Tar 2024- Il ricorrente è risultato vincitore della selezione pubblica per il conferimento di sei posti di agente di polizia locale e, in conseguenza di ciò, in data 16 novembre 2020, è stato assunto dall'unione di Comuni denominata Nuovo Circondario OMISSIS, in qualità di Agente di Polizia Locale a tempo indeterminato per svolgere le relative funzioni nella città di OMISSIS.

T.A.R. Emilia-Romagna OMISSIS Sez. I, Sent., (ud. 10/01/2024) 16-01-2024, n. 41 

Fatto Diritto P.Q.M. 

REPUBBLICA ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna 

(Sezione Prima) 

ha pronunciato la presente 

SENTENZA 

sul ricorso numero di registro generale 757 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Loiodice, Michelangelo Pinto e Pasquale Procacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro 

Ministero dell'Interno, Questura di OMISSIS, Unione dei Comuni Nuovo Circondario OMISSIS, non costituiti in giudizio; Ufficio Territoriale del Governo OMISSIS, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di OMISSIS, domiciliataria ex lege in OMISSIS, via A. Testoni, 6; 

per l'annullamento 

- del Provv. della Prefettura di OMISSIS del 28 aprile 2021, notificato all'odierno ricorrente in data 14 luglio 2021, con cui è stato negato il riconoscimento in capo al ricorrente della qualifica di agente di pubblica sicurezza; 

- ove occorra, della presupposta nota della Questura di OMISSIS di data non conosciuta che richiama, tra i fatti rilevanti, il parere negativo alla nomina di guardia particolare giurata già emesso dalla medesima Questura, nei confronti del ricorrente, in data 9 maggio 2020; 

- ove occorra, del parere negativo espresso dalla Divisione Pas della Questura di OMISSIS del 9 maggio 2020, ancorché relativo ad altro procedimento, ma richiamato per relationem dai provvedimenti oggi impugnati; 

- di ogni altro atto citato nei predetti provvedimenti ovvero, comunque, ad essi presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto. 

Visti il ricorso e i relativi allegati; 

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Ufficio Territoriale del Governo di OMISSIS; 

Visti tutti gli atti della causa; 

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2024 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 

Svolgimento del processo 

Il ricorrente è risultato vincitore della selezione pubblica per il conferimento di sei posti di agente di polizia locale e, in conseguenza di ciò, in data 16 novembre 2020, è stato assunto dall'unione di Comuni denominata Nuovo Circondario OMISSIS, in qualità di Agente di Polizia Locale a tempo indeterminato per svolgere le relative funzioni nella città di OMISSIS. 

L'unione dei Comuni ha, quindi, chiesto al Prefetto il riconoscimento, nei confronti dell'odierno ricorrente, della qualità di agente di pubblica sicurezza ai sensi dell'art. 5, comma 2, della L. n. 65 del 1986. 

L'istanza è stata, però, rigettata con la seguente motivazione: "Al riguardo l'istruttoria esperita ha fatto emergere che in data 9.5.2020 la Divisione PAS della Questura di OMISSIS ha espresso parere negativo al rilascio dell'autorizzazione di polizia concernente il decreto di nomina a Guardia Particolare Giurata del nominato in oggetto, motivato da frequentazioni riconducibili ad ambienti criminali. Nel prendere atto del parere formulato dalla Questura barese, si fa presente che l'istanza di codesto Ufficio non può trovare accoglimento". 

Tale provvedimento negativo è stato, quindi, impugnato, deducendo: 

1. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5, comma 2 della L. n. 65 del 1986 e della L. n. 732 del 1984, nonché della Circolare del Ministero dell'Interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza Prot. (...) del 28.12.2018, eccesso di potere e difetto di istruttoria. La decisione dell'Amministrazione si sarebbe basata su una precedente valutazione effettuata dalla Questura di OMISSIS con riferimento al riconoscimento della qualifica di guardia giurata che, ai sensi dell'art. 138 TULPS, richiede il requisito dell'"essere persona di buona condotta morale". Requisito che non sarebbe, invece, richiesto dalla normativa calendata e applicabile alla fattispecie in esame; 

2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 5, comma 2 della L. n. 65 del 1986, dell'art. 138 del TULPS e dell'art. 11 del R.D. n. 773 del 1931, in quanto, nel caso di specie, non sarebbe stato accertato alcun fatto negativo imputabile direttamente alla personale condotta dell'interessato, né sarebbe stato riscontrato alcun tratto problematico della sua personalità. Il diniego opposto dalla Prefettura di OMISSIS al riconoscimento della qualità di agente di pubblica sicurezza al ricorrente, sarebbe unicamente motivato dalla frequentazione con il fratello, attinto da precedenti penali ed a sua volta ritenuto vicino ad ambienti criminali, nonché da contatti episodici con altre persone ritenute poco raccomandabili perché fatte oggetto di segnalazioni o con precedenti penali. La Prefettura di OMISSIS, avrebbe altresì omesso di considerare le altre circostanze rappresentate dalla Questura di OMISSIS; 

3. Eccesso di potere - Erronea presupposizione - Difetto di istruttoria - Difetto di motivazione, in quanto gli episodi citati dalla Questura di OMISSIS nel Provv. del 9 maggio 2020 non sarebbero per nulla sintomatici di una frequentazione, men che meno assidua, di soggetti criminali da parte del ricorrente; 

4. Violazione degli artt. 7 e 10 bis della L. n. 241 del 1990 e dell'art. 97 della Costituzione, eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto dei presupposti, illogicità, difetto di istruttoria, illogicità manifesta. Nel caso di specie non vi sarebbero state né la comunicazione dell'avvio del procedimento, né dell'avviso dei motivi ostativi all'accoglimento della richiesta di cui all'art. 10 bis della L. n. 241 del 1990 (laddove si ritenga il procedimento, come ad istanza di parte). 

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione, eccependo la tardività del ricorso, nonché la sua infondatezza. 

Parte ricorrente ha replicato, sostenendo la tempestività del ricorso e la sua fondatezza. 

Alla pubblica udienza del 10 gennaio 2024, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione. 

Motivi della decisione 

Deve essere preliminarmente rigettata l'eccezione di irricevibilità del ricorso, in quanto non solo è stata formulata irritualmente nell'ambito della relazione trasmessa dalla Prefettura all'Avvocatura dello Stato, senza essere poi formalizzata dalla difesa erariale in una memoria, ma è anche infondata. È pur vero, infatti, che la comunicazione dell'avversato diniego del riconoscimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza è intervenuta, nei confronti del Presidente del Nuovo Circondario OMISSIS, il 28 aprile 2021, ma non vi è prova che il ricorrente ne abbia avuto piena conoscenza fino al giorno in cui egli ha esercitato il diritto di accesso e cioè in data 28 luglio 2021. Ne deriva che la notifica del ricorso in data 1 ottobre 2021 non può essere considerata tardiva. 

Deve essere, però, dichiarata l'irricevibilità dell'impugnazione del parere negativo espresso dalla Divisione P.A.S.I. della Questura di OMISSIS in data 9 maggio 2020, richiamato nel provvedimento di diniego della qualifica di agente di pubblica sicurezza, in quanto tardiva. 

Si tratta, infatti, del parere con cui è stato negato all'odierno ricorrente il rilascio dell'autorizzazione di Polizia per la nomina a guardia particolare giurata e, dunque, di un atto immediatamente lesivo, consolidatosi nel tempo, in quanto non impugnato e la cui legittimità non può essere revocata in dubbio nel ricorso avverso il provvedimento che lo richiama a motivazione della sua adozione. 

Quanto alla nota Cat. -OMISSIS-, con cui la Questura di OMISSIS ha trasmesso la propria informativa sull'odierno ricorrente, trattasi di un atto endoprocedimentale, privo di lesività e rispetto all'impugnazione del quale può ravvisarsi una carenza di interesse concreto ed attuale in capo all'odierno ricorrente, dal momento che, come da quest'ultimo riconosciuto, riporta solo il dato negativo del precedente parere che gli ha precluso la qualifica di guardia giurata. Per il resto, esso dà conto di elementi di valutazione non caratterizzati da connotazione negativa, quali l'assoluzione per i fatti per cui è stato segnalato nel 2010, l'archiviazione della segnalazione per ricettazione, il precedente svolgimento dell'attività di agente di polizia locale a tempo determinato e il fatto che si tratta di un soggetto immune da pendenze penali e che non ha iscrizioni nel Casellario Giudiziario. 

Il ricorso rivolto avverso il diniego della qualifica di agente di pubblica sicurezza non può, invece, trovare positivo apprezzamento. 

Si può, infatti, concordare con la difesa dell'amministrazione circa il fatto che la previsione dell'art. 5 comma 2 della L. n. 65 del 1986 che demanda al Prefetto l'accertamento del possesso dei seguenti requisiti "a) godimento dei diritti civili e politici; b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione; c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici", non esclude che debba essere verificata anche l'affidabilità del dipendente per cui è chiesto il riconoscimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza attraverso l'esercizio di un potere discrezionale. 

Il Collegio non ignora la recente sentenza del giudice d'appello n. 3120 del 2023, nella quale si legge che "l'assegnazione di funzioni di pubblica sicurezza è subordinata all'accertamento dell'esistenza dei requisiti tassativamente previsti dalla legge, sicché il conferimento da parte dell'Autorità prefettizia della qualità di agente di pubblica sicurezza (così come la perdita di detta qualità), è atto strettamente vincolato alla verifica dei presupposti prescritti (cfr. Cons. St., sez. IV, 27 luglio 1998, n. 1100; C.g.a. 26 febbraio 1998, n. 70; Cons. St., sez. IV, 30 settembre 2002, n. 4982; sez. VI, 31 gennaio 2006, n. 309; sez. VI, 11 febbraio 2011, n. 905; C.g.a. 1 febbraio 2018, n. 57). Nello specifico, è stato evidenziato che tra i requisiti espressamente previsti dalla legge per il conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza, ai sensi dell'articolo 5 della più volte citata L. n. 65 del 1986, non è previsto quello della buona condotta.". 

La pronuncia prosegue chiarendo che tale omissione non sarebbe frutto di un lapsus del legislatore e non costituirebbe una lacuna normativa da colmare, in sede di concreta applicazione della norma stessa, facendo riferimento alla disciplina generale in tema di autorizzazioni di polizia che prevede espressamente il requisito della buona condotta. Ciò in quanto il conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza riguarderebbe comunque soggetti che rivestono già la qualifica di pubblici dipendenti, destinati allo svolgimento di funzioni ausiliarie e specificamente di collaborazione con le Forze della Polizia di Stato "previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle autorità competenti". 

Non può, però, trascurarsi di dare rilievo al fatto che l'agente di pubblica sicurezza, una volta ottenuta la qualifica, può essere autorizzato dal Consiglio comunale a portare un'arma senza la necessità di alcuna ulteriore autorizzazione. 

Il comma 5 dell'art. 5 della L. 7 marzo 1986, n. 65, infatti, prevede che "Gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione in tal senso del consiglio comunale, portare, senza licenza, le armi, di cui possono essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e nelle modalità previsti dai rispettivi regolamenti, anche fuori dal servizio, purché nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei casi di cui all'articolo 4. Tali modalità e casi sono stabiliti, in via generale, con apposito regolamento approvato con decreto del Ministro dell'interno, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia. Detto regolamento stabilisce anche la tipologia, il numero delle armi in dotazione e l'accesso ai poligoni di tiro per l'addestramento al loro uso." 

Il pubblico dipendente per cui è chiesto al Prefetto il conferimento della qualità di agente di pubblica sicurezza deve, dunque, garantire, oltre al possesso dei requisiti specificamente elencati dal precedente comma 2 della stessa disposizione ora citata, l'affidabilità nel buon uso dell'arma in dotazione al pari di qualsiasi altro soggetto titolare di un porto d'armi. 

Il Collegio ritiene, pertanto, di poter condividere la giurisprudenza di primo grado che ha chiarito come "la revoca della qualifica di agente di pubblica sicurezza possa essere disposta allorché siano venuti meno i requisiti di idoneità psicofisica del soggetto ovvero costui non dia più affidamento del buon uso del titolo di polizia, secondo la valutazione latamente discrezionale dell'autorità prefettizia (Tar Campania, Napoli, sez. IV, 23 marzo 2010 n. 1560; Tar Campania, Napoli, sez. V 23 gennaio 2003 n. 377; Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 31 maggio 1997 n. 885)" (così si legge nella pronuncia del TAR Calabria, n. 5/2018). 

Coerentemente, anche all'atto dell'attribuzione della qualifica si deve, quindi, procedere ad indagare la condotta dei dipendenti interessati, al fine di garantire che tutti gli agenti di polizia municipale legittimati all'uso delle armi in dotazione assicurino quella stessa affidabilità che è richiesta ad ogni titolare di licenza di porto d'armi. 

Dunque, deve essere rigettato il primo motivo di ricorso, né può trovare positivo apprezzamento il secondo. Non corrisponde al vero, infatti, che la Prefettura di OMISSIS abbia completamente omesso di soppesare le altre circostanze evidenziate nella nota istruttoria della Questura di OMISSIS e cioè: 1. In data 12 febbraio 2010 l'interessato è stato segnalato alla competente A.G. con l'accusa di violazione dell'art. 582 c.p. (lesioni personali), ma è stato poi assolto con sentenza ex art. 530 cpp; 2. in data 27 giugno 2014 è stato segnalato all'A.G. per la possibile violazione dell'art. 648 c.p. (ricettazione) ma la segnalazione è stata poi archiviata; 3. L'odierno ricorrente "ha espletato l'attività di Polizia Locale a tempo determinato nei comuni di Sammichele di OMISSIS ed Alberobello"; 4. Nei confronti del ricorrente non risultano esservi pendenze penali presso gli uffici giudiziari di OMISSIS, né iscrizioni al Casellario Giudiziale. 

Al contrario, anche in ragione di quanto rappresentato dall'odierno ricorrente in occasione di un'apposita audizione - concessa proprio al fine di garantire quella partecipazione al procedimento che parte ricorrente sostiene sarebbe mancata nella quarta censura - la Prefettura di OMISSIS ha chiesto un'ulteriore rivalutazione alla Prefettura di OMISSIS e alla Questura di OMISSIS. Mentre quest'ultima non ha risposto, la Prefettura ha confermato le proprie precedenti conclusioni, che non sono state fondate solo sui pochi casi in cui il ricorrente sarebbe stato identificato con il fratello, ma riporta numerosi altri episodi di frequentazioni con persone gravate da precedenti penali molto più rilevanti di quelli del congiunto e non giustificabili con la "solidarietà familiare". 

Quindi, considerato che, così come avviene con riferimento al porto d'armi, anche nel caso di specie la valutazione della "buona condotta" dell'interessato, esclude la necessità di un "giudizio di pericolosità sociale del soggetto né un comprovato abuso nell'utilizzo delle armi (Cons. Stato, n. 2987 del 2014; n. 4121 del 2014; n. 4518 del 2016; n. 107 del 2017; n. 2404 del 2017; n. 4955 del 2018; n. 6812 del 2018; n. 107 del 2017; n. 2974 del 2018; n. 3502 del 2018), trattandosi di un provvedimento, privo di intento sanzionatorio o punitivo, avente natura cautelare al fine di prevenire possibili abusi nell'uso delle armi a tutela delle esigenze di incolumità di tutti i consociati (Cons. Stato, n. 2974 del 2018, cit.)." (giurisprudenza richiamata in TAR Sardegna, sentenza n. 570/2023), non può ravvisarsi il dedotto vizio di violazione di legge per carenza di presupposti. Il giudizio di non affidabilità posto alla base dell'avversato provvedimento appare, infatti, immune dagli ipotizzati vizi di illogicità ed irrazionalità manifeste. 

Quanto al terzo motivo di ricorso, esso si incentra sull'illegittimità del provvedimento negativo adottato dalla Questura di OMISSIS nel 2020 e, come già detto, divenuto inoppugnabile, con la conseguenza che la censura deve essere ritenuta inammissibile. 

Il ricorrente si duole, altresì, del fatto che gli sarebbe stata preclusa la partecipazione al procedimento. A tale proposito appare opportuno sottolineare come l'azione dell'Amministrazione sia stata accurata e trasparente oltre gli obblighi di legge, avendo la Prefettura provveduto all'audizione dell'odierno ricorrente e al rinnovo dell'istruttoria dopo che questi ha chiesto l'annullamento in autotutela del diniego della qualifica e nonostante nessuna disposizione lo imponesse. 

Ciò premesso, nessuna specifica comunicazione era dovuta nei confronti dell'odierno ricorrente, dal momento che, come si può desumere dal combinato disposto della L. n. 65 del 1986 ("Legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale") e del D.M. n. 145 del 1987 ("Norme concernenti l'armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza"), lo status di agente di pubblica sicurezza costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale rispetto alle funzioni di servizio dell'agente di polizia municipale (cfr. la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 3711 del 7 giugno 2013). Le competenze attribuite dall'ordinamento (artt. 3 e 5 della L. 7 marzo 1986, n. 65) al corpo di polizia municipale consistono, infatti, "in misura assolutamente prevalente, in compiti di prevenzione e vigilanza sull'osservanza di norme e di regolamento nei settori di competenza comunale; di accertamento e di contestazione delle eventuali infrazioni; di adozione di provvedimenti sanzionatori" e "a queste attività si aggiunge l'espletamento di funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale e, in determinate circostanze, di pubblica sicurezza" (Cons. St., sez. V, 12.8.1998, n. 1261). 

Spetta, dunque, al Comune, che intenda attribuire al proprio dipendente appartenente al Corpo di Polizia municipale tali ulteriori funzioni, richiedere al Prefetto il conferimento al medesimo della qualifica di agente di pubblica sicurezza. 

Ne deriva che, trattandosi di un procedimento su istanza del Comune interessato ad ampliare le funzioni del proprio agente di polizia municipale, quest'ultimo, indirettamente interessato, non può essere qualificato quale soggetto "istante", avente diritto alla comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10 bis della L. n. 241 del 1990. 

Infine, infondata risulta essere anche la quinta censura, volta a sostenere la illegittimità del provvedimento derivante dalla mancata considerazione del fatto che, nel 2019, al ricorrente era stata riconosciuta l'autorizzazione alla nomina come guardia particolare giurata. Il successivo parere negativo posto a base del provvedimento impugnato, infatti, si fonda su fatti ulteriori, riscontrati nel corso del 2019 e su di una nuova valutazione discrezionale dell'affidabilità del richiedente il titolo di polizia che non può essere di per sé contraddittoria. 

Come chiarito dalla giurisprudenza in relazione al porto d'armi, infatti, la circostanza che in passato la licenza fosse stata rilasciata e poi rinnovata non preclude all'Amministrazione la possibilità di operare opposte valutazioni in sede di ulteriore richiesta di rinnovo, sia adducendo il sopravvenire di elementi di novità, sia soltanto sulla base di un ripensamento delle considerazioni svolte originariamente, per una nuova discrezionale valutazione della convenienza e opportunità della scelta originariamente compiuta, anche alla luce di mutati indirizzi di gestione degli interessi generali di settore, purché basato su elementi istruttori adeguati e su una motivazione accurata (cfr., in tal senso, Cons. St., sentenza, n. 5200/2020, richiamata in Cons. Stato, sentenza n. 11382/2022). 

Dunque, in linea con tale orientamento, estensibile anche all'analoga valutazione della "buona condotta" come presupposto per il conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza, il provvedimento impugnato, fondato su di una valutazione discrezionale che non supera i limiti della razionalità e logicità di un giudizio espresso in chiave prognostica, deve ritenersi immune dal vizio dedotto. 

Così respinto il ricorso, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la particolare natura della controversia. 

P.Q.M. 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. 

Dispone la compensazione delle spese del giudizio. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. 

Così deciso in OMISSIS nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati: 

Paolo Carpentieri, Presidente 

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore 

Alessio Falferi, Consigliere