Orientamenti per la definizione del metodo tariffario per il servizio di teleriscaldamento nel periodo transitorio.

 

ARERA

Documento 24 novembre 2023, n. 546/2023/R/tlr (1)

Orientamenti per la definizione del metodo tariffario per il servizio di teleriscaldamento nel periodo transitorio.

(1) Emanato dall'ARERA.

Premessa

Il presente documento per la consultazione si inquadra nell'ambito del procedimento per l'adozione di provvedimenti in materia di regolazione tariffaria del settore del teleriscaldamento e teleraffrescamento, avviato con la deliberazione 20 giugno 2023, 277/2023/R/tlr.

Il documento illustra gli orientamenti finali dell'Autorità per la definizione del metodo tariffario applicabile al servizio di teleriscaldamento. Gli orientamenti illustrati tengono conto delle osservazioni presentate dagli stakeholder al documento di consultazione 3 agosto 2023, 388/2023/R/tlr.

I soggetti interessati sono invitati a far pervenire all'Autorità le proprie osservazioni e proposte in forma scritta, compilando l'apposito modulo interattivo disponibile sul sito internet dell'Autorità o, in alternativa, scrivendo all'indirizzo PEC istituzionale (protocollo@pec.arera.it), entro il 15 dicembre 2023.

Relativamente alle modalità dell'eventuale pubblicazione delle osservazioni, si fa riferimento all'Informativa sul trattamento dei dati personali, punto 1, lett. b) e c), di seguito riportata. Si invitano i soggetti interessati a seguire le indicazioni ivi contenute, in particolare in relazione ad eventuali esigenze di riservatezza.

Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente

Direzione Investimenti e Sostenibilità Ambientale

Corso di Porta Vittoria, 27 - 20122 Milano

e-mail: protocollo@pec.arera.it

sito internet: www.arera.it

Informativa sul trattamento dei dati personali

ai sensi dell'art. 13 del Regolamento UE 2016/679 (GDPR)

La disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione dell'ARERA è contenuta nella deliberazione n. 649/2014/A. Ai sensi dell'articolo 4.2 della disciplina in parola, l'ARERA non riceve contributi anonimi.

1. Base giuridica e finalità del trattamento

a. Trattamento dei dati personali raccolti in risposta alle consultazioni

Si informa che i dati personali trasmessi partecipando alla consultazione pubblica saranno utilizzati da ARERA, (Titolare del trattamento), nei modi e nei limiti necessari per svolgere i compiti di interesse pubblico e per adottare gli atti di sua competenza ai sensi della normativa vigente, con l'utilizzo di procedure anche informatizzate. Il trattamento è effettuato in base all'articolo 6, par. 1 lett. e) del GDPR.

b. Pubblicazione delle osservazioni

Le osservazioni pervenute possono essere pubblicate sul sito internet di ARERA al termine della consultazione. I partecipanti alla consultazione possono chiedere che, per esigenze di riservatezza, i propri commenti siano pubblicati in forma anonima. Una generica indicazione di confidenzialità presente nelle comunicazioni trasmesse non sarà considerata una richiesta di non divulgare i commenti.

I partecipanti alla consultazione che intendono salvaguardare la riservatezza o la segretezza, in tutto o in parte, delle osservazioni e/o documentazione inviata, sono tenuti ad indicare quali parti delle proprie osservazioni e/o documentazione sono da considerare riservate e non possono essere divulgate. A tal fine, i partecipanti alla consultazione sono tenuti a trasmettere una versione non confidenziale delle osservazioni destinata alla pubblicazione.

c. Modalità della pubblicazione

In assenza delle indicazioni di cui al punto b) della presente Informativa (richiesta di pubblicazione in forma anonima e/o divulgazione parziale), le osservazioni sono pubblicate in forma integrale unitamente alla ragione sociale/denominazione del partecipante alla consultazione. La ragione sociale/denominazione del partecipante alla consultazione che contenga dati personali è oscurata. Sono altresì oscurati tutti i dati personali contenuti nel corpo del contributo inviato e che possano rivelare l'identità di persone fisiche identificate o identificabili. I dati personali delle persone fisiche che rispondono alla consultazione nella loro capacità personale sono oscurati. Sono altresì oscurati tutti i dati personali contenuti nel corpo del contributo inviato e che possano rivelare l'identità del partecipante alla consultazione.

2. Modalità del trattamento e periodo di conservazione dei dati

Dei dati personali possono venire a conoscenza i Capi delle Strutture interessate dall'attività di regolamentazione cui è riferita la consultazione, nonché gli addetti autorizzati al trattamento. II dati saranno trattati mediante supporto cartaceo e tramite procedure informatiche, con l'impiego di misure di sicurezza idonee a garantirne la riservatezza nonché ad evitare l'indebito accesso agli stessi da parte di soggetti terzi o di personale non autorizzato. Tali dati saranno conservati per un periodo massimo di 5 anni.

3. Comunicazione e diffusione dei dati

I dati non saranno comunicati a terzi, fatti salvi i casi in cui si renda necessario comunicarli ad altri soggetti coinvolti nell'esercizio delle attività istituzionali del Titolare e i casi specificamente previsti dal diritto nazionale o dell'Unione Europea.

4. Titolare del Trattamento

Titolare del trattamento è ARERA, con sede in Corso di Porta Vittoria, 27, 20122, Milano, email: info@arera.it, PEC: protocollo@pec.arera.it, centralino: +39 02655651.

5. Diritti dell'interessato

Gli interessati possono esercitare i diritti di cui agli articoli 15-22 del GDPR rivolgendosi al Titolare del trattamento agli indirizzi sopra indicati. Il Responsabile della Protezione dei Dati personali dell'Autorità è raggiungibile al seguente indirizzo: Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, Corso di Porta Vittoria, 27, 20122, Milano, e-mail: rpd@arera.it.

Gli interessati, ricorrendone i presupposti, hanno altresì il diritto di proporre reclamo al Garante per la protezione dei dati personali, quale autorità di controllo, o di adire le opportune sedi giudiziarie.

1. Inquadramento generale

1.1. Il decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102 (di seguito: D.Lgs. 102/14) ha attribuito all'Autorità specifici poteri in materia di regolazione delle tariffe del settore del teleriscaldamento. Nella formulazione originaria dell'articolo 10, comma 17, lettera e) era previsto che l'Autorità definisse le tariffe esclusivamente per le reti di nuova realizzazione, nel caso di sussistenza di un obbligo di allacciamento alla rete di teleriscaldamento, imposto da Comuni o Regioni.

1.2. In ambito nazionale non sono presenti reti realizzate dopo l'approvazione del decreto legislativo in cui sia previsto un obbligo di allacciamento e, pertanto, i prezzi del servizio sono tuttora definiti liberamente dagli esercenti (salvo eventuali limiti imposti in singole convenzioni).

1.3. A partire dall'ultimo trimestre 2021, contestualmente all'incremento delle quotazioni del gas naturale, si è determinato un significativo incremento dei prezzi del servizio di teleriscaldamento e pertanto l'Autorità, con deliberazione 1 marzo 2022, 80/2022/R/tlr, ha avviato un'indagine conoscitiva, al fine di valutare la congruità dei prezzi applicati dagli operatori del settore.

1.4. Nell'ambito della menzionata indagine conoscitiva (i cui esiti sono stati riportati nell'Allegato A alla deliberazione 2 novembre 2022, 547/2022/R/tlr) sono emerse potenziali criticità sia in relazione alle dinamiche di mercato, sia, limitatamente ad alcuni contesti, all'equità dei prezzi applicati; in particolare:

a) con riferimento alle dinamiche di mercato, i prezzi applicati dagli esercenti del servizio di teleriscaldamento sono risultati in genere superiori al costo di erogazione del principale servizio di climatizzazione alternativo (in genere rappresentato dal riscaldamento tramite caldaia a gas); la presenza di un differenziale di prezzo sistematico evidenzia potenziali limiti alla concorrenza tra sistemi di climatizzazione, con la possibilità, per gli operatori, di fissare un prezzo superiore a quello che si sarebbe determinato in un assetto concorrenziale del mercato;

b) con riferimento all'equità dei prezzi applicati, in alcune reti, caratterizzate da un significativo utilizzo di impianti di termovalorizzazione per la produzione di energia termica, si è determinato un progressivo disallineamento tra costi e ricavi del servizio in quanto, all'incremento dei ricavi, non è seguita una corrispondente crescita dei costi variabili di produzione.

1.5. Alla luce degli esiti dell'indagine conoscitiva, l'Autorità, con la segnalazione 15 novembre 2022, 568/2022/I/tlr, ha posto all'attenzione del Governo e del Parlamento l'opportunità di introdurre, tra l'altro, una regolazione cost reflective dei prezzi del servizio di teleriscaldamento.

1.6. Il settore del teleriscaldamento presenta infatti le caratteristiche tipiche di un monopolio naturale. La presenza di economie di scala e di densità comporta una funzione di costo sub additiva (i costi sostenuti da una sola impresa nel produrre l'intera quantità domandata sono inferiori a quelli che sosterrebbero due o più imprese contemporaneamente presenti sul mercato). Tale caratteristica ha influenzato le modalità di erogazione del servizio, che è in genere fornito da imprese che operano in una condizione di monopolio locale.

1.7. L'assetto monopolistico del servizio di teleriscaldamento comporta che l'unica pressione competitiva per gli esercenti è data dalla possibilità, per l'utente, di passare a servizi di climatizzazione alternativi. L'effettiva possibilità o convenienza a cambiare il tipo di impianto di climatizzazione può essere tuttavia limitata dalla presenza di barriere tecniche ed economiche.

1.8. Nei settori dell'energia elettrica e del gas naturale è stato possibile superare l'originario assetto di monopolio verticalmente integrato attraverso l'introduzione di un regime di accesso regolato alle reti, con la presenza di più operatori in concorrenza tra loro nelle fasi di produzione e vendita di energia. Tale soluzione, tuttavia, non può essere replicata nel settore del teleriscaldamento per la ridotta dimensione delle reti di distribuzione di calore. Il soddisfacimento della domanda da parte di più operatori, in particolare, comporterebbe la realizzazione di impianti di dimensioni inferiori alla taglia minima efficiente, con la perdita di rilevanti economie di scala. Per quanto riguarda la produzione, l'assetto attuale è già caratterizzato in alcuni territori dall'integrazione di fonti di produzione diverse, anche da produttori terzi o da reti interconnesse, sebbene sempre attraverso il coordinamento di un unico soggetto gestore che conclude i relativi contratti di approvvigionamento.

1.9. In tale contesto, le criticità emerse nell'ambito dell'indagine conoscitiva possono essere superate con l'introduzione di un regime di tariffe regolate. La regolazione delle tariffe può infatti assicurare contestualmente la copertura dei costi sostenuti dagli esercenti e l'ottimizzazione dell'efficienza allocativa, attraverso un miglior allineamento tra prezzi e costi del servizio, ed un uso efficiente delle risorse, con un conseguente incremento del benessere sociale complessivo.

1.10. L'opportunità di prevedere una regolazione tariffaria del servizio è stata condivisa dal legislatore che, con l'articolo 47 bis della Legge 21 aprile 2023, n. 41, ha modificato il quadro normativo di riferimento, prevedendo l'applicazione di tariffe regolate per la generalità delle reti di teleriscaldamento. Per effetto della citata novella normativa, l'articolo 10, comma 17, lettera e), del D.Lgs. 102/14 dispone ora che l'Autorità "stabilisca le tariffe di cessione del calore, in modo da armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse".

1.11. I nuovi poteri in materia di regolazione tariffaria devono essere esercitati in coerenza con i principi generali delineati all'articolo 10, comma 18, del medesimo D.Lgs. 102/14 che prevede che la regolamentazione introdotta dall'Autorità si applichi secondo criteri di gradualità anche alle reti in esercizio, ferma restando la salvaguardia degli investimenti effettuati e della concorrenza del settore.

1.12. Il procedimento per l'adozione di provvedimenti in materia di regolazione tariffaria del settore del teleriscaldamento è stato avviato con deliberazione 20 giugno 2023, 277/2023/R/tlr.

1.13. L'Autorità ha illustrato gli orientamenti iniziali per la definizione del metodo tariffario nel documento per la consultazione 3 agosto 2023, 388/2023/R/tlr (di seguito: documento per la consultazione 388/2023/R/tlr o primo documento di consultazione). La consultazione ha registrato un'ampia partecipazione da parte degli stakeholder, a conferma della rilevanza del tema sia per gli operatori del settore che per gli utenti del servizio.

1.14. Nel documento per la consultazione 388/2023/R/tlr l'Autorità, nella definizione del metodo tariffario per il settore del teleriscaldamento, ha proposto di perseguire i seguenti obiettivi generali:

a) assicurare la copertura dei costi di erogazione del servizio, purché efficienti, sulla base di dati certi e verificabili;

b) promuovere il raggiungimento degli obiettivi di carattere ambientale e di uso efficiente delle risorse, anche attraverso il recupero di calore prodotto da fonti rinnovabili e da cascami termici disponibili a livello locale;

c) favorire il trasferimento agli utenti finali del servizio dei benefici derivanti dall'utilizzo di calore di scarto disponibile localmente.

1.15. Nell'ambito della consultazione la maggior parte degli stakeholder ha sostanzialmente condiviso gli obiettivi generali individuati, che l'Autorità intende pertanto confermare.

1.16. Alcuni esercenti, tuttavia, hanno evidenziato che l'introduzione di un regime di tariffe regolate potrebbe comportare delle criticità per lo sviluppo del settore, anche tenuto conto della necessità, nei prossimi anni, di effettuare rilevanti investimenti per promuovere la decarbonizzazione e l'utilizzo di fonti a minore impatto ambientale.

1.17. Nell'ambito della consultazione, la maggior parte degli stakeholder ha poi segnalato l'opportunità di svolgere ulteriori approfondimenti, anche di carattere quantitativo, per valutare con maggior precisione gli effetti delle proposte dell'Autorità per la determinazione delle tariffe del servizio.

1.18. L'Autorità, pertanto, con deliberazione 28 settembre 2023, 431/2023/R/tlr, ha prorogato al 31 dicembre 2023 il termine per il completamento del procedimento, al fine di effettuare i necessari approfondimenti e di disporre di un set informativo più completo che consenta lo svolgimento di analisi di sensitività al variare dei parametri rilevanti per la determinazione del costo riconosciuto, tramite lo svolgimento di una specifica raccolta dati.

1.19. Gli orientamenti illustrati nel presente documento tengono conto delle osservazioni al documento per la consultazione 388/2023/R/tlr e degli elementi raccolti nell'ambito della richiamata raccolta dati.

1.20. L'Autorità intende approvare il provvedimento finale entro il 31 dicembre 2023, in modo da consentire l'applicazione della disciplina a partire dall'1 gennaio 2024.

2. Il ruolo del teleriscaldamento nella transizione energetica e l'approccio per la regolazione tariffaria

2.1. L'Autorità nel Quadro strategico 2022-2025 [1] ha individuato un obiettivo strategico (OS.15) per sostenere e sviluppare l'efficienza delle infrastrutture di teleriscaldamento.

2.2. Secondo quanto indicato nel Quadro strategico, il contributo potenziale del settore del telecalore agli obiettivi globali di sostenibilità può essere significativo, nelle aree dove il servizio è stato sviluppato.

2.3. L'Autorità, anche tenuto conto della disponibilità di risorse pubbliche, ritiene necessario promuovere infrastrutture di telecalore di elevata qualità, efficienza energetica e sostenibilità ambientale, integrate con altri sistemi energetici, considerato che - come sottolineato nel PNRR - "nell'ambito del mix tecnologico, che dovrà garantire il conseguimento degli obiettivi ambientali del prossimo decennio nel settore del riscaldamento e raffrescamento, il teleriscaldamento gioca un ruolo fondamentale (…), per le sue capacità di integrare l'efficienza con l'uso delle fonti rinnovabili, nonché la delocalizzazione e la riduzione delle emissioni inquinanti".

2.4. Il settore del teleriscaldamento presenta significativi margini di sviluppo, sia con riferimento al potenziale già oggi economicamente sfruttabile, sia in relazione agli obiettivi di incremento dell'efficienza energetica previsti in ambito europeo.

2.5. Il Gestore dei servizi energetici GSE S.p.A., nel rapporto di valutazione del potenziale nazionale di applicazione della cogenerazione ad alto rendimento e del teleriscaldamento efficiente, ha individuato, con orizzonte 2030, un potenziale economicamente sostenibile di incremento dell'energia termica erogata annualmente da teleriscaldamento circa doppio rispetto ai valori attuali (20,9 TWh).

2.6. Il Piano nazionale per l'energia e il clima (PNIEC) indica inoltre l'obiettivo, per l'Italia, di continuare a promuovere l'espansione dell'uso del teleriscaldamento e teleraffrescamento efficiente, sfruttando quindi il potenziale economico residuo.

2.7. Lo sviluppo del settore dovrebbe avvenire sia attraverso il riscorso a fonti energetiche tradizionali (come la cogenerazione a gas, la termovalorizzazione dei rifiuti e la biomassa) che innovative (come il solare termico, la geotermia, il recupero di calore industriale e, in una prospettiva più lunga, il nucleare avanzato).

2.8. Al riguardo si evidenzia che la normativa primaria (cfr. articolo 27 del Decreto Legislativo 8 novembre 2021, n. 199) prevede obiettivi vincolanti di incremento della quota di fonti rinnovabili nell'energia termica distribuita dalle reti di teleriscaldamento e teleraffrescamento.

2.9. Oltre alla promozione della produzione di energia da fonti rinnovabili, il piano prevede interventi volti a migliorare l'efficienza dei sistemi di teleriscaldamento, attraverso la realizzazione di impianti di accumulo di energia termica, anche stagionali, che consentano di ottimizzare l'utilizzo delle fonti energetiche disponibili.

Spunti per la consultazione

S.

Si condivide la valutazione del ruolo del teleriscaldamento nella transizione energetica? Motivare la risposta.

[1] Il Quadro strategico 2022-2025 è stato approvato con la deliberazione 13 gennaio 2022, 2/2022/A.

3. Impostazione generale del sistema tariffario del servizio di teleriscaldamento

3.1. Nel nuovo quadro di competenze assegnate all'Autorità dal richiamato D.lgs. 102/14, l'Autorità ritiene che l'introduzione della regolazione tariffaria per il servizio di teleriscaldamento possa supportare uno sviluppo infrastrutturale efficiente delle reti di teleriscaldamento in coerenza con gli obiettivi nazionali di decarbonizzazione.

3.2. In tale contesto, che richiede rilevanti investimenti da parte degli operatori del settore, il passaggio da un assetto di libero mercato a un regime di tariffe regolate rappresenta indubbiamente una discontinuità significativa per il settore.

3.3. Attualmente, come è stato già evidenziato dall'Autorità negli esiti dell'indagine conoscitiva, nella maggior parte dei casi gli operatori determinano il prezzo del servizio di teleriscaldamento in modo da riflettere il costo che l'utente avrebbe sostenuto utilizzando una caldaia a gas (la cosiddetta metodologia del costo evitato).

3.4. Tale approccio comporta un rischio in capo agli esercenti, tenuto conto della differente struttura dei costi dei due servizi. Il settore del teleriscaldamento, a differenza di quello del gas naturale, presenta maggiori costi infrastrutturali [2] a fronte di minori costi variabili per la produzione di energia, stante la possibilità di utilizzare impianti di cogenerazione (tra i quali impianti di termovalorizzazione) e fonti energetiche a basso costo.

3.5. Mentre il differenziale nei costi infrastrutturali non varia nel tempo (in quanto prevalentemente fissi), il differenziale nel costo di approvvigionamento di energia può variare in modo significativo in relazione all'andamento delle quotazioni energetiche e, in particolare, del gas naturale, nonché della competizione con altri mercati di destinazione.

3.6. Il passaggio a un regime di tariffe basate sul costo del servizio può consentire di superare i rischi e le incertezze legate ad approcci fondati su logiche di costo evitato.

3.7. Oltre a riflettere la struttura dei costi, un regime di tariffe cost reflective può consentire una migliore copertura del rischio volume. Attualmente il livello di ricavi conseguiti dagli esercenti è influenzato dall'andamento delle condizioni climatiche. In inverni rigidi, l'incremento dei consumi comporta una maggiore redditività dall'erogazione del servizio, mentre in inverni più miti si può verificare una riduzione dei ricavi. Anche tale criticità può essere risolta in un regime di tariffe regolate, in quanto l'esercente può adeguare i corrispettivi tariffari in modo da assicurare la copertura dei costi riconosciuti per l'erogazione del servizio.

3.8. Il passaggio a un regime di prezzi regolato può portare anche a benefici indiretti per i costi di finanziamento del capitale di debito. Le imprese che operano in un contesto regolato possono infatti ottenere condizioni di finanziamento più vantaggiose: un beneficio rilevante per chi opera nel settore del teleriscaldamento, tenuto conto della rilevante incidenza dei costi di capitale.

3.9. In definitiva, si ritiene che l'introduzione di un regime di tariffe cost reflective determini un contesto positivo per lo sviluppo del settore, come peraltro evidenziato dall'esperienza di altri settori già regolati dall'Autorità dove, a fronte dell'introduzione della regolazione tariffaria, si è determinato un significativo incremento del livello degli investimenti.

3.10. Le criticità legate a una regolazione tariffaria cost reflective, al più, come evidenziato dalla letteratura e dall'esperienza concreta, sono di altra natura e principalmente legate al rischio di sovrainvestimento e alla riduzione dell'efficienza dinamica.

3.11. Per quanto concerne il rischio di sovrainvestimento, la garanzia del recupero dei costi del servizio può spingere l'impresa a realizzare asset non strettamente necessari o a non adottare adeguate misure per minimizzare i costi di investimento. Tale rischio diventa più concreto nel caso di una errata determinazione del tasso di remunerazione del capitale investito (nello specifico, se il tasso individuato dall'Autorità risulta significativamente superiore al reale costo di capitale dell'impresa).

3.12. In relazione all'obiettivo di sviluppo efficiente delle reti di teleriscaldamento, l'Autorità ritiene che un sistema tariffario basato su tariffe liberamente fissate dagli operatori del servizio nel rispetto di un vincolo ai ricavi ammessi definito dall'Autorità possa favorire il raggiungimento degli obiettivi di carattere ambientale secondo logiche di efficienza.

3.13. Tutto ciò premesso, considerata l'esigenza di procedere a ulteriori affinamenti del metodo di determinazione del costo riconosciuto che rifletta i costi del servizio e valutata l'opportunità di procedere con gradualità all'introduzione dei nuovi criteri di regolazione, l'Autorità è orientata ad adottare un approccio graduale multifase.

3.14. In una prima fase, di durata annuale a decorrere dall'1 gennaio 2024, l'Autorità, nel coniugare le esigenze di tutela degli utenti finali e di mantenimento di condizioni di equilibrio economico-finanziario degli esercenti, è orientata ad adottare un regime transitorio fondato su un vincolo ai ricavi ammessi determinato sulla base del costo evitato, individuato secondo logiche di efficienza.

3.15. In una seconda fase, che decorre dall'1 gennaio 2025, pur con approccio improntato alla gradualità, l'Autorità intende fissare il vincolo ai ricavi ammessi sulla base dei costi del servizio (Metodo Tariffario Teleriscaldamento, MTT), secondo criteri che saranno oggetto di specifiche consultazioni nel corso del 2024, nel corso delle quali saranno esaminati anche i profili inerenti alle modalità di validazione dei costi e i possibili ambiti di esenzione dagli adempimenti previsti. In relazione all'obiettivo di definire l'MTT, l'Autorità ha effettuato una raccolta dati presso un campione di esercenti e ha incaricato la società Ricerca sul sistema energetico - RSE S.p.A. di effettuare uno studio sui costi standard. I risultati di tali attività saranno valutati nell'ambito del documento per la consultazione che l'Autorità intende pubblicare nel 2024.

Spunti per la consultazione

S.2

Si condivide la valutazione degli effetti dell'introduzione di un regime di tariffe regolate per le prospettive di sviluppo del settore? Motivare la risposta.

[2] Le reti di teleriscaldamento presentano costi di investimento maggiori rispetto alle reti del gas per le maggiori dimensioni delle tubazioni e per la necessità di posare oltre alla condotta di mandata anche una condotta di ritorno.

4. Evidenze dell'attuale regime di prezzi applicato dagli esercenti

4.1. Come emerge dalla citata indagine conoscitiva nel settore del teleriscaldamento gli esercenti determinano il prezzo del servizio sulla base di due distinte metodologie:

a) sulla base dei costi sostenuti, con l'obiettivo di assicurare all'esercente l'equilibrio economico e finanziario e garantire un'adeguata remunerazione del capitale investito;

b) sulla base del metodo del "costo evitato", che prevede sostanzialmente di riflettere il costo che l'utente avrebbe sostenuto utilizzando un servizio di climatizzazione alternativo con prestazioni analoghe a quelle del servizio di teleriscaldamento.

4.2. La scelta del metodo di determinazione del prezzo da parte dell'esercente rispecchia generalmente la propria forma societaria. Società cooperative o a forte partecipazione pubblica, che gestiscono piccole reti alimentate a biomassa, utilizzano in genere una metodologia basata sui costi effettivi, mentre operatori più grandi che operano in contesti urbani tipicamente scelgono la metodologia del costo evitato.

4.3. Nel caso in cui il prezzo sia determinato sulla base del costo evitato, la tecnologia alternativa di riferimento è spesso identificata in una caldaia a gas o, nelle aree del Paese non metanizzate, in una caldaia alimentata a gasolio.

4.4. L'ampio utilizzo del gas come fonte energetica per la produzione di energia termica comporta una elevata correlazione del costo del servizio con l'andamento delle quotazioni del gas naturale, anche nei casi in cui il prezzo del servizio non sia definito sulla base dell'utilizzo della metodologia del costo evitato.

4.5. Nell'ambito dell'indagine conoscitiva effettuata dall'Autorità sono state raccolte informazioni sulle modalità di determinazione ed aggiornamento delle condizioni economiche del servizio. Come evidenziato in Figura 1, la maggior parte delle offerte commerciali incluse nel campione oggetto di analisi [3] sono indicizzate all'andamento delle quotazioni del gas naturale (83% del totale).

Figura 1: Offerte commerciali per tipologia di definizione e aggiornamento del prezzo, con riferimento al grado di dipendenza dal gas naturale

Fonte: ARERA. Indagine conoscitiva prezzi teleriscaldamento

4.6. Il riferimento alle quotazioni del gas è utilizzato non solo nel caso dell'utilizzo del metodo del costo evitato (53% del totale), ma anche in un numero significativo di offerte che non fanno riferimento esplicito a tale metodologia per la determinazione del prezzo del servizio (30% del totale). Solamente nel 17% dei casi l'evoluzione del prezzo del servizio è sostanzialmente indipendente dal prezzo del gas.

4.7. Nel caso di determinazione dei prezzi sulla base della metodologia del costo evitato, gli operatori fanno in genere riferimento a una formula sviluppata dall'Associazione Italiana per il Riscaldamento Urbano (Airu) nel contesto di uno studio ricognitivo del 1996 sulle tariffe applicate dai gestori delle reti di teleriscaldamento e poi riproposta nelle "Linee guida per la determinazione del prezzo di vendita del calore, distribuito a mezzo di reti di teleriscaldamento" del 2006. La formula, volta ad ottenere l'equivalenza tra il prezzo del calore ottenuto attraverso la combustione di gas naturale in impianti autonomi e il prezzo del calore da teleriscaldamento, presenta la seguente struttura generale:

dove:

- P è il prezzo del servizio di teleriscaldamento;

- k1 è il coefficiente di perequazione dei costi di gestione; il servizio di teleriscaldamento presenta dei costi di manutenzione per l'utente inferiori rispetto a quelli di una caldaia a gas;

- k2 è il coefficiente per prestazioni aggiuntive e sconti commerciali; il parametro consente di personalizzare il prezzo applicato all'utente per tenere conto di ulteriori prestazioni rispetto alla mera fornitura di energia termica o di eventuali sconti riconosciuti all'utente;

- PG è il prezzo di acquisto del gas naturale; in genere è utilizzato come riferimento il prezzo del servizio di maggior tutela per i consumatori domestici, comprensivo di accise e addizionali regionali;

- PCI è il potere calorifico inferiore del gas naturale; il parametro è finalizzato a determinare il quantitativo di energia primaria contenuto in un metro cubo standard di gas naturale;

- η è il rendimento medio stagionale della caldaia a gas naturale; il parametro tiene conto delle perdite di trasformazione della caldaia per la produzione di energia termica;

- conv è la costante di conversione dell'energia in kWh (da kcal o da MJ); il parametro serve esclusivamente per convertire l'unità di misura e determinare un prezzo dell'energia termica espresso in euro/kWh (o euro/MWh);

- t è il coefficiente di perequazione tra le aliquote IVA applicabili al settore del gas e a quello del teleriscaldamento. Per gli utenti residenziali del servizio di teleriscaldamento è prevista una aliquota ridotta pari al 10% [4]; il parametro incrementa il prezzo del servizio di teleriscaldamento per ottenere l'equivalenza dei costi, anche in presenza di aliquote IVA differenti nei due settori.

[3] Sono state richieste informazioni a tutti gli esercenti di maggiori dimensioni, rappresentativi di una quota preponderante del mercato.

[4] La differenza di aliquote IVA è stata temporaneamente eliminata al fine di contenere i prezzi dei servizi energetici, con l'applicazione ad entrambi i settori di una aliquota ridotta del 5%.

5. Ipotesi di regolazione per il periodo transitorio (2024)

5.1. L'Autorità ritiene opportuno prevedere che le nuove disposizioni si applichino a partire dall'1 gennaio 2024 e che il riferimento temporale per la fissazione del vincolo ai ricavi sia l'anno civile.

5.2. L'Autorità, nel documento per la consultazione 388/2023/R/tlr, ha proposto di definire il vincolo ai ricavi per il periodo transitorio sulla base di una media ponderata tra il valore dei costi riconosciuti, determinato sulla base dei criteri definiti dall'Autorità, e il valore dei ricavi che sarebbero ottenuti applicando il metodo del costo evitato (il criterio attualmente più diffuso per la determinazione delle tariffe del servizio).

5.3. Nell'ambito della consultazione gli stakeholder hanno espresso pareri discordanti in merito al meccanismo di gradualità proposto. Le associazioni di consumatori hanno sostanzialmente condiviso la proposta, proponendo alcuni affinamenti alle modalità di applicazione del meccanismo. In particolare, alcuni rispondenti hanno proposto di:

- prevedere un cap al valore massimo del costo evitato, eventualmente differenziato sulla base del contributo delle fonti energetiche a basso costo sulla copertura complessiva della domanda del sistema di teleriscaldamento;

- fare riferimento al valore industriale del costo evitato, in modo da trasferire agli utenti finali i benefici derivanti dall'applicazione di un regime fiscale più favorevole al settore del teleriscaldamento.

5.4. Le associazioni di operatori e i singoli esercenti, pur condividendo la necessità di adottare un approccio graduale, non hanno condiviso il meccanismo proposto dall'Autorità. In particolare, alcuni operatori ritengono che:

- per garantire un'adeguata gradualità si dovrebbero considerare le tariffe attualmente applicate dagli esercenti, al posto di un costo evitato definito convenzionalmente da parte dell'Autorità;

- il vincolo ai ricavi, nel periodo transitorio, debba essere determinato esclusivamente sulla base del costo evitato.

5.5. Oltre alle osservazioni generali sulle modalità di applicazione del meccanismo di gradualità, gli esercenti hanno presentato alcune osservazioni puntuali in merito alle modalità di calcolo del costo evitato, evidenziando la necessità di:

- nelle aree non metanizzate, determinare il costo evitato facendo riferimento a caldaie alimentate a gasolio;

- includere anche le accise nella determinazione del costo evitato;

- determinare il costo evitato includendo ulteriori componenti di costo, come i costi di installazione e di ammortamento della caldaia, il costo dei permessi di emissione o altre premialità di carattere ambientale;

- considerare il rendimento medio del parco caldaie installato in luogo del rendimento delle caldaie più efficienti disponibili sul mercato.

5.6. Per quanto concerne le osservazioni presentate dagli esercenti, si evidenzia che, ai fini della determinazione del costo evitato:

- non si ritiene opportuno includere i costi di ammortamento della caldaia, in quanto tali costi sono equiparabili ai costi di realizzazione della sottostazione di scambio dell'utenza;

- non si ritiene opportuno fare riferimento al rendimento medio del parco caldaie installato, in quanto il costo evitato deve riflettere le alternative attualmente disponibili sul mercato.

5.7. L'Autorità intende invece accogliere la richiesta di considerare un impianto di riscaldamento alternativo alle caldaie a gas per la definizione del costo evitato da applicare nelle aree non metanizzate. Nel presente documento è stato calcolato, a titolo esemplificativo, il valore del costo evitato di un impianto di riscaldamento alimentato a pellet di legna, che si ritiene essere la miglior alternativa disponibile per un impianto di nuova realizzazione, considerati i costi più competitivi rispetto ad altre fonti quali il gasolio o il GPL.

5.8. Per quanto concerne la procedura di calcolo del costo evitato si propone di adottare la seguente formula:

dove:

- Pi è il prezzo del combustibile "i" utilizzato per l'alimentazione della caldaia;

- PCIi è il potere calorifico inferiore del combustibile "i";

- ηi è il rendimento medio stagionale della caldaia alimentata col combustibile "i", riferito al PCI del combustibile stesso;

- conv è la costante di conversione del PCIi in MWh, pari a 3600 MJ/MWh;

- ti,j è il coefficiente di perequazione tra le aliquote IVA applicabili all'acquisto del combustibile "i" e al servizio di teleriscaldamento, per la categoria di utente "j";

- ci è la componente per la compensazione dei costi di manutenzione che sarebbero stati sostenuti per la manutenzione della caldaia alimentata col combustibile "i";

- ηs è il rendimento medio stagionale dello scambiatore di calore della sottostazione d'utenza.

5.9. Nella Tabella 1, a titolo esemplificativo, è indicato il valore del costo evitato relativo al mese di settembre 2023 e i relativi parametri di calcolo. Nei paragrafi successivi sono descritte le ipotesi considerate per la determinazione di tali parametri.

Tabella 1: Esempio di calcolo del costo evitato (al netto di IVA ed eventuale credito d'imposta) per il mese di settembre 2023, per un utente ubicato in Lombardia

Prezzo del combustibile

5.10. Nel caso di impianti alimentati a gas, si propone di fare riferimento alle condizioni economiche di fornitura per la tutela dei vulnerabili definite dall'Autorità.

5.11. Al fine di riflettere il costo effettivamente sostenuto dall'utente, si propone di includere le accise e di differenziare la componente del prezzo a copertura dei costi di rete per ciascuno degli ambiti territoriali del servizio di distribuzione.

5.12. Per la determinazione del parametro si deve considerare, inoltre, un potere calorifico superiore standard del gas pari a 38,2 MJ/Sm3 (coerente con PCI = 34,5 MJ/Sm3 indicato al paragrafo seguente).

5.13. Per gli impianti alimentati a pellet di legna, si propone di considerare la rilevazione del valore medio nazionale di AIEL [5] (Associazione Italiana Energie Agroforestali) riferito al pellet ENplus®, classe A1 (alta qualità), consegnato in autobotte.

Potere calorifico del combustibile

5.14. Si propone di applicare un valore standard del potere calorifico inferiore del combustibile (PCIi) pari a:

- 34,5 MJ/Sm3, per il gas naturale;

- 17,3 MJ/kg, per il pellet.

Rendimento della caldaia

5.15. Il rendimento della caldaia (ηi), riferito per coerenza al PCI, è calcolato con riferimento al valore medio stagionale (tenendo quindi conto dei transitori di avvio e spegnimento e delle diverse condizioni operative) delle caldaie a condensazione attualmente disponibili sul mercato. Si ipotizza inoltre:

- una produzione di acqua calda in parte per uso riscaldamento, in parte (per una frazione tipicamente minoritaria) per uso sanitario (ACS);

- con riferimento al riscaldamento, un regime di "alta temperatura", ossia il caso più diffuso (soprattutto nei condomini delle aree urbane) di sistema di emissione a termosifoni.

5.16. Tenuto conto delle ipotesi di cui sopra e di riferimenti di mercato e normativi [6], si propone un rendimento pari a:

- 90%, per le caldaie a gas;

- 80% per le caldaie a pellet.

Perequazione aliquote IVA

5.17. Per il calcolo del coefficiente di perequazione (ti,j) tra le aliquote IVA del combustibile e del servizio di teleriscaldamento si propone di applicare la formula di seguito indicata:

dove:

- %IVAi,j è l'aliquota IVA applicabile all'acquisto di combustibile "i" e da parte della categoria di utente "j";

- %IVATLR,j è l'aliquota IVA applicabile al servizio di teleriscaldamento per la categoria di utente "j".

5.18. Il coefficiente risulta pertanto differenziato in funzione della categoria di utente considerato e, in particolare, pari a:

- 1,109 nel caso comune di utente domestico, per il quale si può assumere [7] un'aliquota ordinaria (22%) per l'acquisto di gas e un'aliquota ridotta al 10% per il teleriscaldamento alimentato da cogenerazione o fonti rinnovabili;

- 1 in tutte le altre tipologie di utente, cui sarebbe applicata un'aliquota ordinaria per sia per il gas sia per il teleriscaldamento.

5.19. Va precisato che, alla data di scrittura del presente documento, sono ancora in vigore le disposizioni legislative emergenziali che hanno ridotto temporaneamente l'IVA per l'acquisto sia di gas sia di calore da teleriscaldamento al 5%. Alla data attuale conseguentemente il coefficiente di perequazione delle aliquote IVA assumerebbe valore sempre valore 1, indipendentemente dalla categoria di utente.

5.20. Anche nelle aree non metanizzate il coefficiente sarebbe differenziato in funzione della categoria di utente considerato e, in particolare, pari a:

- 1,109 nel caso comune di utente domestico, cui sarebbe applicata aliquota ordinaria (22%) per l'acquisto di pellet e un'aliquota ridotta al 10% per il teleriscaldamento alimentato da cogenerazione o fonti rinnovabili;

- 1 in tutte le altre tipologie di utente, cui sarebbe applicata un'aliquota ordinaria per sia per il pellet sia per il teleriscaldamento.

5.21. Fino al termine delle disposizioni legislative emergenziali che hanno ridotto temporaneamente anche l'IVA per l'acquisto di pellet (al 10%), il coefficiente di perequazione delle aliquote IVA assumerebbe un valore pari a 1,048, indipendentemente dalla categoria di utente.

Costi di manutenzione

5.22. La componente per la compensazione dei costi (ci) tiene conto dei costi ulteriori che l'utente avrebbe teoricamente sostenuto per la manutenzione (ordinaria e straordinaria) della caldaia. La sua applicazione presuppone che il prezzo del teleriscaldamento includa tutte le spese di manutenzione della sottostazione d'utenza, almeno fino al confine con l'impianto termico di edificio (ovvero, in generale, tutte le componenti impiantistiche a monte dello scambiatore di calore e il circuito primario, lato rete, dello scambiatore stesso).

5.23. Tale componente viene proposta pari a:

- 10 euro/MWh per caldaie a gas [8];

- 30 euro/MWh per caldaie a pellet.

Rendimento dello scambiatore di calore

5.24. Il rendimento dello scambiatore di calore della sottostazione d'utenza (ηs) tiene conto delle perdite di trasferimento dell'energia termica dalla rete di teleriscaldamento all'impianto termico dell'utente. Una parte dell'energia termica contabilizzata dal misuratore (in genere installato a monte dello scambiatore, lato rete di teleriscaldamento), e dunque fatturata all'utente, viene infatti dispersa prima di essere effettivamente fornita all'impianto termico d'utenza.

5.25. Si propone di fissare un valore standard pari al 97%, sulla base della normativa in vigore [9].

Spunti per la consultazione

S.3

Si condividono i parametri utilizzati per il calcolo del costo evitato? Motivare la risposta.

S.4

Si condivide la proposta di utilizzare la caldaia a pellet come riferimento per il calcolo del costo evitato nelle aree non metanizzate o si ritiene che ci siano evidenze di mercato che possano giustificare il riferimento ad altre tipologie di impianto? Motivare la risposta.

[5] Rilevazioni analoghe sono condotte periodicamente, ad esempio, dalle Camere di Commercio.

[6] Il DM 26 giugno 2015 (cd. requisiti minimi degli edifici) indica nella Tabella 8 dell'Allegato 1, Appendice A, un rendimento medio delle caldaie pari al 95% per funzionamento in riscaldamento e all'85% per la produzione di acqua calda ad uso igienico-sanitario da combustibile gassoso. Il regolamento delegato (UE) 2023/2104 della Commissione indica, per il periodo 2016-2023, un rendimento del 92% per la produzione separata di calore da gas naturale e un valore dell'86% da pellet di legna.

[7] Per semplicità, si propone di trascurare l'IVA ridotta al 10% sui primi 480 m3 di gas consumato, cui ha diritto l'utente se domestico residente.

[8] Per la determinazione di tale valore sono stati assunti costi di manutenzione di circa 1.500 euro/anno per la caldaia condominiale.

[9] Il DM 26 giugno 2015 (cd. requisiti minimi degli edifici) indica alla Tab. 8 dell'Allegato 1, Appendice A, un valore di riferimento per sottostazioni di scambio termico del teleriscaldamento pari al 97% per funzionamento in riscaldamento.

6. Modalità di applicazione del vincolo ai ricavi nel periodo transitorio

6.1. Nel settore del teleriscaldamento, il livello dei costi riconosciuti dipende sostanzialmente, oltre che dalla componente di ricavo a copertura dei costi di rete, anche dalla componente di ricavo a copertura dei costi di produzione di energia termica. Il valore di tale componente può presentare una elevata volatilità in funzione dell'andamento dei costi di combustibile e, pertanto, nel documento di consultazione 388/2023/R/tlr, è stato proposto di aggiornare il vincolo ai ricavi in corso d'anno.

6.2. Nel primo documento di consultazione è stato, inoltre, proposto di consentire all'esercente di definire liberalmente la struttura e il livello dei corrispettivi applicati all'utente nel rispetto del vincolo ai ricavi individuato secondo i criteri stabiliti dall'Autorità, prevedendo che eventuali scostamenti tra il vincolo ai ricavi e i ricavi effettivamente conseguiti, derivanti dall'incertezza associata all'andamento dei volumi forniti all'utenza, fossero portati a correzione del vincolo ai ricavi applicabile negli anni successivi.

6.3. La proposta dell'Autorità è stata sostanzialmente condivisa da parte degli stakeholder. Alcune associazioni di operatori hanno chiesto di effettuare gli eventuali conguagli su un periodo pluriennale, in modo da limitare impatti e distorsioni sui segnali di prezzo forniti agli utenti.

6.4. Al riguardo si evidenzia che il valore dei conguagli dovrebbe essere relativamente contenuto, in quanto gli esercenti dovrebbero disporre di un set informativo adeguato (sia in relazione al livello del costo riconosciuto che sull'andamento dei ricavi effettivamente conseguiti) per modificare le tariffe applicate in corso d'anno, in modo da minimizzare l'entità degli scostamenti su base annuale.

6.5. Per il 2024, e quindi limitatamente al periodo transitorio, nelle more della definizione dei criteri per la determinazione del costo riconosciuto sulla base dei costi del servizio secondo logiche incentivanti, l'Autorità ritiene opportuno proporre una regolazione basata sul costo evitato, determinato, per unità di energia termica erogata agli utenti, secondo criteri di efficienza e con approccio differenziato in funzione del tipo di combustibile utilizzato, per evitare che condizioni di prezzi elevati del gas naturale possano produrre margini eccessivi per le imprese che utilizzano combustibili i cui costi non sono ancorati al prezzo del gas.

6.6. L'Autorità ipotizza di applicare un cap al valore del costo evitato per unità di energia termica erogata agli utenti, con un valore limite differenziato in funzione del quantitativo di energia termica prodotta da impianti alimentati a gas naturale, come indicato nella seguente formula:

dove:

- CEν è il valore del costo evitato considerato per il calcolo del vincolo ai ricavi;

- γ è il fattore di ponderazione, pari al rapporto dell'energia prodotta o approvvigionata da impianti alimentati a gas naturale sul totale dell'energia immessa in rete;

- CEa è il costo evitato determinato sulla base della formula predisposta dall'Autorità (cfr. paragrafo 5.8);

- CEaν è il costo evitato determinato sulla base della formula predisposta dall'Autorità, con un limite massimo di prezzo al valore della componente a copertura della materia prima (si propone un intervallo compreso tra 0,3 e 0,4 euro/smc).

6.7. L'applicazione del un cap dovrebbe garantire una correlazione tra i costi e i ricavi del servizio anche in presenza di picchi delle quotazioni del gas naturale, consentendo così di superare le criticità evidenziate nell'ambito dell'indagine conoscitiva.

Spunti per la consultazione

S.5

Si condividono le modalità applicative del vincolo ai ricavi? Motivare la risposta.

7. Tariffe all'utenza

7.1. L'Autorità ritiene opportuno prevedere che gli esercenti possano definire e articolare liberamente le tariffe nel rispetto del vincolo ai ricavi definito dalla stessa Autorità.

Perimetro di applicazione delle tariffe

7.2. L'Autorità, nel primo documento di consultazione, ha proposto di definire il vincolo ai ricavi separatamente per ciascuna rete di teleriscaldamento, in modo da riflettere i costi del servizio ed evitare sussidi incrociati tra gli utenti. È stata tuttavia proposta la possibilità di applicare ambiti tariffari che includano più reti di teleriscaldamento, nel caso in cui un esercente gestisca più reti nel medesimo Comune, anche al fine di favorire la creazione di ambiti di gestione ottimali del servizio.

7.3. Alcuni operatori, nell'ambito della consultazione, hanno chiesto di lasciare agli esercenti la possibilità di definire liberamente il perimetro di applicazione delle tariffe o, in subordine, di definire degli ambiti tariffari omogenei (a livello macroregionale, regionale o provinciale), in modo da non creare discontinuità rispetto alla situazione attuale.

7.4. L'Autorità ritiene che nella fase transitoria (2024) sia opportuno lasciare agli esercenti la possibilità di aggregare reti non interconnesse anche se non ubicate nel medesimo Comune.

Spunti per la consultazione

S.6

Si condivide il perimetro proposto per l'applicazione delle tariffe? Motivare la risposta.

8. Obblighi informativi

8.1. L'Autorità nel primo documento di consultazione ha proposto di integrare gli obblighi informativi previsti dal TITT sul livello dei prezzi applicati, in modo da disporre delle informazioni rilevanti per l'applicazione del metodo tariffario. In particolare, è stato proposto l'obbligo di fornire le seguenti informazioni:

a) il valore complessivo del vincolo ai ricavi, articolato per ciascuna fase della filiera;

b) il valore delle componenti di ricavo relative alla remunerazione del capitale investito, degli ammortamenti e dei costi operativi (sia il valore complessivo che la quota associata a ciascuna fase della filiera);

c) il valore dell'attivo immobilizzato lordo e del capitale investito netto (sia il valore complessivo che la quota associata a ciascuna fase della filiera).

8.2. Alcuni operatori hanno chiesto di ridurre gli obblighi informativi per evitare oneri aggiuntivi per gli utenti. La richiesta non è condivisibile in quanto gli obblighi previsti sono relativamente contenuti e sono indispensabili per il monitoraggio dei prezzi applicati dagli esercenti.

8.3. Alcune associazioni di consumatori hanno evidenziato l'opportunità di includere ulteriori informazioni nel perimetro degli obblighi informativi, tra cui i quantitativi di energia termica prodotta (con il dettaglio di ciascuna fonte utilizzata) e altri dati economici di dettaglio rilevanti per l'applicazione del metodo tariffario.

8.4. Tenuto conto dell'approccio ipotizzato per la regolazione del periodo transitorio, si ritiene che sia sufficiente prevedere l'invio all'Autorità di un set minimo di informazioni comprendente il livello dei prezzi effettivi applicati agli utenti e il mix di combustibili utilizzato.

Spunti per la consultazione

S.7

Si condividono gli obblighi informativi proposti? Motivare la risposta.

9. Monitoraggio e ulteriori misure a tutela dei clienti finali

9.1. L'Autorità effettuerà un monitoraggio dei prezzi effettivamente applicati dagli esercenti volto a verificare il rispetto dei criteri di determinazione del vincolo ai ricavi ammessi.

9.2. Nel caso in cui emergano criticità l'Autorità procederà all'avvio di specifiche indagini conoscitive volte a ripercorrere la ricostruzione integrale di ogni passaggio di calcolo del vincolo ai ricavi. L'Autorità intende richiedere tali informazioni esclusivamente nel caso sia necessario svolgere delle istruttorie specifiche, nell'ambito di attività di enforcement.

Spunti per la consultazione

S.8

Osservazioni rispetto al monitoraggio.