N. 62 SENTENZA 6 febbraio - 21 marzo 2019 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Interventi per favorire il ricambio generazionale - Misure per incentivare la cessazione dal servizio anticipata rispetto al termine per il conseguimento del diritto alla pensione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilita' provinciale 2018), art. 17. - (GU n.13 del 27-3-2019 )

N. 62 SENTENZA 6 febbraio - 21 marzo 2019

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Impiego   pubblico -   Interventi   per    favorire    il    ricambio
  generazionale - Misure per incentivare la cessazione  dal  servizio
  anticipata rispetto al termine per  il  conseguimento  del  diritto
  alla pensione.
- Legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre  2017,  n.  18
  (Legge di stabilita' provinciale 2018), art. 17.
- 
(GU n.13 del 27-3-2019 )
 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,
  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni  AMOROSO,  Francesco  VIGANO',  Luca
  ANTONINI,
 
     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  17  della
legge della Provincia autonoma di Trento  29  dicembre  2017,  n.  18
(Legge di stabilita' provinciale 2018), promosso dal  Presidente  del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 23 febbraio-9 marzo
2018, depositato in cancelleria il 2 marzo 2018, iscritto  al  n.  20
del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2018.
    Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
    udito nella udienza pubblica  del  5  febbraio  2019  il  Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
    uditi l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Franco Mastragostino  per  la
Provincia autonoma di Trento.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Con ricorso depositato il 2 marzo  2018,  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso   dall'Avvocatura
generale  dello  Stato,  ha  promosso   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 17 della legge della Provincia  autonoma  di
Trento 29 dicembre 2017,  n.  18  (Legge  di  stabilita'  provinciale
2018),  per  violazione  dei  «principi   generali   dell'ordinamento
giuridico della Repubblica», nonche' degli artt. 3, 81, 117,  secondo
comma, lettere l) e o), e 117, terzo comma, della Costituzione.
    2.- Rappresenta il ricorrente che l'art.  17  della  legge  prov.
Trento n.  18  del  2017,  rubricato  «Interventi  per  la  riduzione
dell'eta' media del  personale  provinciale  e  per  l'assunzione  di
giovani», promuove un incentivo all'esodo dal lavoro del personale  a
tempo indeterminato, che si dimette dal servizio  in  via  anticipata
rispetto al termine per il conseguimento del diritto  alla  pensione,
al fine di favorire il  ricambio  generazionale  dell'organico  della
Provincia autonoma, di quello degli enti strumentali pubblici,  degli
enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona.
    L'incentivo e' disposto in misura percentuale della  retribuzione
lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione  alla  data
di maturazione del primo requisito di  pensione  e  l'art.  17  della
stessa legge provinciale trentina demanda a successivi  provvedimenti
legislativi la definizione delle condizioni, delle  modalita'  e  dei
criteri di attuazione della misura, previa valutazione  dei  connessi
impatti organizzativi e  finanziari  e  previe  rilevazioni  volte  a
verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati.
    3.- Il ricorrente espone che  il  predetto  intervento  normativo
della Provincia autonoma  di  Trento  da  un  lato  contrasta  con  i
principi  generali   dell'ordinamento   giuridico   in   materia   di
risoluzione  unilaterale  del   rapporto   di   lavoro,   dall'altro,
incentivando l'esodo del  personale  impiegato,  e'  suscettibile  di
determinare maggiori oneri previdenziali per anticipo di  trattamento
di  fine  servizio,  non  quantificati  ne'  aventi  copertura;   con
conseguente  aggravio  sulla  finanza  pubblica,  in  violazione  dei
principi di cui all'art. 81 Cost., in tema di equilibrio di  bilancio
e di mancata previsione di entrate idonee a far  fronte  ai  maggiori
oneri provocati.
    Rileva, altresi', il ricorrente che, poiche' l'art. 6 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670  (Approvazione
del testo unico delle leggi  costituzionali  concernenti  lo  statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) attribuisce alla Regione,  nelle
materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali, la sola
facolta' di emanare norme legislative  allo  scopo  di  integrare  le
disposizioni delle leggi  dello  Stato,  la  disposizione  scrutinata
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che  devolve
alla  competenza  legislativa  esclusiva  dello  Stato   la   materia
«previdenza sociale».
    Secondo il ricorrente,  la  previsione  in  oggetto,  del  resto,
«comporta  impatti  significativi  sul  meccanismo  di   accesso   al
trattamento di quiescenza non preventivati dal legislatore  nazionale
al  momento   della   riforma   del   sistema   pensionistico.   Tale
disposizione,  oltre  a  potere  produrre  eventuali  futuri  effetti
emulativi, contrasta con l'art. 3 della Costituzione, per  violazione
del principio di uguaglianza; cio' in quanto il personale di tutte le
amministrazioni pubbliche e private si troverebbe di  fronte  ad  una
diversita' di trattamento».
    Sotto tale  profilo,  peraltro,  ad  avviso  del  ricorrente,  la
disposizione impugnata, nel disciplinare in  modo  difforme  rispetto
alla normativa nazionale la materia della risoluzione unilaterale del
rapporto di lavoro, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello  Stato
la  materia  dell'ordinamento  civile  per   evitare   ingiustificate
disparita' di  trattamento  tra  i  dipendenti  di  diversi  soggetti
pubblici datoriali.
    In proposito, il ricorrente deduce  che  «[a]  tale  esigenza  di
uniformita' si ispira evidentemente la espressa previsione  contenuta
nell'art. 1 comma 3 del D. Lgs. 30.03.2001, n. 165 secondo la quale i
principi  desumibili  dalla  legge  di  delega  al  Governo  per   la
razionalizzazione e la  revisione  delle  discipline  in  materia  di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale
(L. 23.10.1992, n.  421,  art.  2,  comma  1  lett.  d)  e  comma  2)
"costituiscono [...], per le regioni a  statuto  speciale  e  per  le
province autonome di Trento  e  di  Bolzano,  norme  fondamentali  di
riforma economico-sociale della Repubblica"».
    Cio' posto, secondo il ricorrente, l'art. 17  della  legge  prov.
Trento n. 18 del 2017, nel  regolare  lo  scioglimento  del  rapporto
lavorativo, si porrebbe in  contrasto  con  i  principi  fondamentali
dell'ordinamento e le menzionate «norme fondamentali».
    Sotto altro profilo, la previsione  in  esame  violerebbe  l'art.
117, terzo comma, Cost. in materia di  «coordinamento  della  finanza
pubblica», trattandosi di materia  di  legislazione  concorrente,  in
relazione alla quale e'  sempre  riservata  alla  legislazione  dello
Stato la determinazione dei principi fondamentali  e  comportando  le
dimissioni anticipate del lavoratore, nel caso  in  cui  il  soggetto
attenda l'accesso alla pensione  di  vecchiaia,  minori  entrate  per
l'ente previdenziale con effetti negativi sulla finanza pubblica.
    4.- La Provincia autonoma di Trento si e' costituita in  giudizio
con atto depositato in data  6  aprile  2018.  Nel  riservare  a  una
successiva memoria difensiva l'illustrazione dei  motivi  a  sostegno
dell'infondatezza del ricorso, la Provincia ne  chiedeva  il  rigetto
«siccome  inammissibile  ed  infondato,   per   insussistenza   delle
lamentate violazioni degli artt. 117, comma 2, lettera o)  e  lettera
l), 81, 3, 117, comma 3, Cost., nonche'  dell'art.  6  dello  Statuto
Speciale».
    Con successiva memoria la Provincia rappresenta di aver  adottato
la norma al dichiarato fine di favorire il ricambio generazionale dei
propri dipendenti,  che,  attualmente,  superano  in  gran  numero  i
cinquanta anni di eta'.
    Secondo la Provincia, la norma impugnata sarebbe esente dai  vizi
di legittimita' costituzionale prospettati dalla difesa dello  Stato,
poiche' trattasi di una norma programmatica, che introduce una misura
sperimentale - valida fino al 2020 - per  la  cui  applicazione  sono
necessari ulteriori atti normativi, la cui adozione e' subordinata ad
una rilevazione, effettuata settore per settore,  per  verificare  la
potenziale adesione dei dipendenti  interessati  e  per  valutare  la
sostenibilita' degli oneri finanziari conseguenti.
    In ragione della sua natura di principio e delle  valutazioni  di
impatto finanziario a cui e' subordinata la sua attuazione, la  norma
non  comporterebbe   alcuna   conseguenza   sui   presupposti   della
contribuzione ovvero della maturazione dei requisiti di accesso  alla
pensione e non avrebbe alcun effetto pregiudizievole  per  l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) e per i  saldi  di  finanza
pubblica.
    In punto di fatto la Provincia rappresenta che, nelle more  della
presentazione del ricorso, sono state effettuate le  rilevazioni,  da
cui e' emerso che solo l'8 per cento del personale  dipendente  delle
autonomie locali e' realmente interessato all'esodo  anticipato,  che
la misura non e'  applicabile  al  personale  sanitario  e  a  quello
scolastico,  comportando  costi  per  l'amministrazione  superiori  a
quelli ideati,  e  che  intende  attribuire  un  incentivo  all'esodo
inferiore al costo del personale qualora rimanesse in servizio,  pari
al  40  per  cento  della  retribuzione  lorda  percepita,  cosi'  da
realizzare risparmi di spesa per assumere lavoratori giovani.
    Con  specifico  riferimento  ai  singoli  parametri  evocati  dal
ricorrente,   la   Provincia   autonoma   prosegue   deducendo    che
dall'applicazione della norma impugnata non derivera' aggravio per la
finanza   pubblica    poiche'    le    maggiori    spese    derivanti
dall'anticipazione  del  trattamento   di   fine   servizio   saranno
compensate dalla sua misura inferiore, in ragione del  minor  periodo
posto a base del calcolo  -  cosi'  che  l'erogazione  anticipata  si
tradurra' in un risparmio per l'ente pubblico  -,  mentre  le  minori
entrate per l'INPS saranno compensate dalla prestazione previdenziale
erogata al momento del pensionamento, il cui importo sara' rapportato
ad una minore anzianita' di servizio e  ad  un  incremento  inferiore
della retribuzione del lavoratore, determinati dall'esodo anticipato.
    Peraltro, la norma impugnata sarebbe espressione della competenza
statutaria «ordinamento degli uffici provinciali e del  personale  ad
essi addetto» (di cui  all'art.  8,  numero  1,  dello  statuto  reg.
Trentino-Alto Adige), perseguiti attraverso l'utilizzo di un istituto
civilistico, le  dimissioni  volontarie,  che  l'incentivo  promuove,
senza  incidere  sulla  disciplina  del  pubblico  impiego  e   senza
determinare alcuna disparita' di trattamento o invasione della  sfera
di competenza del legislatore nazionale in  materia  di  «ordinamento
civile».
    Neppure vi sarebbe l'invasione della competenza  del  legislatore
nazionale in materia  di  «previdenza  sociale»,  restando  ferma  la
disciplina  statale  in  ordine  alla   maturazione   dei   requisiti
pensionistici.
    5.- La difesa dello Stato ha depositato a sua volta  memoria  con
cui ribadisce le censure di  incostituzionalita',  deducendo  che  le
misure adottate per incentivare l'esodo  anticipato  dal  lavoro  del
personale  a  tempo  indeterminato  della  Provincia  incidono  sulla
risoluzione del rapporto di lavoro  e  quindi  sulla  disciplina  del
lavoro pubblico, con conseguente invasione della sfera di  competenza
del legislatore nazionale.
    Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste, inoltre,  sulla
violazione  dell'art.  117,  secondo  comma,  lettera  o),  Cost.   e
dell'art. 3  Cost.,  poiche'  la  misura  regionale  involve  profili
previdenziali  e  determina  una  disparita'   di   trattamento   tra
dipendenti pubblici, non giustificabile neppure in relazione alla sua
natura sperimentale e transitoria; insiste sulla violazione dell'art.
81 Cost., non essendo stati quantificati e coperti i  maggiori  oneri
derivanti  dall'anticipo  dell'erogazione  del  trattamento  di  fine
servizio, per  cui  non  potrebbe  farsi  luogo  a  compensazione;  e
insiste, infine, sulla violazione dell'art. 117, terzo comma,  Cost.,
per contrasto della norma regionale con i principi che presidiano  il
controllo della spesa pubblica.

                       Considerato in diritto

    1.-  Il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  ha   promosso
questione di legittimita' costituzionale  dell'art.  17  della  legge
della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge  di
stabilita' provinciale 2018), che, al fine di  favorire  il  ricambio
generazionale dei dipendenti della stessa Provincia  autonoma,  degli
enti  strumentali  pubblici,  degli  enti  locali  e  delle   aziende
pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all'esodo del
personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta
anticipatamente dal servizio.
    La  norma  prevede  che  l'incentivo  sia  calcolato  in   misura
percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla
data di cessazione alla data di maturazione del  primo  requisito  di
pensione  e  demanda  a  successivi  provvedimenti   legislativi   la
determinazione delle modalita' di attuazione della misura.
    La  questione  e'  stata  promossa  in  riferimento  ai  principi
generali   dell'ordinamento   giuridico   della    Repubblica,    che
costituiscono limiti da  osservare  nell'esercizio  delle  competenze
statutarie, nonche' agli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettera l),
quest'ultima in relazione al decreto legislativo 30  marzo  2001,  n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), 117, secondo comma, lettera  o),  e  117,
terzo comma, della Costituzione.
    2.- Con riferimento all'art.  117,  secondo  comma,  lettera  l),
Cost. la questione e' fondata.
    Va innanzitutto disattesa la difesa della Provincia  che  ascrive
la norma, oggetto di impugnazione, alla propria competenza in materia
di ordinamento degli uffici e del personale, giacche' vanno  distinti
i  profili  normativi  relativi  al  rapporto  di  lavoro  da  quelli
organizzativi.
    Parimenti non  e'  condivisibile  l'argomento  con  il  quale  si
rivendica alla Provincia una  competenza  negoziale  in  ordine  alla
gestione dei rapporti di  lavoro  del  proprio  personale,  dovendosi
distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti  da
una disciplina normativa,  quale  quella,  di  interesse  collettivo,
oggetto della norma impugnata,  riferibile  a  tutti  i  rapporti  di
lavoro privatizzato, che necessita di  una  disciplina  uniforme  sul
territorio nazionale.
    La materia e', dunque, attratta  dall'ordinamento  civile  e,  in
ragione delle disposizioni di cui all'art. 40 e seguenti  del  d.lgs.
n. 165 del 2001, dalle quali si ricava il principio, deve trovare  la
propria sede nella contrattazione sindacale tra l'Agenzia provinciale
per la  rappresentanza  negoziale  (A.P.Ra.N.)  e  le  organizzazioni
sindacali,  al  fine  di  realizzare  gli  specifici  obiettivi,  pur
meritevoli di apprezzamento, relativi al ricambio  generazionale,  da
definire, pero', non con una previa normativa, ma con una  disciplina
collettiva.
    Va, pertanto, accolta la  censura  relativa  al  contrasto  della
normativa in questione con l'art. 117,  secondo  comma,  lettera  l),
Cost., stante l'evidente riconducibilita' della disciplina del lavoro
pubblico contrattualizzato all'ordinamento civile e alla norma di cui
al d.lgs.  n.  165  del  2001  che,  a  propria  volta,  rinvia  alla
contrattazione collettiva (sentenze n. 172 del 2018, n. 160 e  n.  32
del 2017, n. 251 del 2016).
    Conseguentemente la previsione normativa oggetto di  impugnazione
che stabilisce, al comma 1, sia pure in maniera programmatica  e  non
autoapplicativa,  la  possibilita'  di  incentivi  all'esodo,  andava
rimessa alla contrattazione collettiva propria del  pubblico  impiego
privatizzato.
    L'art. 17, comma 2, della legge prov. Trento n. 18  del  2017  e'
parimenti incostituzionale poiche' impone rilevazioni tecniche  volte
a verificare la potenziale adesione  dei  dipendenti  interessati  in
diretta correlazione alla previsione normativa del comma 1.
    L'art. 17, comma 3, che demanda a future specifiche  disposizioni
legislative i  criteri  di  attuazione  della  adozione  degli  esodi
incentivati, contrasta palesemente con la riserva posta dal d.lgs. n.
165 del 2001 alla contrattazione collettiva in tale materia.
    Resta assorbita ogni altra censura.
     
     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17 della legge
della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge  di
stabilita' provinciale 2018).
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                    Giulio PROSPERETTI, Redattore
                     Roberto MILANA, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2019.

                   Il Direttore della Cancelleria
                        F.to: Roberto MILANA