T.A.R. Lazio Roma Sez. II, Sent., 02-07-2013, n. 6531
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11209 del 1995, proposto da:
(Lpd), già rappresentato e difeso dall'avv.-
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
del provvedimento con il quale la Commissione permanente di avanzamento prevista dagli artt. 31 e ss. L. 10 maggio 1983, n. 212 lo dichiara, con provvedimento notificato all'interessato l'11.7.1995, non idoneo all'avanzamento per l'anzianità al grado superiore, con l'aliquota al 31.1.1995 per la seguente motivazione: "non possiede i requisiti morali e di carattere per adempiere degnamente le funzioni del grado superiore".
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione intimata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 22 maggio 2013 il Cons. Silvia Martino;
Uditi gli avv.ti di cui al verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Il ricorrente espone di essere entrato nella scuola sottufficiali per la Guardia di Finanza il 10.10.1990 e di avere conseguito, in data 24.7.1992, il grado di vice brigadiere.
Veniva destinato alla Legione di (Lpd) e prendeva servizio alla Tenenza di (Lpd).
Sin dalla frequenza del corso per allievi sottufficiali, e poi successivamente, si applicava allo studio della lingua inglese e tedesca.
Il 10.9.1993 partiva per una missione sul Danubio quale interprete ufficiale e operatore presso la "Situation Room" della Coordination and Support Center.
Veniva impiegato nella località di Calafat in Romania.
Rientrato in Italia il 10.12.1993, nel febbraio 1994 veniva chiamato dal Comando Generale per una nuova missione all'estero, per la quale partiva il 20.6.1994. Si trattava di una missione isolata in Macedonia, presso la S.A.M. , organo della C.S.C.E..
Rientrava nell'agosto successivo per gravi motivi di famiglia.
Il 13.6.1994 gli veniva notificato il provvedimento con cui la Commissione di avanzamento lo dichiarava per la prima volta non idoneo al grado superiore.
Tale provvedimento era reso sulla base delle note caratteristiche redatte dalla Tenenza di (Lpd).
Successivamente, conseguiva notevoli risultati nel servizio di Polizia Valutaria, tali da meritare una menzione anche sulle riviste specializzate.
Soppresso il valico italo - austriaco di (Lpd), veniva trasferito alla Compagnia di (Lpd), dove conquistava il vivo apprezzamento dei nuovi superiori.
Nel maggio del 1995, veniva decorato dal Comando Generale della Guardia di Finanza con la Croce Commemorativa per la missione di pace sul Danubio.
Avverso il provvedimento impugnato, deduce:
1) VIOLAZIONE DI LEGGE E/O ECCESSO DI POTERE.
L'atto impugnato contrasta con le valutazioni caratteristiche sottoposte alla firma del ricorrente, dalle quali risulta che il suo operato era stato nella media.
Sottolinea che, nel sistema della L. n. 212 del 1983, l'avanzamento per "anzianità" è pressoché automatico. L'inidoneità può conseguire solo a fatti di rilevante gravità che, nella fattispecie, non si riscontrano.
2) CONTRADDITTORIETÀ DELL'ATTO IMPUGNATO CON ALTRI PRESSOCHÉ COEVI DELLE STESSE AMMINISTRAZIONI. ECCESSO DI POTERE.
A fronte dei risultati raggiunti in servizio, sopra esposti, appare contraddittoria la valutazione negativa espressa dai superiori.
3) TRAVISAMENTO DEI FATTI. ECCESSO DI POTERE.
Si è costituita, per resistere, l'amministrazione intimata.
Con decreto n. 9938 del 24.5.2012, è stata dichiarata la perenzione, ai sensi dell'art. 1, all. 3, D.Lgs. n. 104 del 2010;
Con istanza depositata il 3 gennaio 2013, parte ricorrente ha manifestato di avere ancora interesse alla definizione del ricorso il quale, pertanto, è stato rimesso sul ruolo ordinario.
Le parti hanno quindi depositato memorie in vista della pubblica udienza del 22 maggio 2013, alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. L'atto impugnato è stato adottato in applicazione degli art. 33 e 34 L. n. 212 del 1983, che, all'epoca, regolavano l'avanzamento di cui si verte.
Dalla disanima di tali norme si evince che:
a) Le commissioni esprimono i giudizi sull'avanzamento ad anzianità dichiarando, a maggioranza assoluta dei votanti, se il sottufficiale sottoposto a valutazione sia idoneo o meno all'avanzamento (art. 34, co. 1, L. n. 212 del 1983);
b) I giudizi sono espressi sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun sottufficiale (art. 33, co. 1, L. n. 212 del 1983 cit.).
c) Ai sottufficiali non idonei è data comunicazione delle motivazioni del giudizio di non idoneità (art. 34. co. 3, L. n. 212 del 1983 cit.).
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2631) il giudizio di inidoneità all'avanzamento per anzianità di sottufficiale non richiede una motivazione particolarmente analitica ed approfondita, trattandosi di una valutazione tipicamente discrezionale che assume a suo fondamento i giudizi espressi dai superiori gerarchici in occasione della periodica formazione delle schede valutative.
Conseguentemente, il vizio di eccesso di potere è configurabile solo nel caso in cui l'interessato sia in possesso di titoli di levatura tale da far emergere ictu oculi l'inadeguatezza dei punteggi attribuiti.
Il giudizio, inoltre, non deve arrestarsi ad una mera stima del numero e della qualità dei titoli conseguiti né è condizionato da una meccanica valutazione delle risultanze documentali, ma esprime una valutazione complessiva di cui è impossibile scindere i singoli elementi costitutivi ed in cui assumono particolare pregnanza i giudizi finali riportati nel libretto personale (Consiglio di Stato sez. III, 28 gennaio 2003, parere n. 2916/2002).
Una più incisiva motivazione si richiede solo quando la Commissione si trovi a pronunciare in presenza di una documentazione personale contenente elementi positivi e negativi di pari rilevanza o quasi e non allorché la documentazione sia sostanzialmente univoca nel senso della mediocrità e sufficienza del rendimento professionale (cfr., ancorché risalente, Cons. St., sez. IV, 12 dicembre 1989, n. 683).
Inoltre, per l'avanzamento dei sottufficiali, il valutando non solo deve aver bene assolto le funzioni del grado rivestito, ma deve possedere anche i necessari requisiti morali, intellettuali, fisici e di cultura per bene esercitare le funzioni del grado cui aspira (Cons. St., sez. IV, 18 giugno 2008 n. 3023).
Dal sistema così delineato discende che non sono ammissibili le censure che, nella sostanza, sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi alle delicate valutazioni affidate alle commissioni di avanzamento; né deve prendere in esame tutte le valutazioni operate dai compilatori nella redazione delle schede di valutazione (Consiglio di Stato sez. IV, 17 dicembre 2003, n. 8278 cit.), in quanto le stesse sono caratterizzate da una elevatissima discrezionalità tecnica, derivando dall'apprezzamento delle capacità e delle attitudini, proprie della vita militare, dimostrate in concreto.
Tali giudizi impingono nel merito dell'azione amministrativa e sono soggetti al sindacato di legittimità negli stretti limiti della manifesta abnormità, arbitrarietà o travisamento dei presupposti di fatto (Cons. St., sez. IV, 18 ottobre 2002, n. 5741).
2.1. Nel caso di specie, con il ricorso originario, parte ricorrente si è limitata ad affermare che l'avanzamento ad anzianità è sostanzialmente automatico e che, pertanto, la circostanza che egli abbia sempre conseguito giudizi caratteristici "nella media" rende incomprensibile e/o sviata la decisione della Commissione di avanzamento.
E' solo con la memoria conclusionale, non notificata, che egli ha poi condotto una approfondita analisi della risultanze della documentazione caratteristica tesa a dimostrarne la contraddittorietà e, conseguentemente, a supportare la tesi dell'illogicità e contraddittorietà anche del provvedimento impugnato.
Pur rilevando che non sono stati spiegati rituali motivi aggiunti, il Collegio osserva quanto segue.
2.2. Come già accennato, nella L. n. 212 del 1983 non vengono espressamente indicati i criteri ai quali si deve attenere la Commissione di Avanzamento nella formulazione del giudizi di idoneità.
Occorre pertanto fare riferimento alla L. 10 dicembre 1942, n. 1551 che, all'art. 1, individua quali requisiti necessari per la dichiarazione di idoneità all'avanzamento ad anzianità l'avere bene assolto le funzioni inerenti al grado rivestito ed il possesso dei requisiti fisici, intellettuali, di cultura, morali e di carattere necessari per adempiere, degnamente, le funzioni del grado superiore (TAR Lazio, sez. II, 8 maggio 2001, n. 4219).
Non si tratta, quindi, come pretende il ricorrente, di una valutazione puramente automatica, legata al non demerito.
Il Regolamento per l'avanzamento della Guardia di Finanza (D.P.R. 26 agosto 1959, n. 1088), vigente all'epoca della valutazione impugnata, dispone poi che "il giudizio di non idoneità all'avanzamento deve essere motivato indicando quali dei requisiti prescritti dalla legge facciano difetto" (art. 5).
Più specificamente, l'art. 33, comma 1, della cit. n. 212 del 1983, stabilisce che "Le Commissioni esprimono i giudizi di avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun Sottufficiale", ma tale disposizione va intesa nel senso che i giudizi debbono essere coerenti con le risultanze della documentazione caratteristica e non anche nel senso dell'obbligo di una motivazione che necessariamente richiami ex extenso i documenti contenuti nei libretti dei sottufficiali esaminati (Cons. St., sez. IV, sentenza n. 2631/2009, cit.).
Alla luce del descritto quadro normativo, e in considerazione della documentazione in atti, il Collegio reputa che il giudizio impugnato non sia ictu oculi distonico con in precedenti di carriera vantati dal L..
Al riguardo va premesso che, diversamente da quanto suggestivamente argomentato con la memoria conclusionale, il periodo di valutazione da prendere in considerazione riguarda esclusivamente l'aliquota di valutazione determinata al 31 gennaio 1995.
Di talché, come esattamente messo in rilievo dalla difesa erariale, non potevano essere presi in considerazione dalla Commissione titoli acquisiti successivamente, quali la croce commemorativa e il diploma, conferito il 31.5.1995, per avere partecipato alla missione militare di pace sul Danubio.
In particolare, nelle schede valutative redatte per i periodi dal 09.08 al 29.11.1992 e dal 14.12.1992 al 25.1.1993, risulta che il compilatore, relativamente a numerose voci interne, abbia espresso giudizi non propriamente lusinghieri nei confronti del ricorrente e abbia poi concluso che egli "nel periodo in esame, ha fornito in servizio un rendimento scarso".
Sebbene i revisori non abbiano concordato con il giudizio del compilatore, la qualifica finale definitivamente riportata dal L. è stata comunque "nella media".
Anche nelle schede valutative per il periodo dal 1 aprile al 6 settembre 1993, dall'11 dicembre 1993 al 31 gennaio 1994, e infine, dal 1 febbraio al 18 giugno 1994, si rilevano giudizi critici, ancorché il compilatore stesso abbia poi concluso per una valutazione di rendimento "nella media", condivisa anche dai revisori.
Nel periodo 9 agosto - 9 ottobre 1994 e 10 ottobre 1994 - 28 gennaio 1995 il L. fornisce, ancora, un rendimento, complessivamente, "normale".
Va peraltro dato atto che nel corso delle missioni all'estero il ricorrente ha manifestato un rendimento sicuramente migliore (cfr. i rapporti informativi redatti relativamente al periodo 9 settembre - 10 dicembre 1993 e 24.6.1994 - 7.8.1994).
Tuttavia sta di fatto che, relativamente all'ordinario servizio di istituto, fino alla data utile per la valutazione impugnata, i superiori gerarchici lo hanno sempre giudicato "nella media".
Gli stessi revisori, sebbene in talune occasioni non abbiano pienamente concordato con il giudizio espresso dal compilatore, non si sono mai spinti al punto di smentire analiticamente l'apprezzamento delle voci interne da quest'ultimo operato.
Rileva poi il Collegio che il più elevato rendimento manifestato nelle missioni all'estero non può, di per sé solo, costituire indizio sintomatico dell'arbitrarietà delle qualifiche conseguite nel servizio ordinario.
Può infatti accadere che, in occasione di eventi eccezionali, il militare sia spinto a dare il meglio di sé. Tuttavia, la più elevata professionalità in tal modo acquisita, deve poi essere confermata anche dopo il ritorno ai normali, quotidiani servizi di istituto.
Nel caso in esame, va infine tenuto presente che le schede di valutazione redatte nel periodo di servizio svolto presso la Tenenza di (Lpd) non sono state mai impugnate dal L., di talché, per la Commissione di avanzamento esse costituivano un dato di fatto, ormai cristallizzato e non più confutabile.
3. Un cenno, infine, alla questione della sospetta illegittimità costituzionale dell'art. 34 della L. n. 213 del 1983, evocata con la memoria conclusionale, per contrasto con gli art. 3, 97 e 113 Cost., basata sul rilievo che la norma non fisserebbe i criteri per la valutazione dell'avanzamento di carriera, dando così luogo all'adozione di provvedimenti sostanzialmente immotivati.
Si tratta, invero, di una questione ormai ampiamente arata dalla giurisprudenza amministrativa che l'ha ritenuta sempre manifestamente infondata (cfr., da ultimo, TAR Campania, Napoli, sentenza n. 1995 dell'8 aprile 2011).
E' stato infatti rilevato come il sistema delineato dalla legge configuri la valutazione suddetta come pienamente soggetta all'obbligo di motivazione sia per effetto del comma 3, dell'art. 34 della cit. L. n. 212 del 1983 (che impone di comunicare ai sottufficiali giudicati non idonei le motivazioni del giudizio di non idoneità), sia per effetto dell'entrata in vigore della L. n. 241 del 1990 che ha sancito in linea generale l'obbligo di motivazione degli atti amministrativi.
Si è inoltre visto che il giudizio non è svincolato da qualsivoglia parametro, poiché i criteri di valutazione si desumono dalla lettura sistematica della L. n. 213 del 1983 ed in particolare dell'art. 33 comma 1, il quale stabilisce che la commissione di avanzamento si esprime sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ogni singolo scrutinando.
Tale vincolo pone (o dovrebbe porre) un argine a giudizi arbitrari, imponendo che il giudizio sia necessariamente coerente con gli apprezzamenti espressi nelle schede di valutazione e con gli ulteriori elementi che hanno caratterizzato la carriera del militare (ad esempio, sanzioni e ricompense morali).
4. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso deve essere respinto.
Appare tuttavia equo compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio e gli onorari di difesa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in premessa, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
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