T.A.R. Lombardia OMISSIS Sez. IV, Sent., (ud. 30/11/2023)
15-01-2024, n. 87
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1421 del 2023,
proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-,
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato
contro
Comune di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione
della Determinazione dirigenziale Area Acquisizione Risorse
Umane del Comune di OMISSIS, n. 3301 del 20 aprile 2023, avente ad oggetto:
"Piani Assunzionali 2022-2023: Assunzione con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato e pieno di n. 38 unità di personale da inquadrare nel profilo
professionale di istruttore direttivo di polizia locale - area dei funzionari e
dell'elevata qualificazione (ex categoria d)", nonché di ogni atto
presupposto e connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di OMISSIS;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2023
la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. I ricorrenti sono tutti assunti presso il Comune di OMISSIS
con il profilo professionale di Agenti della Polizia Locale, ex categoria
(...), ora Area degli Istruttori.
2. Espongono di aver partecipato a una procedura selettiva
per la progressione verticale ai sensi dell'art. 22, comma 15, del D.Lgs. 25
maggio 2017, n. 75, bandita dal Comune di OMISSIS con determinazione
dirigenziale n. 10387 del 21.11.2022, volta alla copertura di n. 3 posti di
Istruttore Direttivo di Polizia Locale - Categoria D - posizione economica 1,
collocandosi tra i candidati idonei. I tre aventi diritto alla progressione
verticale sono stati poi assunti con determinazione Dirigenziale n. 2366 del
24.03.2023.
3. Successivamente, con determinazione dirigenziale n. 3301
del 20.04.2023 il Comune di OMISSIS ha disposto l'assunzione di n. 38 unità di
personale appartenente alla Categoria D - posizione economica 1, da inquadrare
nel profilo professionale di Istruttore Direttivo di Polizia Locale e da
reperire mediante scorrimento della graduatoria, ancora in corso di validità,
di un precedente concorso pubblico bandito con determinazione dirigenziale n.
9893 del 15.11.2021 per il profilo professionale in questione, senza prevedere
la possibilità di attingere alla graduatoria risultante dalla procedura di progressione
verticale cui i ricorrenti avevano preso parte.
4. Con il presente gravame i ricorrenti impugnano il Provv.
n. 3301 del 20 aprile 2023, articolando plurime censure di violazione delle
norme di legge in materia di concorsi pubblici, violazione dei principi di
legalità, ragionevolezza e proporzionalità, nonché incompetenza del dirigente
all'adozione del provvedimento impugnato, eccesso di potere per carenza e
contraddittorietà della motivazione e per travisamento dei fatti.
5. Si è costituito in giudizio il Comune di OMISSIS per
resistere al ricorso, depositando memorie difensive nelle quali ha
controdedotto alle argomentazioni dei ricorrenti e chiedendo il rigetto del
gravame in quanto infondato nel merito.
6. Alla camera di consiglio del 13.09.2023, i ricorrenti
hanno rinunciato all'istanza cautelare.
7. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi in
vista della trattazione di merito del ricorso e, all'udienza del 30.11.2023, la
causa passata in decisione.
8. Va preliminarmente scrutinata, per ragioni di priorità
logica, la censura con cui i ricorrenti deducono l'incompetenza del dirigente
nell'adozione della determinazione impugnata, in quanto la stessa, in ragione
del suo contenuto, rientrerebbe nelle attribuzioni della Giunta Comunale. A
sostegno dell'eccepito vizio viene richiamato prima l'art. 11 del D.P.R. n. 81
del 2022 e, successivamente, nelle memorie di replica, l'art. 11, comma 1, del
D.P.C.M. n. 132 del 2022.
9. La censura è infondata e non trova supporto nelle fonti
normative citate.
9.1 Invero, con il D.P.R. n. 81 del 2022 è stato emanato il
"Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani
assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione", che consiste
di tre soli articoli, nessuno dei quali attinente alla questione in
discussione.
9.2 Con il D.P.C.M. n. 132 del 2022 è stato approvato il
"Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di
attività e organizzazione" (PIAO), il cui art. 11 dispone che, negli enti
locali, detto Piano sia approvato dalla Giunta comunale. Ora, la determina
impugnata nel presente giudizio non attiene all'approvazione del PIAO del
Comune di OMISSIS, ma semplicemente all'assunzione di personale reclutato
tramite scorrimento della graduatoria di un precedente concorso pubblico ancora
in corso di validità e, dunque, alla costituzione del rapporto di lavoro tra
l'ente e il privato. Una volta stabilito il fabbisogno di personale ed
espletata la relativa procedura di selezione, l'assunzione dei candidati
collocatisi in posizione utile costituisce un atto di carattere esecutivo che,
come nel caso in esame, viene assunto dal dirigente ai sensi dell'art. 107 del
D.Lgs. n. 267 del 2000. Per completezza, rileva il Collegio che il PIAO del
Comune di OMISSIS relativo alle annualità 2023-2025 è stato approvato con
deliberazione di Giunta Comunale n. 432/2023, così come previsto dalla
disposizione del D.P.C.M. n. 132 del 2022 invocata dai ricorrenti, per cui non
si rinvengono complessivamente elementi a supporto del lamentato vizio di
incompetenza.
Tanto precisato, è possibile passare all'esame delle altre
censure.
10. Con una prima doglianza, i ricorrenti lamentano che il
Comune di OMISSIS avrebbe stabilito di non procedere con lo scorrimento della
graduatoria riferita alla procedura di progressione verticale, ma di coprire le
nuove assunzioni con il solo ricorso alla graduatoria esterna formatasi
successivamente, in violazione dei precetti legislativi e regolamentari che
disciplinano la materia dei pubblici concorsi; inoltre, disponendo l'attuazione
dei piani di assunzione per gli anni 2022 e 2023 tramite scorrimento della
graduatoria esterna approvata con Determinazione Dirigenziale del 9.03.2022, il
provvedimento impugnato avrebbe di fatto escluso ogni possibilità di
progressione interna agli aventi diritto.
La doglianza è infondata.
10.1 I ricorrenti hanno partecipato, collocandosi tra gli
idonei, ad una procedura selettiva per la progressione verticale espletata ai
sensi dell'art. 22, comma 15, del D.Lgs. n. 75 del 2017, in base alla quale,
"per il triennio 2020-2022, le pubbliche amministrazioni, al fine di
valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle
vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le
aree riservate al personale di ruolo". Tale disposizione, di carattere
eccezionale, ha consentito per il periodo di riferimento di derogare alla
disciplina generale delle progressioni verticali contenuta all'art. 52, comma 1
bis del D.Lgs. n. 165 del 2001 - rilevante soprattutto nella versione
antecedente alla riforma operata dal D.L. n. 80 del 2021, convertito dalla L.
n. 113 del 2021 - prevedendo il passaggio di area senza il ricorso allo
strumento concorsuale, ma tramite una procedura selettiva riservata al
personale di ruolo. La regolamentazione "a regime" delle progressioni
di carriera, di cui al citato art.52, comma 1 bis, è stata a sua volta
modificata con il citato D.L. n. 80 del 2021, disponendosi non più lo
svolgimento di un apposito concorso pubblico ai fini del passaggio fra aree
diverse, ma l'espletamento di una "procedura comparativa" con i
contenuti precisati dalla norma in questione.
10.2 Ora, le progressioni verticali divergono sul piano
ontologico dal modello del concorso pubblico, che rappresenta la modalità
ordinaria per il reclutamento del personale alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche, in conformità con il canone di cui all'art. 97 della
Carta costituzionale. Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, alle
procedure in questione non si applicano le disposizioni che disciplinano i
concorsi pubblici, tra cui rientrano la durata triennale delle graduatorie e il
principio di preferenza per il loro scorrimento, ove ancora in corso di
validità al momento dell'assunzione del personale da reclutare. Tale principio,
in particolare, si riferisce esclusivamente alle procedure d'accesso al
pubblico impiego aperte alla generalità di coloro che siano in possesso dei
requisiti culturali e di esperienza professionale previsti dal bando, ma non
anche a quelle che, come nella fattispecie, sono circoscritte ai soli
dipendenti dell'amministrazione presso cui è espletato il concorso (cfr. TAR
Lazio, Roma, Sez. II stralcio, 12.01.2023, n. 499).
10.3 Secondo consolidati orientamenti giurisprudenziali, da
cui il Collegio non rinviene motivo per discostarsi, "è pur vero che
l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (28 luglio 2011, n. 14) ha
sottolineato come "l'ordinamento attuale afferma un generale favore per
l'utilizzazione delle graduatorie degli idonei, che recede solo in presenza di
speciali discipline di settore o di particolari circostanze di fatto o di
ragioni di interesse pubblico prevalenti, che devono, comunque, essere puntualmente
enucleate nel provvedimento di indizione del nuovo concorso". Lo
scorrimento delle graduatorie ancora valide ed efficaci costituisce "la
regola generale, mentre l'indizione del nuovo concorso costituisce l'eccezione
e richiede un'apposita e approfondita motivazione". Tuttavia, il principio
così affermato vale per le graduatorie che (tutte) costituiscono l'esito di un
concorso pubblico, non per le graduatorie che scaturiscono da procedure
selettive interne e riservate, data la disomogeneità tra i due termini di comparazione
(progressione verticale in base a procedura interna e pubblico concorso) che
comporterebbe la elusione della regola costituzionale del pubblico
concorso" (cfr. Cons. di Stato, Sez, V, 17.05.2023, n. 4923).
11. Né ad una diversa conclusione può condurre
l'affermazione dei ricorrenti - approfondita in particolare nel secondo motivo
di ricorso - secondo cui la procedura per la progressione verticale alla quale
gli stessi hanno preso parte avrebbe caratteristiche del tutto sovrapponibili a
quelle di un pubblico concorso, cui dovrebbe pertanto essere assimilata. Nel
caso di specie non sussisterebbero le caratteristiche proprie delle selezioni
"riservate", in quanto: a) la procedura non sarebbe stata rivolta
soltanto agli appartenenti al corpo di Polizia Municipale, ma avrebbe
consentito la partecipazione di tutti i dipendenti a tempo indeterminato del
Comune di OMISSIS appartenenti alla categoria inferiore rispetto a quella dei
profili professionali da coprire; b) le prove ivi previste avrebbero avuto un
contenuto pienamente sovrapponibile a quello di un concorso esterno, con la
conseguenza che anche alle graduatorie delle progressioni interne di tipo
"verticale" dovrebbe applicarsi l'istituto dello scorrimento.
Ritiene il Collegio che tale argomentazione non possa essere
condivisa per più ordini di ragioni.
11.1 Sotto un primo profilo, la lettura del bando della
procedura di progressione verticale cui hanno preso parte i ricorrenti (cfr.
doc. 3) non consente di affermarne la sostanziale assimilazione a un concorso
pubblico, ma, al contrario, fa ben emergere la natura di selezione
"interna" ad essa chiaramente riconducibile. Difatti, se è vero che è
stato previsto lo svolgimento di una prova scritta volta a verificare la
preparazione specifica dei candidati nelle materie di interesse, non sfugge che
l'elemento principale della selezione, anche sul piano dell'attribuzione di
punteggio (70 punti su 100), è dato dalla valutazione dei titoli di esperienza
maturata sia presso il Comune di OMISSIS che presso altre amministrazioni, così
da consentire all'ente di "valorizzare le professionalità interne",
secondo quanto specificato dallo stesso art. 22, comma 15, del D.Lgs. n. 75 del
2017 che disciplina tale procedura.
11.2 In questa prospettiva, assume rilievo l'elemento
"Performance individuale e risultati conseguiti", da misurarsi con
riferimento alle valutazioni positive degli ultimi 3 anni di servizio o,
comunque, alle ultime tre valutazioni conseguite in ordine cronologico, nonché
l'"esperienza maturata nell'ambito professionale della posizione messa a
bando" e quella conseguita in "ambiti professionali diversi",
ovvero elementi che concorrono a qualificare la procedura in questione come
"selezione interna" di natura non concorsuale.
11.3 Peraltro, tale conclusione è ulteriormente confermata
dall'esame dei requisiti di partecipazione, tra i quali figura l'essere
dipendente a tempo indeterminato in servizio presso il Comune di OMISSIS e
appartenere alla categoria immediatamente inferiore a quella oggetto della
selezione, nonché aver conseguito, presso il medesimo ente, una valutazione
positiva con un punteggio pari o maggiore a 75/100 negli ultimi 3 anni di
servizio o, comunque, nelle ultime tre valutazioni conseguite in ordine
cronologico. La procedura cui i ricorrenti hanno preso parte, pertanto, non era
aperta a "chiunque" e non consentiva una generalizzata
partecipazione, poiché i requisiti previsti la rendevano riservata ai soli soggetti
già dipendenti dell'ente, che, in questo modo, potevano fruire di una
progressione di carriera al di fuori del meccanismo del concorso pubblico.
Anche sotto questo profilo, pertanto, le censure non colgono
nel segno.
12. Infine, per completezza di analisi, rileva il Collegio
che il ricorso contiene un riferimento critico al Piano Integrato di Attività e
Organizzazione 2023-2025 (PIAO), approvato con Deliberazione di Giunta Comunale
n. 432 del 31.03.2023, nel quale, secondo i ricorrenti, non sarebbero state
specificate le modalità con cui verranno individuate e assunte le nuove
risorse, ma risulterebbe soltanto fissata una quota generica di 32 unità di
personale da reclutare (cfr. pagg. 8-11 del ricorso). Il PIAO 2023-2025,
tuttavia, non è oggetto di impugnazione nel presente giudizio e, inoltre, non
presenta le criticità indicate dai ricorrenti. Difatti, come evidenziato dalla
difesa dell'amministrazione, nel piano occupazionale del 2023 le posizioni da
coprire mediante assunzioni tramite progressione verticale non sono state
inserite su espressa richiesta sindacale (cfr. doc. 17 del Comune di OMISSIS),
ma saranno oggetto di valutazione e disamina nella fase di aggiornamento del
documento medesimo.
13. In conclusione, alla luce di quanto precede il ricorso è
infondato e deve essere respinto.
14. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti,
in considerazione delle peculiarità delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo
52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del
Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile
2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla
Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.
Così deciso in OMISSIS nella camera di consiglio del giorno
30 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Gabriele Nunziata, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere
Valentina Caccamo, Referendario, Estensore
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