disparita' di trattamento riservata ai nati  negli  anni
1958 e 1966, affetti da sindrome  da  talidomide,  determinata  dalla
somministrazione  dell'omonimo  farmaco,  nelle  forme   dell'amelia,
dell'emimelia, della focomelia e della micromelia, rispetto  ai  nati
negli anni dal 1959 al 1965, affetti dalle  medesime  patologie:  per
questi  ultimi,  l'indennizzo  spetta,  in  base  al  regolamento  di
esecuzione dell'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007, dalla
data di entrata in vigore di quest'ultima, ossia dal 1° gennaio 2008;
per i primi, nel cui novero rientra il ricorrente nel giudizio a quo,
la provvidenza economica spetta solo dal  21  agosto  2016,  data  di
entrata in vigore della legge di conversione che ha aggiunto al  d.l.
n. 113 del 2016 la disposizione censurata.
    Secondo il rimettente, che trae il  proprio  convincimento  anche
dall'esame dell'iter che ha portato all'adozione del d.l. n. 113  del
2016, il legislatore  avrebbe  preso  atto  «del  fatto  che  farmaci
contenenti  il   principio   attivo   del   talidomide   sono   stati
somministrati sia prima del 1959 che dopo il 1962» ed avrebbe  quindi
voluto «sanare quella situazione di disuguaglianza che si era  creata
tra le vittime degli effetti  collaterali  di  tale  farmaco  assunto
durante la gravidanza».
    Cosi'  ricostruita  la  ratio  dell'intervento  legislativo,   il
giudice a quo non ravvisa «alcuna ragione che, da un punto  di  vista
prettamente  giuridico,  giustifichi,  in   termini   economici,   la
disparita' di trattamento riservata ai nati nel  1958  o  nel  1966»,
soprattutto  perche'  la  stessa   disposizione   censurata   avrebbe
sollevato anche i nati nel 1958 e nel 1966 dall'onere  probatorio  di
accertare il nesso  causale  tra  la  patologia  e  l'assunzione  del
talidomide da parte della madre, «di fatto presunto».
    A parere del giudice rimettente, pertanto, il legislatore avrebbe
tutelato giuridicamente due situazioni identiche nei loro presupposti
di fatto, creando pero' tra le stesse  «un  divario  cosi'  ampio  da
risultare ingiustificato ed irrazionale» e, quindi, contrastante  con
l'art. 3 Cost.
    Alla luce «dello specifico interesse in gioco, rappresentato  dal
diritto  alla  salute,  diritto   irriducibile   e   protetto   dalla
Costituzione come ambito inviolabile della dignita'  umana»,  nonche'
del fatto che la lesione dello stesso sarebbe imputabile allo  Stato,
per aver consentito la commercializzazione di  un  farmaco  altamente
dannoso per l'embrione, il  giudice  rimettente  ritiene  impossibile
ravvisare altri interessi  costituzionalmente  tutelati  che  possano
giustificare, nell'ambito  di  un  giudizio  di  bilanciamento,  «una
simile compressione di tutela nei confronti dei soggetti  danneggiati
dal talidomide nati nel 1958 o nel 1996 rispetto a quelli nati tra il
1959 ed il 1962 (recte:  1965)»,  considerato  che  il  diritto  alla
salute  sarebbe  stato,  per  tutti,  ugualmente  leso   in   maniera
irreparabile.
    Neppure potrebbe essere invocato, a giudizio del rimettente,  «il
canone della compatibilita' finanziaria, atteso l'esiguo  numero  dei
soggetti potenzialmente coinvolti  dalla  norma»,  quantificato,  nel
corso dei lavori parlamentari, «nell'ordine di alcune decine».
    Tanto premesso, il Tribunale  di  Bergamo  solleva  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1,  del  d.l.  n.
113 del 2016, convertito, con modificazioni,  in  legge  n.  160  del
2016, «nella parte in cui, per i nati nel 1958 e nel 1966,  riconosce
l'indennizzo solo dalla data di entrata  in  vigore  della  legge  di
conversione del  decreto»  (21  agosto  2016),  posto  che  la  norma
introduce «una ingiustificata ed irragionevole discriminazione tra  i
soggetti affetti dalla sindrome da talidomide nati negli anni 1958  e
1966 e quelli nati tra il 1959 e 1962 (recte:  1965),  in  violazione
dell'art. 3 Cost.».
    2.- Si e' costituita la parte privata C.G. B., che ha  ripercorso
la vicenda amministrativa e poi  giudiziaria  che  ha  condotto  alla
proposizione della questione di legittimita' costituzionale.
    2.1.- Quanto alla rilevanza, la parte privata  ha  ricordato  che
l'unico «tema  controverso»  nel  giudizio  a  quo  e'  quello  della
decorrenza del diritto all'indennizzo, richiesto a partire dalla data
di entrata in vigore della legge n. 244  del  2007  e  al  ricorrente
riconosciuto, invece, dal d.l.  n.  113  del  2016,  convertito,  con
modificazioni, in legge n. 160 del 2016, esclusivamente dalla data di
entrata in vigore di quest'ultima, proprio (e  solo)  per  l'espressa
previsione in tal senso contenuta nella disposizione censurata.
    2.2.- In ordine alla non manifesta infondatezza, la parte privata
ha ripreso gli argomenti illustrati dal giudice  a  quo,  concludendo
per l'accoglimento della  questione  di  legittimita'  costituzionale
sollevata sull'art. 21-ter del d.l. n. 113 del 2016, come convertito,
che  introdurrebbe  «una   discriminazione   ingiustificata,   basata
sull'anno di nascita».
    3.- E' intervenuto il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,
rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura   generale   dello   Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e,  comunque,
infondata.
    3.1.- L'Avvocatura generale ha ricostruito la ratio dell'iniziale
delimitazione della platea dei beneficiari dell'indennizzo introdotto
dalla legge n. 244 del 2007, ristretta ai nati dal 1959  al  1965  ad
opera del d.l. n. 207 del 2008,  convertito,  con  modificazioni,  in
legge n.  14  del  2009,  individuandola  nella  circostanza  che  il
medicinale talidomide era stato  venduto  in  Italia,  con  validita'
prevista  per  tre  anni,  esclusivamente  dal  1958  (essendo  stato
registrato come farmaco anti nausea ed ipnotico, da  prescrivere,  in
particolare, alle donne in gravidanza, con decreto del 2 aprile 1958,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10 giugno 1959, n. 136) al 1962.
    Successivamente, il legislatore, con la norma censurata,  avrebbe
riconosciuto l'indennizzo anche ai nati nel 1958 e nel 1966, in forza
di «approfondimenti di carattere tecnico» in base ai quali si sarebbe
ritenuto, per i primi, di non  poter  escludere  la  possibilita'  di
assunzione del farmaco da parte delle donne  in  gravidanza,  potendo
esso essere reperito - pur non essendo ancora in commercio in  Italia
- «nel mercato parallelo»; per i secondi di non poter  «escludere,  a
priori, l'assunzione del medicinale, sebbene ritirato dal mercato, in
quei limitati casi in  cui  lo  stesso  fosse  rimasto  ancora  nella
disponibilita' personale delle gestanti».
    Cio' posto, a parere dell'Avvocatura, la  ragione  della  diversa
decorrenza temporale del beneficio sarebbe da  ricercarsi  nel  fatto
che solo nel periodo di effettiva commercializzazione del  farmaco  -
nonche' in quello in cui, pur non essendo piu'  in  commercio,  aveva
ancora validita' - sarebbe possibile  riconoscere  una  imputabilita'
allo Stato della lesione del diritto alla salute.
    La  norma  censurata,  invece,   avrebbe   operato   l'illustrata
estensione «per fini  di  carattere  solidaristico»,  in  assenza  di
responsabilita' dello Stato in ordine all'assunzione del farmaco.
    L'indennizzo in parola, del resto, al  pari  di  quello  previsto
dall'art. 1, comma 3, della  legge  del  25  febbraio  1992,  n.  201
(recte: 210), recante «Indennizzo a favore dei  soggetti  danneggiati
da  complicanze  di  tipo  irreversibile  a  causa  di   vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni  e  somministrazioni  di  emoderivati»,  in
favore dei soggetti infettati da epatite a  seguito  di  trasfusione,
sarebbe riconducibile - come avrebbe chiarito la Corte costituzionale
nella sentenza n. 293 del 2011 - a misure di  sostegno  assistenziale
disposte dal legislatore nell'ambito della propria  discrezionalita',
in presenza dei presupposti di cui agli artt. 2 e 38 Cost., in favore
di soggetti danneggiati da  vaccinazioni  obbligatorie  o,  comunque,
promosse nell'interesse della salute collettiva.
    Secondo l'Avvocatura generale, infine, l'eventuale  dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale  della  disposizione  censurata,  con
riconoscimento del beneficio dal 1° gennaio 2008 anche per i nati nel
1958 e nel  1966,  determinerebbe  «effetti  finanziari  negativi  di
rilevante entita', suscettibili  di  pregiudicare  il  raggiungimento
degli  obiettivi  di  finanza  pubblica»,   non   essendo   possibile
quantificare  a  priori  la   platea   di   soggetti   potenzialmente
interessati.
    3.2.- In prossimita' dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria illustrativa, con la  quale  ha
sviluppato i medesimi argomenti gia' esibiti  nell'atto  d'intervento
in giudizio.
    In particolare, l'Avvocatura  generale  ha  sottolineato  che  la
diversa data di decorrenza del beneficio  troverebbe  giustificazione
nella  differente  connotazione  delle  situazioni  considerate:   il
beneficio riconosciuto ai soggetti nati  nel  1958  e  nel  1966,  in
quanto caratterizzato da una  funzione  solidaristica,  non  potrebbe
essere   ricondotto   «nell'alveo   concettuale»   di   quello   gia'
riconosciuto ai nati dagli anni dal 1959 al 1965.
    Ha richiamato, a tale proposito, ampi stralci della  sentenza  n.
293 del 2011, in cui la Corte costituzionale  avrebbe  accertato  che
«la ratio del beneficio concesso ai nati negli anni dal 1959 al 1965»
sarebbe da ravvisare nell'immissione in commercio del detto farmaco -
avvenuta dalla data di registrazione (2  aprile  1958)  a  quella  di
ritiro dal commercio  (settembre  1962)  -  in  assenza  di  adeguati
controlli  sanitari  sui  suoi  effetti.  Tale  ratio   non   sarebbe
ravvisabile  a  fondamento  del  beneficio  concesso  con  la   norma
censurata, con la quale il legislatore avrebbe inteso, nell'esercizio
della sua potesta' discrezionale, riconoscere una misura di  sostegno
economico anche ai nati nel 1958 e nel  1966,  «potendosi  ipotizzare
che il farmaco sia stato preso negli ultimi mesi di  gravidanza  (per
quanto riguarda i nati nel 1958) o nei primi mesi di gravidanza  (per
quanto riguarda i nati nel 1966)».
    Di  qui  la  ragione,  non   manifestamente   arbitraria,   delle
differenti decorrenze delle provvidenze, individuate all'esito di  un
ragionevole bilanciamento  tra  i  diversi  interessi  costituzionali
sottesi all'intervento normativo.

                       Considerato in diritto

    1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del
lavoro, dubita, in riferimento all'art. 3 della  Costituzione,  della
legittimita'  costituzionale   dell'art.   21-ter,   comma   1,   del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti  per
gli   enti   territoriali   e   il   territorio),   convertito,   con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.
    La disposizione e' censurata nella parte in cui  riconosce  anche
ai nati nel 1958 e nel 1966 -  affetti  da  sindrome  da  talidomide,
determinata   dalla   somministrazione   dell'omonimo    farmaco    e
manifestatasi nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia
e della micromelia - l'indennizzo di cui all'art. 1  della  legge  29
ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a  favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie), ma lo concede loro «solo dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto  (21  agosto
2016)».
    Attribuendo anche  ai  soggetti  nati  negli  anni  1958  e  1966
l'indennizzo in questione,  ma  riconoscendolo  solo  dalla  data  di
entrata in vigore della legge di conversione  del  d.l.  n.  113  del
2016,  cioe'  a  partire  dal  21  agosto   2016,   la   disposizione
determinerebbe,  a  loro  danno,  una  irragionevole  disparita'   di
trattamento rispetto a quelli nati tra il 1959  e  il  1965,  cui  il
medesimo indennizzo era stato attribuito, per effetto di una serie di
successive disposizioni, con decorrenza dall'entrata in vigore  della
legge  24  dicembre  2007,  n.  244  recante  «Disposizioni  per   la
formazione del bilancio annuale  e  pluriennale  dello  Stato  (legge
finanziaria 2008)» - che l'indennizzo  stesso  aveva  riconosciuto  -
ovvero dal 1° gennaio 2008.
    2.- E' utile premettere il contesto normativo di riferimento.
    L'art. 2, comma 363, della appena citata legge n.  244  del  2007
riconosce «ai soggetti affetti da sindrome da talidomide, determinata
dalla   somministrazione   dell'omonimo   farmaco»,    nelle    forme
dell'amelia,  dell'emimelia,  della  focomelia  e  della  micromelia,
l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge n. 229 del 2005. Con  tale
disposizione, il legislatore del 2007 estende ai soggetti affetti  da
sindrome  da  talidomide  l'indennizzo  previsto  nel  2005   per   i
danneggiati  da  complicanze  di  tipo  irreversibile  a   causa   di
vaccinazioni obbligatorie.
    Successivamente, il comma 1-bis dell'art. 31 del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini  previsti  da  disposizioni
legislative e  disposizioni  finanziarie  urgenti),  convertito,  con
modificazioni, nella  legge  27  febbraio  2009,  n.  14,  limita  il
riconoscimento del beneficio in questione ai soli  soggetti,  affetti
dalle patologie indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965.
    Inoltre, il comma 1-ter dello stesso art. 31 del d.l. n. 207  del
2008 rimette  a  un  decreto  ministeriale  la  determinazione  delle
modalita', anche temporali, di erogazione dell'indennizzo.
    In attuazione di tale precetto, l'art. 1, comma  3,  del  decreto
del Ministro del lavoro, della salute e  delle  politiche  sociali  2
ottobre 2009, n. 163  (Regolamento  di  esecuzione  dell'articolo  2,
comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n.  244,  che  riconosce  un
indennizzo ai soggetti affetti da sindrome da Talidomide, determinata
dalla somministrazione  dell'omonimo  farmaco)  prevede,  infine,  la
decorrenza dell'indennizzo «dalla data di  entrata  in  vigore  della
legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio 2008.
    3.- Il ricorrente nel giudizio a quo e' affetto da  malformazione
congenita dell'arto superiore sinistro, cagionata dall'assunzione  da
parte della madre, durante la gravidanza, del farmaco talidomide,  il
cui effetto teratogeno e' ormai scientificamente accertato.
    Il giudizio principale origina dal rigetto in sede amministrativa
della sua istanza, volta alla corresponsione  dell'indennizzo  a  far
data dal 1° gennaio 2008, per essere nato nell'anno 1958  e,  dunque,
al di fuori dell'intervallo temporale  allora  previsto  dalla  legge
(anni dal 1959 al 1965).
    La disposizione censurata sopravviene durante il giudizio a  quo.
Essa, pur riconoscendo la spettanza dell'indennizzo anche ai soggetti
«nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966», ne prevede la decorrenza solo
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione  del  d.l.
n. 113 del 2016, e cioe' dal 21 agosto di quel medesimo anno.
    Di qui la questione di legittimita' costituzionale per violazione
del principio di eguaglianza,  essendo  state  disciplinate  in  modo
differente, in punto di decorrenza del beneficio, due  situazioni,  a
parere del giudice a quo, del tutto identiche.
    4.- Questa Corte ha gia' chiarito (sentenza n. 293 del 2011)  che
la menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari, oltre
al risarcimento del danno in base alla previsione dell'art. 2043  del
codice civile, puo' determinare il diritto a un equo  indennizzo,  in
forza degli artt. 32 e 2 Cost., qualora il danno,  non  derivante  da
fatto illecito, sia conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale
(come ad esempio la sottoposizione a una vaccinazione  obbligatoria),
o  di  un  trattamento,  pur  non  obbligatorio,  ma  promosso  dalle
autorita' sanitarie in vista della  sua  diffusione  capillare  nella
societa' anche  nell'interesse  pubblico  (laddove,  ad  esempio,  la
menomazione  consegua  alla   sottoposizione   a   una   vaccinazione
raccomandata: da ultimo, sentenza n. 268 del 2017).
    In ulteriori e differenti ipotesi, la menomazione della salute  -
non provocata  da  responsabilita'  delle  autorita'  sanitarie,  ne'
conseguente all'adempimento  di  obblighi  legali  o  alla  spontanea
adesione  a  raccomandazioni  di  quelle  stesse  autorita'  -   puo'
comportare il diritto, qualora ne sussistano i  presupposti  a  norma
degli artt. 2  e  38,  secondo  comma,  Cost.,  a  misure  di  natura
assistenziale, disposte dal  legislatore  nell'ambito  della  propria
discrezionalita' (sentenze n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n.  118
del 1996).
    Viene in rilievo, in quest'ultima ipotesi, una misura di sostegno
economico  fondata  sulla  solidarieta'   collettiva   garantita   ai
cittadini, alla stregua dei citati artt. 2 e 38 Cost.,  a  fronte  di
eventi che hanno generato una situazione di bisogno.
    Proprio al novero di tali misure  e'  da  ascrivere  l'indennizzo
riconosciuto dall'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del  2007  ai
soggetti affetti da sindrome da talidomide, nelle forme  dell'amelia,
dell'emimelia,  della  focomelia  e  della  micromelia,   determinata
dall'assunzione dell'omonimo farmaco.
    A fronte di consimili situazioni  di  bisogno,  questa  Corte  ha
anche affermato che la determinazione del contenuto e delle modalita'
di  realizzazione  degli  interventi  assistenziali  avviene  secondo
criteri rimessi alla discrezionalita' del legislatore, in base ad una
ragionevole ponderazione con altri interessi e beni di  pari  rilievo
costituzionale (sentenze n. 342 del 2006 e n. 118 del 1996).
    Questa stessa Corte ha tuttavia sottolineato che, in  tali  casi,
le  scelte  discrezionali  che  il  legislatore   puo'   compiere   -
nell'esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della qualita', della
misura, della gradualita' e dei modi di erogazione delle  provvidenze
da adottare - non devono essere affette  da  palese  arbitrarieta'  o
irrazionalita', e in particolare non devono comportare  una  lesione,
oltre che del nucleo minimo della garanzia, anche  della  parita'  di
trattamento tra i destinatari (sentenze n. 293 del 2011, n.  342  del
2006 e n. 226 del 2000).
    Proprio di tale necessaria  parita'  di  trattamento,  alla  luce
della questione di legittimita' costituzionale sollevata, deve essere
dunque verificato il rispetto da parte della disposizione censurata.
    Il relativo esame presuppone una  valutazione  circa  l'effettiva
omogeneita' delle  due  situazioni  poste  a  raffronto:  quella  dei
soggetti affetti da sindrome da talidomide nati  tra  il  1959  e  il
1965, destinatari dell'indennizzo disposto dalla  legge  n.  244  del
2007 e dal d.l. n. 207  del  2008,  come  convertito,  e  quella  dei
soggetti colpiti dalla medesima sindrome, nati nel 1958 e  nel  1966,
cui  l'indennizzo  e'  stato  riconosciuto,  con  diversa  decorrenza
rispetto ai primi, dal censurato art. 21-ter, comma 1,  del  d.l.  n.
113 del 2016, come convertito.
    5.- Alla luce di queste premesse, la questione e' fondata.
    5.1.- E' in primo luogo da chiarire,  e  cio'  gia'  di  per  se'
risulterebbe risolutivo, che non si e' in presenza  di  due  distinte
provvidenze, ma dello stesso indennizzo. Come si desume dalla lettera
della disposizione  censurata,  e'  proprio  «[l]'indennizzo  di  cui
all'articolo 2, comma 363, della legge  24  dicembre  2007,  n.  244,
riconosciuto [...] ai soggetti  affetti  da  sindrome  da  talidomide
nelle forme  dell'amelia,  dell'emimelia,  della  focomelia  e  della
micromelia nati negli anni dal 1959 al  1965»  ad  essere  attribuito
«anche» ai nati nel  1958  e  nel  1966.  Cio'  e'  indicativo  della
necessita' che i due gruppi di destinatari del  medesimo  indennizzo,
sia pur identificati in diversi atti  normativi,  siano  trattati  in
modo eguale, anche quanto alla decorrenza del beneficio.
    5.2.- In secondo luogo, e' da sottolineare che i  due  gruppi  di
soggetti  ammessi  all'identico  beneficio  non  si  trovano  in  una
condizione  diversa  al  cospetto   delle   vicende   relative   alla
commercializzazione in Italia del farmaco talidomide e  del  relativo
ruolo delle autorita' sanitarie, come  invece  sostiene  l'Avvocatura
generale  dello  Stato  per  dimostrare  la  non   fondatezza   della
questione.
    L'Avvocatura  generale   afferma,   infatti,   che   un   diverso
trattamento in punto di decorrenza,  tra  i  due  gruppi,  troverebbe
giustificazione nella diversa «imputabilita'»  allo  Stato,  nei  due
casi, delle conseguenze dannose derivanti dall'assunzione del farmaco
in questione.
    Sostiene, in particolare,  l'Avvocatura  generale  che  solo  nel
periodo di effettiva commercializzazione del  farmaco  (dal  1959  al
1962) - nonche' per il triennio in  cui,  pur  non  essendo  piu'  in
commercio,  esso  aveva  ancora   validita'   -   sarebbe   possibile
riconoscere una «responsabilita'» dello  Stato  per  la  lesione  del
diritto alla salute. Sicche', per i soggetti nati tra il  1959  e  il
1965, e solo per  essi,  il  fondamento  dell'indennizzo  sarebbe  da
ravvisare nell'immissione in commercio  del  farmaco  senza  previ  e
adeguati controlli sanitari sui suoi effetti.
    Invece, per i soggetti nati nel 1958 e nel  1966,  la  ratio  del
beneficio sarebbe di mero «carattere solidaristico», pur  in  assenza
di  qualsiasi  «responsabilita'»  dello  Stato,  poiche'  il  farmaco
sarebbe stato immesso in  commercio  dopo  il  1958  e  ritirato  nel
settembre del 1962.
    A prescindere dal fatto che tale logica, come si  dira',  non  e'
corretta, del tutto analoga sarebbe comunque, nei  due  casi,  quella
che l'Avvocatura generale definisce  la  «imputabilita'  allo  Stato»
delle conseguenze dannose del talidomide: infatti, al pari che per  i
nati dal 1959 al 1965, anche per i nati  nel  1966  l'assunzione  del
farmaco    puo'    essere    direttamente    correlata    alla    sua
commercializzazione, consentita in Italia negli  anni  immediatamente
precedenti, assunzione tale, considerato il periodo di validita'  del
farmaco stesso, da  protrarre  i  suoi  effetti  fino  a  quell'anno;
mentre, per  i  nati  nell'anno  1958,  l'assunzione  puo'  dipendere
dall'eventuale  ingresso  del  farmaco  in  territorio  italiano  dai
mercati stranieri, in virtu' della sua registrazione operata in  data
2 aprile 1958, ai sensi dell'art. 162 del  regio  decreto  27  luglio
1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie).
    In  verita',  nel  caso   del   talidomide,   il   riconoscimento
dell'indennizzo prescinde da qualsiasi «imputabilita'» alle autorita'
sanitarie della menomazione della salute.
    L'indennizzo in esame, infatti, e' stato originariamente previsto
dalla  legge  n.  244  del  2007  con  decorrenza  non  dal   momento
dell'evento  dannoso,  ma  da   una   data   ampiamente   successiva,
discrezionalmente individuata dal legislatore. E  il  giudice  a  quo
chiede soltanto che la sua estensione al secondo gruppo di  soggetti,
basata su approfondimenti di carattere tecnico e temporale, logici  e
ragionevoli, ottenga la medesima decorrenza.
    In definitiva, entrambe le misure - la  seconda  mera  estensione
della  prima  -presentano  natura  assistenziale,   basandosi   sulla
solidarieta' collettiva, alla stregua  degli  artt.  2  e  38  Cost.,
garantita  ai  cittadini  in  una  situazione  di  bisogno   che   il
legislatore, nella sua discrezionalita', ha  ritenuto  meritevole  di
particolare tutela.
    5.3.- Invero, la  ragione  della  delimitazione  temporale  della
decorrenza del beneficio prevista  dalla  disposizione  censurata  e'
esclusivamente  di  ordine  finanziario.  Emerge  infatti  dall'esame
dell'iter parlamentare  di  approvazione  del  disegno  di  legge  di
conversione del d.l. n. 113 del 2016 che la disposizione censurata e'
stata introdotta avvalendosi delle risultanze dei lavori parlamentari
relativi a un disegno di  legge  di  analogo  contenuto  pendente  al
Senato della Repubblica, recante «Nuove disposizioni  in  materia  di
indennizzo a favore delle persone affette da sindrome da  talidomide»
(A.S. 2016), trasmesso al Senato dopo l'approvazione da  parte  della
Camera dei deputati (A.C. 263).
    Ebbene, in occasione dei lavori relativi a tale disegno di legge,
in entrambi i rami del Parlamento, sia la  V  Commissione  permanente
(Bilancio, tesoro e programmazione) della Camera dei deputati (seduta
del 21 aprile 2015 nel corso dell'esame del  disegno  di  legge  A.C.
263), sia la V Commissione permanente  (Bilancio)  del  Senato  della
Repubblica (seduta del 31 marzo 2016 nel corso dell'esame del disegno
di  legge  A.S.  2016),  hanno  espresso  parere  non  ostativo  alla
estensione  dell'indennizzo  ai  nati  negli  anni  1958  e  1966,  a
condizione che la misura  non  ponesse  in  capo  ai  beneficiari  il
diritto alla corresponsione degli arretrati e dei relativi interessi.
    Il diritto a misure come quella in esame, a norma degli artt. 2 e
38  Cost.,  non  e'  indipendente  dal  necessario   intervento   del
legislatore, al quale spetta apprezzare qualita', misura e  modalita'
di erogazione delle provvidenze,  nonche'  la  loro  gradualita',  in
relazione a tutti gli elementi di  natura  costituzionale  in  gioco,
compresi quelli finanziari (sentenze n. 226 del 2000  e  n.  118  del
1996),  componendo  nell'equilibrio  del  bilancio   le   scelte   di
compatibilita' e di priorita' nelle quali si sostanziano le politiche
sociali dello Stato (sentenza n. 27 del 1998).
    Considerando il necessario bilanciamento tra esigenza  di  tutela
del diritto al sostegno assistenziale, da una parte, e  garanzia  del
mantenimento dell'equilibrio nella gestione delle risorse finanziarie
disponibili, dall'altra, non e' in discussione il punto di equilibrio
individuato dal legislatore con la disposizione di  cui  all'art.  2,
comma 363, della legge n. 244 del 2007,  come  attuato  dall'art.  1,
comma 3, del regolamento di cui al d.m. 2 ottobre 2009, n.  163,  che
fa decorrere il riconoscimento del beneficio, per i soggetti nati tra
il 1959 ed il 1965, dalla data di entrata in vigore  della  legge  n.
244 del 2007.
    E' invece censurata la scelta operata dal legislatore  del  2016,
il quale decide di estendere l'indennizzo ai soggetti nati nel 1958 e
nel 1966, riconoscendo ad essi i medesimi presupposti di  tutela,  ma
impone loro, al tempo stesso, una decorrenza del beneficio diversa  e
ben piu' penalizzante.
    Cio'  determina  una   differenza   di   trattamento   priva   di
giustificazione, e percio' lesiva dell'art. 3 Cost.
    L'art.  21-ter,  comma  1,  del  d.l.  n.  113  del  2016,   come
convertito, e' percio' costituzionalmente illegittimo, nella parte in
cui l'indennizzo  ivi  indicato  e'  riconosciuto  ai  soggetti  nati
nell'anno 1958 e nell'anno 1966, dalla «data  di  entrata  in  vigore
della legge di conversione  del  presente  decreto»,  anziche'  dalla
«medesima data prevista per i soggetti nati negli anni  dal  1959  al
1965».
     
     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21-ter,  comma
1, del decreto-legge 24  giugno  2016,  n.  113  (Misure  finanziarie
urgenti per gli enti territoriali e il territorio),  convertito,  con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, nella parte in  cui
l'indennizzo ivi indicato e' riconosciuto ai soggetti nati  nell'anno
1958 e nell'anno 1966, dalla «data di entrata in vigore  della  legge
di conversione del presente decreto», anziche' dalla  «medesima  data
prevista per i soggetti nati negli anni dal 1959 al 1965».
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                      Nicolo' ZANON, Redattore
                     Roberto MILANA, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2019.

                   Il Direttore della Cancelleria
                        F.to: Roberto MILANA