N. 74 SENTENZA 20 febbraio - 9 aprile 2019 Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto ‒ Utilizzo delle risorse del Fondo finalizzato all'incremento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale e regionale per il finanziamento di progetti sperimentali e innovativi di mobilita' sensibile. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 71. - (GU n.16 del 17-4-2019 )

N. 74 SENTENZA 20 febbraio - 9 aprile 2019

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Trasporto  ‒   Utilizzo   delle   risorse   del   Fondo   finalizzato
  all'incremento del parco  mezzi  destinato  al  trasporto  pubblico
  locale e regionale per il finanziamento di progetti sperimentali  e
  innovativi di mobilita' sensibile.
- Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello  Stato
  per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il  triennio
  2018-2020), art. 1, comma 71.
- 

(GU n.16 del 17-4-2019 )

 

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici  :Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Mario   Rosario   MORELLI,
  Giancarlo CORAGGIO,  Giuliano  AMATO,  Silvana  SCIARRA,  Daria  de
  PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco  MODUGNO,  Augusto  Antonio  BARBERA,
  Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',

     
    ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di legittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma
71, della legge 27 dicembre 2017,  n.  205  (Bilancio  di  previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020),  promosso  dalla  Regione  Veneto,  con  ricorso
notificato il 27 febbraio 2018, depositato in cancelleria il 6  marzo
2018, iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2018 e pubblicato  nella
Gazzetta Ufficiale della  Repubblica  Italiana  n.  16,  prima  serie
speciale, dell'anno 2018.
    Visto l'atto di costituzione del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri;
    udito nell'udienza pubblica  del  19  febbraio  2019  il  Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
    uditi gli avvocati Ezio Zanon  e  Andrea  Manzi  per  la  Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis  per  il  Presidente
del Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2018 e depositato il  6
marzo 2018, proposto nei  confronti  di  plurime  disposizioni  della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di  previsione  dello  Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale  per  il  triennio
2018-2020), la Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 71, di tale legge,  in
riferimento al principio di leale collaborazione di cui agli artt.  5
e 120 della Costituzione, nonche' agli  artt.  117,  terzo  e  quarto
comma, 118 e 119 Cost.
    La disposizione impugnata concerne l'impiego  delle  risorse  del
Fondo - istituito presso il  Ministero  delle  infrastrutture  e  dei
trasporti dall'art. 1, comma 866, della legge 28  dicembre  2015,  n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)» - per il concorso
dello Stato al raggiungimento degli standard europei del parco  mezzi
destinato al trasporto pubblico locale e regionale; detto  Fondo,  in
particolare,  e'  finalizzato  all'acquisto,  alla   riqualificazione
elettrica o al noleggio  dei  mezzi  adibiti  al  trasporto  pubblico
locale e regionale.
    Nel disciplinare l'utilizzo di tali  risorse  -  per  un  importo
limitato a cento milioni di euro per ciascuno degli anni compresi fra
il 2019 ed il 2033 - la norma impugnata ne consente  la  destinazione
al finanziamento di «progetti sperimentali ed innovativi di mobilita'
sostenibile, coerenti con i Piani urbani della mobilita'  sostenibile
(PUMS) ove previsti dalla normativa vigente,  per  l'introduzione  di
mezzi su gomma o imbarcazioni ad alimentazione alternativa e relative
infrastrutture di supporto, presentati  dai  comuni  e  dalle  citta'
metropolitane».
    La stessa norma dispone, inoltre,  che  alle  medesime  finalita'
possano essere destinate le risorse di cui  all'art.  1,  comma  613,
ultimo periodo, della legge 11 dicembre 2016,  n.  232  (Bilancio  di
previsione  dello  Stato  per  l'anno  finanziario  2017  e  bilancio
pluriennale  per  il  triennio  2017-2019),  che  ha  modificato   la
disciplina e la dotazione finanziaria del  citato  Fondo,  prevedendo
che le relative risorse siano impiegate anche per  un  «programma  di
interventi finalizzati ad aumentare la competitivita'  delle  imprese
produttrici di beni e servizi nella filiera dei  mezzi  di  trasporto
pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto».
    1.1.- L'ultimo periodo  della  norma  impugnata  dispone  che  le
modalita' di utilizzo delle indicate risorse siano  stabilite  «[c]on
decreto  del  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti,  di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze»; detta disposizione  e'  censurata  in
quanto, in tal modo, non sarebbe  stata  «prevista  alcuna  forma  di
coinvolgimento delle Regioni» nel percorso decisionale relativo  alla
modalita' di erogazione.
    Piu' in particolare, la ricorrente ha sostenuto che in  relazione
ad  un  finanziamento  destinato  ad  intervenire  in  un  ambito  di
competenza residuale regionale, quale il trasporto  pubblico  locale,
il mancato coinvolgimento delle Regioni si porrebbe in contrasto  con
il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.,
«violando di conseguenza  l'autonomia  legislativa  e  amministrativa
regionale di cui agli artt. 117, III e IV comma, e 118» Cost.
    Risulterebbe inoltre violato, ad avviso della ricorrente,  l'art.
119 Cost., perche' la possibilita'  per  il  legislatore  statale  di
destinare agli enti territoriali risorse a destinazione vincolata  in
materie di competenza legislativa residuale regionale deve intendersi
subordinata alla previsione del coinvolgimento delle Regioni.
    1.2.- A conforto dei propri assunti, la Regione ha richiamato  la
costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l'adozione,  con
legge statale, di interventi volti ad istituire o ripartire  fondi  a
destinazione  vincolata  mediante  l'impiego  di  risorse  aggiuntive
rispetto  all'ordinaria  capacita'   finanziaria   regionale   (nella
perdurante  inattuazione  dei  meccanismi  previsti  per  l'autonomia
fiscale delle Regioni dalla legge  5  maggio  2009,  n.  42,  recante
«Delega al Governo in materia di federalismo fiscale,  in  attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione»), importa che sia assicurato il
piu' ampio coinvolgimento delle Regioni attraverso lo strumento della
«previa intesa» con le  Regioni  (viene  citata,  fra  le  altre,  la
sentenza n. 211 del 2016).
    La Regione ha infine  evidenziato  di  aver  gia'  promosso,  con
ricorso iscritto al n. 19 reg. ric. 2017, questione  di  legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 615, della legge n. 232  del  2016,
per contrasto con il principio di leale collaborazione,  nella  parte
in cui non prevede alcuna forma di  concertazione  delle  Regioni  in
ordine alla disciplina degli interventi di cui al gia'  citato  comma
613, ultimo periodo, della medesima legge, finalizzati  ad  aumentare
la competitivita' delle imprese produttrici di beni e  servizi  nella
filiera dei mezzi di  trasporto  pubblico  su  gomma  e  dei  sistemi
intelligenti per il trasporto.
    2.- Con atto depositato in data 9 aprile 2018, si  e'  costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
    Secondo  la  difesa  dello  Stato,  la   disposizione   impugnata
integrerebbe una misura speciale di competenza  legislativa  statale,
considerato che il legislatore nazionale ha  costantemente  garantito
il proprio  contributo  al  trasporto  pubblico  locale  al  fine  di
assicurare «livelli  di  omogeneita'  nella  fruizione  del  servizio
sull'intero territorio nazionale»; in ogni caso, e «nonostante non ne
sussista   obbligo   costituzionale»,   lo    schema    di    decreto
interministeriale  disciplinante  le  modalita'  di  utilizzo   delle
risorse stanziate dalla  disposizione  impugnata  «sara'  sottoposto»
alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni  e
le  Province   autonome   di   Trento   e   di   Bolzano,   al   fine
dell'acquisizione dell'intesa.
    3.- In prossimita' dell'udienza, la Regione Veneto ha  depositato
memoria illustrativa, chiedendo l'accoglimento delle conclusioni gia'
rassegnate ed osservando, quanto alla prospettata sottoposizione  del
decreto interministeriale ad  "intesa  con  le  Regioni",  che  detta
circostanza  non  sarebbe  idonea  a  sanare  il  dedotto  vizio   di
incostituzionalita' della norma  impugnata,  trattandosi  di  aspetto
puramente fattuale.

                       Considerato in diritto

    1.- Con ricorso proposto nei confronti  di  plurime  disposizioni
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio  di  previsione  dello
Stato per l'anno finanziario  2018  e  bilancio  pluriennale  per  il
triennio 2018-2020), la Regione Veneto censura, tra le altre,  l'art.
1, comma 71, di detta legge, in riferimento  al  principio  di  leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 della Costituzione,  nonche'
agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
    Il comma in esame concerne l'utilizzo  delle  risorse  del  Fondo
istituito dall'art. 1, comma 866, della legge 28  dicembre  2015,  n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita'  2016)»,  e  finalizzato
all'incremento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale
e regionale.
    Esso prevede, in particolare, che tali risorse - per  un  importo
fino a cento milioni di euro per ciascuno degli anni compresi fra  il
2019 e il  2033  -  possano  essere  destinate  al  finanziamento  di
«progetti  sperimentali  e  innovativi  di   mobilita'   sostenibile,
coerenti con i Piani urbani della mobilita'  sostenibile  (PUMS)  ove
previsti dalla normativa vigente,  per  l'introduzione  di  mezzi  su
gomma  o  imbarcazioni  ad  alimentazione  alternativa   e   relative
infrastrutture di supporto, presentati  dai  comuni  e  dalle  citta'
metropolitane», e dispone  altresi'  la  destinazione  alle  medesime
finalita' delle risorse di cui all'art. 1, comma 613, ultimo periodo,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio  di  previsione  dello
Stato per l'anno finanziario  2017  e  bilancio  pluriennale  per  il
triennio 2017-2019), con cui il  citato  Fondo  era  stato  destinato
anche ad un «programma di  interventi  finalizzati  ad  aumentare  la
competitivita' delle imprese produttrici di beni e di  servizi  nella
filiera dei mezzi di  trasporto  pubblico  su  gomma  e  dei  sistemi
intelligenti per il trasporto».
    1.1.-  L'ultimo  periodo  del  comma  in  esame  prevede  che  le
modalita' di utilizzo delle risorse siano  stabilite  «[c]on  decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro  dell'economia  e
delle finanze»:  su  tale  disposto  si  incentra  la  censura  della
ricorrente, che ne assume l'illegittimita' costituzionale, in  quanto
non sarebbe stata cosi' prevista alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni  nel  percorso  decisionale  relativo   alla   modalita'   di
erogazione dei finanziamenti.
    Da tanto, ad avviso della ricorrente, deriverebbe una  violazione
sia del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5  e  120
Cost., sia dell'autonomia legislativa e amministrativa  regionale  di
cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.,  sia,  infine,
dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost.
    2.- Resta  riservata  a  separate  pronunce  la  decisione  delle
questioni vertenti su altre disposizioni  impugnate  con  il  ricorso
indicato in epigrafe.
    3.- Nel suo profilo inerente alla violazione dell'art. 119 Cost.,
la questione oggetto di scrutinio in questa sede e' inammissibile.
    Questa Corte, in proposito, ha piu' volte  affermato  che  spetta
alle Regioni dimostrare, allorche' rivendichino  l'illegittimita'  di
norme che prevedono una riduzione di trasferimenti erariali, che tale
riduzione  determini  l'insufficienza  dei   mezzi   finanziari   per
l'adempimento dei  compiti  di  loro  spettanza,  e  che  al  mancato
assolvimento  di  tale  onere   consegua   l'inammissibilita'   della
questione proposta (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2018 e n. 192  del
2017).
    La  ricorrente  non  ha  minimamente  argomentato  il   lamentato
pregiudizio  all'autonomia  finanziaria  regionale,   limitandosi   a
ribadire la necessita' di  un  proprio  coinvolgimento  nel  percorso
decisionale.
    Cio'  rileva  sotto  altro  profilo,  nei  termini   di   seguito
precisati.
    4.- La questione, infatti, e' fondata quanto al profilo  inerente
alla violazione del principio di leale collaborazione.
    Il comma scrutinato ha ad oggetto la destinazione  delle  risorse
del Fondo istituito dall'art. 1, comma 866, della legge  n.  208  del
2015, al fine di garantire il concorso dello Stato al  raggiungimento
degli standard europei di dotazione di mezzi destinati  al  trasporto
pubblico locale e regionale, in particolare per  l'accessibilita'  di
persone a mobilita' ridotta; in tale Fondo  erano  confluite,  previa
intesa con  le  Regioni,  le  risorse  disponibili  per  il  medesimo
capitolo di spesa.
    Sulle modalita' di destinazione delle risorse e' poi  intervenuto
l'art. 1, comma  613,  della  legge  n.  232  del  2016,  che  le  ha
incrementate fino al 2033, con l'obiettivo di procedere all'acquisto,
alla riqualificazione elettrica o al noleggio  di  mezzi  adibiti  al
trasporto pubblico locale e regionale, al fine di realizzare un Piano
strategico nazionale della mobilita' sostenibile (PUMS) «destinato al
rinnovo del parco degli autobus dei  servizi  di  trasporto  pubblico
locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualita'
dell'aria con tecnologie  innovative,  in  attuazione  degli  accordi
internazionali  nonche'  degli   orientamenti   e   della   normativa
dell'Unione europea».
    In forza  di  quanto  previsto  dall'art.  1,  comma  615,  della
medesima legge, il  Piano  strategico  doveva  essere  approvato  con
apposito decreto  del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  su
proposta del  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti,  di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico,  con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del  territorio  e  del  mare;  quindi,  in  coerenza  con  il
contenuto  del  Piano,  un  successivo  decreto  del  Ministro  dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e con il  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei  trasporti,
avrebbe disciplinato nel dettaglio  gli  interventi  di  rinnovo  del
parco automezzi.
    4.1.- Come riportato nel ricorso introduttivo, la Regione  Veneto
a suo tempo ha impugnato il menzionato art. 1, comma 615, nella parte
in cui non prevedeva alcun coinvolgimento delle Regioni nel  processo
decisionale  relativo  all'adozione  del  Piano  strategico  e   alla
disciplina degli interventi ad esso successivi.
    Con  sentenza  n.  78  del  2018,  il  medesimo  comma  e'  stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella  parte  in  cui  non
prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni,  in
relazione all'approvazione con decreto del Presidente  del  Consiglio
dei  ministri  del  Piano  strategico   nazionale   della   mobilita'
sostenibile e all'emanazione dell'ivi previsto decreto  del  Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle  finanze  e  con  il  Ministro  delle  infrastrutture   e   dei
trasporti».
    4.2.- Tale decisione si fonda su  argomenti  che  possono  essere
validamente riproposti anche nel caso di specie.
    L'impugnato art. 1, comma  71,  della  legge  n.  205  del  2017,
infatti, ha ad oggetto il medesimo ambito  di  intervento  di  quella
gia' scrutinata da questa Corte con la richiamata decisione,  essendo
volta a disciplinare le risorse del Fondo istituito per  il  concorso
dello Stato al raggiungimento degli standard europei di efficienza  e
qualita'  dei  mezzi  destinati  al  trasporto  pubblico   locale   e
regionale.
    Analogo  e'  poi  il   contenuto   attinto   dalla   censura   di
illegittimita' costituzionale, relativo alla  regolamentazione  delle
concrete modalita' di  utilizzo  delle  risorse  del  Fondo,  che  in
entrambi i casi non prevede  alcuna  forma  di  coinvolgimento  delle
Regioni.
    4.3.- In questa sede va dunque anzitutto ribadito che la  materia
del trasporto pubblico locale rientra  nell'ambito  delle  competenze
legislative residuali delle Regioni, ai sensi dell'art.  117,  quarto
comma, Cost.; e che, tuttavia, la  perdurante  incompleta  attuazione
dell'art. 119 Cost. in ordine al sistema di finanziamento  regionale,
nel contesto di una crisi economica diffusa e di avvertite necessita'
sociali, rende ammissibili interventi statali  di  finanziamento  del
settore, volti ad assicurare un  livello  uniforme  di  godimento  di
diritti tutelati dalla Costituzione stessa, «in funzione di  sostegno
ed  integrazione  delle  limitate  risorse   regionali   disponibili»
(sentenza n. 211 del 2016).
    4.4.- Cio' posto, la  mancata  previsione  di  un  coinvolgimento
delle Regioni nel processo di adozione del decreto  interministeriale
di  cui  all'ultimo  periodo  dell'impugnato  comma  71  si  pone  in
contrasto con il principio di leale collaborazione.
    Il menzionato Piano  strategico,  infatti,  pur  costituendo  uno
strumento di carattere  programmatico,  contiene  allo  stesso  tempo
«fondamentali indicazioni concretamente operative per lo sviluppo del
sistema del trasporto pubblico locale,  funzionali  a  realizzare  la
mobilita'   sostenibile,   poiche'   include   la   ripartizione    e
l'assegnazione  alle  diverse  finalita'  delle  risorse  finanziarie
incrementali del Fondo», rendendo cosi' necessario un  confronto  fra
l'esecutivo e le Regioni nella relativa predisposizione (sentenza  n.
78 del 2018). A identiche conclusioni si deve giungere per il decreto
interministeriale previsto  dalla  norma  impugnata,  che  del  Piano
strategico costituisce lo sviluppo operativo, poiche'  attraverso  di
esso  vengono  stabilite  le  modalita'  di  riparto  delle   risorse
individuate in sede di programmazione.
    Tale  ultimo  rilievo,  unito  a  quello  basato  sul  fatto  che
l'intervento statale di  finanziamento  inerisce  ad  un  settore  di
competenza legislativa regionale residuale,  comporta  la  necessaria
applicazione  del  principio  di  leale  collaborazione  mediante  il
coinvolgimento decisionale del sistema regionale nella definizione di
aspetti aventi diretta incidenza sulla sua sfera di interesse.
    4.5.- Quanto, poi, alla forma di tale coinvolgimento,  e'  appena
il caso di richiamare  il  costante  orientamento  di  questa  Corte,
secondo cui, ove una norma statale disponga, in  materie  soggette  a
potesta' legislativa  regionale  residuale,  circa  i  criteri  e  le
modalita'  di  riparto  o  riduzione  di  fondi  destinati  ad   enti
territoriali mediante il rinvio a  fonti  secondarie  di  attuazione,
occorre prevedere "a monte" lo strumento dell'intesa (fra le numerose
altre, sentenza n. 273 del 2013). Tale evenienza ricorre anche  nella
specie, atteso che la disciplina delle modalita' di riparto del fondo
in relazione alla nuova destinazione  delle  relative  risorse  viene
integralmente demandata dal legislatore statale alla  prevista  fonte
secondaria.
    Piu' in particolare, poiche' il fondo in questione  e'  destinato
al trasporto pubblico locale, e'  corretta  la  prospettazione  della
ricorrente secondo cui lo strumento idoneo  consiste  nell'intesa  in
sede di Conferenza unificata (sentenza n. 222 del 2005).
    Sotto tale profilo, del resto, e' significativo l'argomento della
difesa erariale, secondo  cui  il  decreto  interministeriale,  prima
della  sua  emanazione,  sarebbe  stato  comunque   sottoposto   alla
Conferenza unificata al fine dell'acquisizione dell'intesa; lo stesso
argomento, tuttavia, e' irrilevante nell'ottica  dello  scrutinio  di
costituzionalita', poiche' non si e' tradotto  in  alcuna  previsione
normativa in grado di sanare  il  vizio  che  inficia  la  disciplina
dell'impiego delle risorse.
    4.6.- L'art. 1, comma 71, della legge n. 205 del 2017  dev'essere
pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo,  nella  parte  in
cui non prevede che il decreto interministeriale con il quale vengono
stabilite le modalita' di utilizzo delle  risorse  ivi  previste  sia
adottato previa intesa nella Conferenza unificata.

     

                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    riservata  a  separate  pronunce  la  decisione  sulle  ulteriori
questioni di legittimita'  costituzionale  promosse  con  il  ricorso
indicato in epigrafe;
    1) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma
71, della legge 27 dicembre 2017,  n.  205  (Bilancio  di  previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), nella parte in cui non prevede che le  modalita'
di utilizzo su  base  regionale  delle  risorse  ivi  previste  siano
stabilite  con  decreto  del  Ministro  delle  infrastrutture  e  dei
trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con
il Ministro dell'economia  e  delle  finanze  previa  intesa  con  la
Conferenza unificata;
    2)  dichiara   inammissibile   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 71, della legge n.  205  del  2017,
promossa, in  riferimento  all'art.  119  della  Costituzione,  dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2019.

                                F.to:
                    Giorgio LATTANZI, Presidente
                 Augusto Antonio BARBERA, Redattore
                     Roberto MILANA, Cancelliere

    Depositata in Cancelleria il 9 aprile 2019.

                   Il Direttore della Cancelleria
                        F.to: Roberto MILANA