Consiglio di Stato 2023-"rimborso delle spese legali di
patrocinio per i procedimenti penali subìti”
Cons. Stato Sez.
II, Sent., (ud. 21/03/2023) 03-07-2023, n. 6420
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1179 del 2021,
proposto dall'avv. -OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avv. x
contro
Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio, sezione prima bis, del -OMISSIS- resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 marzo 2023 il
cons. Francesco Guarracino, preso atto dell'istanza di passaggio in decisione
senza discussione depositata dalla difesa della parte appellata e udito l'avv. x
per la parte appellante;
Svolgimento del processo
L'avv. -OMISSIS- in qualità di cessionario del credito
controverso, ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto il ricorso da lui
proposto in qualità di procuratore speciale del OMISSIS -OMISSIS- per
impugnare, unitamente ai presupposti pareri dell'Avvocatura distrettuale dello
Stato di -OMISSIS- e dell'Avvocatura generale dello Stato, il provvedimento del
Ministero della difesa di rigetto dell'istanza di rimborso delle spese legali
di patrocinio per i procedimenti penali in cui il OMISSIS -OMISSIS-era stato
imputato, venendone assolto "per non aver commesso il fatto", innanzi
alla Corte d'assise di -OMISSIS- e alla Corte d'assise di appello di -OMISSIS-
in relazione alla strage di -OMISSIS- in -OMISSIS- del 28 maggio 1974, e per
ottenere l'accertamento del relativo diritto.
Il Ministero della difesa ha resistito all'appello.
Le parti hanno prodotto scritti difensivi a sostegno delle
rispettive ragioni.
Alla pubblica udienza del 21 marzo 2023 la causa è stata
trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. - E' controversa in giudizio la legittimità del diniego
opposto dal Ministero della difesa all'istanza di rimborso delle spese legali
di patrocinio per i procedimenti penali subìti dal OMISSIS -OMISSIS- quale
imputato innanzi alla Corte d'assise di -OMISSIS- e alla Corte d'assise di
appello di -OMISSIS- per i reati di cui agli artt. 110 e 285 c.p. e 81, 110,
575 e 577, n. 3, c.p., in relazione ai fatti di cui alla strage del 28 maggio
1974 di -OMISSIS- in -OMISSIS-, quando il OMISSIS -OMISSIS-col grado di OMISSIS,
prestava servizio presso la OMISSIS di -OMISSIS- come comandante del Nucleo
investigativo, dai quali egli era stato assolto "per non aver commesso il
fatto" con sentenza divenuta irrevocabile.
2. - Il rigetto dell'istanza di rimborso è stato disposto
dal Ministero facendo proprie le considerazioni espresse dall'Avvocatura dello
Stato.
Questa aveva escluso la connessione con l'espletamento del
servizio e con l'assolvimento degli obblighi istituzionali del militare,
osservando - con riferimento al fatto che gli era stato contestato di aver
partecipato alle "riunioni nelle quali l'attentato veniva
organizzato" e che in quella luce l'Autorità inquirente aveva riesaminato,
sia pure al solo scopo di verificare e rafforzare l'impianto indiziario nei
suoi confronti, ulteriori elementi (in sintesi, i suoi discussi metodi
investigativi, attuati nel corso delle indagini da lui dirette; i suoi rapporti
con -OMISSIS- che, assassinato in carcere e prosciolto per estinzione del
reato, secondo la stessa Corte d'assise d'appello di -OMISSIS- avrebbe
probabilmente partecipato alla esecuzione della strage; i suoi rapporti con
l'estrema destra golpista; le dichiarazioni rese dalla convivente di
-OMISSIS-simpatizzante dei movimenti estremistici di destra, secondo la quale
il -OMISSIS- avrebbe custodito sotto il proprio letto per alcuni giorni, su
incarico dell'allora OMISSIS -OMISSIS-l'ordigno adoperato per la strage) - che
"se è vero che almeno alcune delle circostanze testé descritte si
riferiscono all'attività istituzionale del -OMISSIS-è tuttavia evidente che ciò
non possa dirsi della circostanza oggetto del capo di imputazione, vale a dire,
la partecipazione alle riunioni organizzative del delitto, svoltesi secondo
l'ipotesi accusatoria in -OMISSIS- nelle settimane immediatamente precedenti la
strage e alle quali il -OMISSIS-avrebbe partecipato quale simpatizzante delle
organizzazioni che si prefiggevano un mutamento istituzionale violento anche a
costo di sanguinosi delitti: non certo quindi nello svolgimento della sua
attività istituzionale, bensì addirittura in aperto contrasto con essa"
(così il parere reso dall'Avvocatura generale dello Stato il 5 febbraio 2014).
3. - Il giudice di primo grado ha ritenuto che il parere
chiarisse e avvalorasse l'impossibilità di imputare gli effetti dell'agire del
dipendente direttamente all'amministrazione di appartenenza, con conseguente
carenza del necessario rapporto di connessione dell'attività svolta col
servizio espletato: presupposto questo da cui non potrebbe prescindersi a pena
di dar rilievo alla mera ricorrenza della qualifica di pubblico ufficiale e,
per l'effetto, alla semplice esistenza del rapporto di servizio, finendo per
salvaguardare tutti i soggetti-dipendenti che abbiano affrontato spese legali
per il solo fatto di essere stati sottoposti a giudizio di responsabilità.
Secondo il TAR "tale conclusione risulta avvalorata
anche dal prosieguo del citato parere, dove si legge: "Né a diversa
conclusione può giungersi in considerazione della successiva (o pleonastica)
precisazione contenuta nello stesso capo di imputazione, secondo cui al
-OMISSIS-sarebbe contestato anche di non aver impedito il compimento dell'attentato,
dal momento che risulta evidente come tale presunta omissione debba
considerarsi assorbita dalla ben più grave responsabilità connessa alla diretta
partecipazione all'organizzazione dello stesso"".
Il primo giudice ha inoltre rigettato la censura relativa
alla violazione degli articoli 10 e 10 bis della L. n. 241 del 1990, escludendo
che la conferma da parte dell'Avvocatura distrettuale dello Stato delle
determinazioni già rese, pur in presenza di analitiche controdeduzioni
dell'interessato, integrasse la violazione denunciata.
4. - L'appello si compone di due motivi, uno per ciascuno
dei due capi della decisione sopra menzionati.
5. - Col primo motivo (pagg. 9-30) l'appellante si diffonde
nella ricostruzione delle censure articolate in primo grado per sostenere, in
primo luogo, che il T.A.R. avrebbe sostanzialmente omesso di esaminare la
specifica questione legata alla contestazione, nel provvedimento di rinvio a
giudizio, del concorso mediante reato omissivo proprio nel reato di strage per
non aver impedito un evento che il OMISSIS -OMISSIS-avrebbe dovuto impedire
nella sua qualità di appartenente all'Arma, formulando un'ipotesi accusatoria
alternativa e concorrente rispetto a quella (commissiva) dell'omicidio
volontario plurimo aggravato; l'attività difensiva sarebbe stata svolta per
scardinarle entrambe e la tesi esposta nel parere dell'Avvocatura sopra
richiamato (dove si parla "di successiva (o pleonastica) precisazione
contenuta nello stesso capo di imputazione") sull'assorbimento della condotta
omissiva in quella commissiva sarebbe tecnicamente errata anche se la riunione
contestata (quella propedeutica all'organizzazione dell'attentato) fosse
realmente avvenuta (cosa che i giudici bresciani avrebbero escluso), mentre il
fatto che l'omissione ipotizzata dalla Procura costituisse un'omissione propria
esclusiva, ossia presupponente, per la sua stessa esistenza come fatto di
reato, la speciale qualifica dell'agente, dimostrerebbe che il provvedimento di
rinvio a giudizio era inscindibilmente connesso con l'espletamento
dell'attività lavorativa dell'imputato.
La tesi dell'appellante - che ricorda che il OMISSIS
-OMISSIS-era stato chiamato a rispondere sub capo a) "...del reato di cui
agli 110 e 285 c.p. per aver partecipato a riunioni nelle quali l'attentato
veniva organizzato e comunque, non impedendo, quale Ufficiale dell'Arma dei
Carabinieri, che lo stesso venisse portato a compimento" e sub capo b)
"...del reato di cui agli artt. 81, 110, 575, 577 n. 3 C.P... nelle
circostanze di tempo e di luogo e con le modalità descritte nel capo
A)..." - è che nessun dubbio potesse esservi sulla sussistenza di una
connessione tra i fatti e gli atti oggetto del giudizio e l'espletamento del
servizio o l'assolvimento degli obblighi istituzionali, poiché, da un lato, l'incriminazione
per l'ipotesi di concorso nell'organizzazione dell'attentato sarebbe stata
ascrivibile a dichiarazioni testimoniali risultate false, aventi natura
"ritorsiva" in risposta all'attività istituzionale svolta,
trattandosi di testi arrestati, indagati e condannati in forza della stessa
(l'appellante indica come precedente sulla persistenza del rapporto
d'immedesimazione organica quando la contestazione della violazione di doveri
di istituto sia esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi, di natura
diffamatoria o calunniosa o qualificabili come millantato credito, la sentenza
di questo Consiglio, sez. IV, del 28 novembre 2019, n. 8137), e, dall'altro
lato, l'ipotesi accusatoria alternativa del concorso nei reati di strage e
omicidio volontario plurimo aggravato realizzatosi mediante reato omissivo
proprio si risolverebbe nella contestazione d'una condotta omissiva rispetto ad
obblighi giuridici discendenti esclusivamente dalla funzione ricoperta e quindi
presupponeva il rapporto di immedesimazione organica.
La conclusione, secondo l'appellante, non muterebbe nemmeno
se il reato omissivo ipotizzato fosse stato quello tipico di omissione di atti
d'ufficio, poiché essendo il -OMISSIS-all'epoca titolare di una specifica
posizione di garanzia correlata al suo status di ufficiale dell'Arma, ciò
racchiuderebbe in re ipsa che l'obbligo di impedire l'evento derivava dalla sua
attività istituzionale ovvero dalla prestazione di lavoro svolta in nome e per
conto dell'Amministrazione ovvero nel suo interesse.
In definitiva, conclude l'appellante, sarebbe certo che il
OMISSIS -OMISSIS-sarebbe stato implicato in fatti posti in diretto rapporto con
le mansioni svolte, connesse all'espletamento del servizio e all'adempimento
dei propri doveri d'ufficio.
6. - In materia di rimborso delle spese di patrocinio legale
ai sensi dell'art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, conv. con L. 23
maggio 1997, n. 135, esiste una giurisprudenza granitica di questo Consiglio di
Stato da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi (C.d.S., sez. IV,
25 novembre 2019, n. 8045, seguita da numerose altre: C.d.S., sez. IV, nn.
8139/19, 8140/19, 8143/19, 8144/19, 8146/19, 8524/19; CGARS, sez. I, n. 185/21
e 186/21; C.d.S., sez. II, n. 6644/21; CGARS, sez. I, nn. 998/22 e 999/22).
7. - La suddetta giurisprudenza, nel porre in evidenza che
il rimborso delle spese legali relative a giudizi per responsabilità civile,
penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di
amministrazioni statali, è condizionato all'accertamento di due indefettibili
presupposti costituiti (a) dalla pronuncia di una sentenza o di un
provvedimento del giudice, che abbia escluso definitivamente la responsabilità
del dipendente e (b) dalla sussistenza di una connessione tra i fatti e gli atti
oggetto del giudizio e l'espletamento del servizio e l'assolvimento degli
obblighi istituzionali, ha precisato che:
- nell'ipotesi del coinvolgimento del dipendente estraneo ai
fatti, ma vittima di una illecita condotta altrui, la connessione tra i fatti e
gli atti oggetto del giudizio e l'espletamento del servizio e l'assolvimento
degli obblighi istituzionali sussiste "qualora sia stata contestata al
dipendente la violazione dei doveri di istituto e, all'esito del procedimento,
il giudice abbia constatato non solo l'assenza della responsabilità, ma che
esso sia sorto in esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi",
soggiungendo che "sotto tale profilo, l'art. 18 tutela senz'altro - col
rimborso delle spese sostenute - il dipendente statale che sia stato costretto
a difendersi, pur innocente, nel corso del procedimento penale nel quale -
esclusivamente in ragione del suo status e non per l'aver posto in essere
specifici atti - sia stato coinvolto nel procedimento penale perché
sostanzialmente vittima di illecite condotte altrui, che per un qualsiasi
motivo illecito hanno coinvolto il dipendente, a maggior ragione se è stato
designato come vittima proprio quale appartenente alle Istituzioni e per il
servizio prestato" (così la stessa pronuncia richiamata dall'appellante:
C.d.S., sez. IV, n. 8137/19 cit.): dunque il coinvolgimento dev'essere avvenuto
"in esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi" ovvero
"esclusivamente in ragione del suo status e non per l'aver posto in essere
specifici atti";
- la norma sul rimborso "non si applica quando la
contestazione in sede penale si sia riferita ad un atto o ad un comportamento,
in ipotesi, che: a) di per sé costituisca una violazione dei doveri d'ufficio
(cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3427) (…)";
- "la ratio della regola del rimborso delle spese - per
i giudizi conseguenti alle condotte attinenti al servizio - è quella di
'evitare che il dipendente statale tema di fare il proprio dovere': occorre uno
specifico nesso causale tra il fatto contestato e lo svolgimento del dovere
d'ufficio (Cons. Stato, Sez. II, 21 novembre 2018, n. 2735; Sez. IV, 11 aprile
2007, n. 1681) e il rimborso non spetta per il solo fatto che in sede penale vi
sia il proscioglimento per un reato proprio (commesso per la qualità di
dipendente dello Stato)" (ancora, ex multis, C.d.S., sez. IV, n. 8137/19;
nel senso che non possa ammettersi indiscriminatamente il diritto al rimborso
delle spese legali in ogni ipotesi di reato proprio, indipendentemente da qualsiasi
collegamento del fatto addebitato con l'interesse dell'Amministrazione, cfr.,
nella giurisprudenza di questa Sezione, C.d.S., sez. II, 5 ottobre 2021, n.
6644 cit., ove ultt. citt.).
8. - Nel caso in esame, pertanto, non può farsi riferimento
alla natura propria del reato omissivo ipotizzato per derivarne la spettanza
del rimborso, perché questo non è dovuto quando la contestazione in sede penale
si riferisca a un comportamento che di per sé costituisca una violazione dei
doveri d'ufficio.
Per quanto riguarda l'imputazione per la condotta
commissiva, il coinvolgimento nel procedimento penale non risulta avvenuto
"in esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi" ovvero
"esclusivamente in ragione del suo status e non per l'aver posto in essere
specifici atti" (nella specie a causa di false incolpazioni da parte di
testi mendaci e apertamente ostili verso l'imputato in ragione della sua
attività istituzionale), bensì anche in relazione ai contatti tra l'imputato e
alcune organizzazioni politiche eversive di destra (cfr. pag. 553 ss. sentenza
della Corte d'assise di appello di -OMISSIS-), della cui fiducia egli aveva
goduto (pag. 556), mostrando una contiguità con quelle frange estremistiche che
è riconosciuta dalla Corte d'assise di appello, la quale ha semplicemente
escluso, tanto bastando sul piano penalistico, che fosse stato dimostrato che
quei rapporti fossero funzionali a una condivisione dei loro progetti
terroristici e indicativa d'una corresponsabilità nella strage di -OMISSIS-
(pag. 556 ss.: è soltanto ipotizzato, non acclarato, che i comportamenti
dell'ufficiale - le cui strategie investigative sono definite dalla Corte
"ambiziose, ancorché alle volte spregiudicate": pag. 558 - fossero
invece orientati a finalità investigative e di carriera).
9. - Il primo motivo di appello è dunque infondato.
10. - Col secondo motivo l'appellante, criticando la
decisione di primo grado, sostiene che l'amministrazione dovesse fornire una
specifica motivazione su ciascun aspetto, anche di merito, delle osservazioni
che le erano state sottoposte con la memoria difensiva sul preavviso di
diniego.
11. - Il motivo è infondato.
12. - L'amministrazione non ha un onere di specifica e
analitica confutazione delle osservazioni presentate dalla parte privata a
seguito della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza,
bastando che ne abbia dato conto in modo sintetico (come nel caso di specie è
accaduto con la nota dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di -OMISSIS- del
25 aprile 2014, depositata in primo grado) ed essendo sufficiente, ai fini
della giustificazione del provvedimento adottato, la motivazione
complessivamente resa a sostegno dell'atto stesso (ex ceteris, CGARS, sez.
giur., 18 gennaio 2023, n. 68).
13. - Per queste ragioni, in conclusione, l'appello
dev'essere respinto.
14. - Le spese del grado del giudizio possono essere
compensate in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione
Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Compensa le spese del grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo
52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del
Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile
2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla
Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi
altro dato idoneo ad identificare le persone comunque citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21
marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere
Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore
Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere
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