N. 102 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 2018 Ordinanza del 5 aprile 2018 del Tribunale di Verona nel procedimento civile promosso da Girardi Pubblicita' Group Srl contro Comune di Verona. Circolazione stradale - Pubblicita' sulle strade - Collocazione di cartelloni pubblicitari in difformita' alle prescrizioni indicate nell'autorizzazione - Sanzione amministrativa. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28 [recte: 285] (Nuovo codice della strada), art. 23, comma 12. (GU n.28 del 11-7-2018 )

N. 102 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 2018

Ordinanza del 5 aprile 2018 del Tribunale di Verona nel  procedimento
civile promosso da Girardi Pubblicita' Group  Srl  contro  Comune  di
Verona.

Circolazione stradale - Pubblicita' sulle strade  -  Collocazione  di
  cartelloni pubblicitari in difformita' alle  prescrizioni  indicate
  nell'autorizzazione - Sanzione amministrativa.
- Decreto legislativo 30 aprile  1992,  n.  28  [recte:  285]  (Nuovo
  codice della strada), art. 23, comma 12.

(GU n.28 del 11-7-2018 )


                    TRIBUNALE ORDINARIO DI VERONA
                       (Terza Sezione civile)

    Il giudice dott.  Massimo  Vaccari  ha  pronunciato  la  seguente
ordinanza nella causa di appello tra Girardi Pubblicita' Group S.r.l.
con l'avv. Ruffo Riccardo;
    Contro Comune di Verona con  gli  avvocati  Michelon  Giovanni  e
Squadroni Fulvia a scioglimento della riserva assunta all'udienza del
16 gennaio 2018;
1. Iter del giudizio e assunti delle parti in causa
    Girardi Pubblicita' Group S.r.l. ha proposto appello  avverso  la
sentenza del Giudice di Pace di Verona del  15  settembre  2016,  che
aveva rigettato la sua opposizione avverso tre distinti verbali con i
quali le era stata contestata la violazione dell'art. 23,  comma  12,
decreto legislativo 30  aprile  1992,  n.  285  (Nuovo  codice  della
strada), per aver collocato, in data 11 marzo  2016,  tre  cartelloni
pubblicitari perpendicolarmente al  senso  di  marcia,  e  quindi  in
difformita'   quanto    stabilito    nei    relativi    provvedimenti
autorizzativi, nelle posizioni pl 19 e pl 5-7 di viale del  Lavoro  e
nella posizione pl 4-6 di viale dei caduti del lavoro a Verona  e  le
era stata comminata la sanzione del pagamento di  euro  1.388,15  per
ciascuna violazione.
    A sostegno della domanda  di  integrale  riforma  della  sentenza
impugnata la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di appello:
      - Erroneita' della  decisione  di  primo  grado  laddove  aveva
disatteso la doglianza, svolta  in  primo  grado,  della  inesistenza
della notifica dei verbali, in quanto effettuata  dal  dipendente  di
una societa' privata, la  Solori  Spa,  in  violazione  del  disposto
dell'art. 201, comma 3, C.d.S;
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della  doglianza   relativa   alla   inesistenza   dei   verbali   di
contestazione, in quanto privi del contrassegno di cui  all'art.  23,
comma 5, decreto legislativo n. 82/05 e della menzione del fatto  che
il documento informatico era conservato presso  la  PA  (art.  3-bis,
comma 4, stessa legge);
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della  doglianza  relativa  alla  violazione  e  falsa   applicazione
dell'art. 23, comma 12, del decreto legislativo 30  aprile  1992,  n.
285, poiche' nelle autorizzazioni al collocamento dei cartelli non vi
era  riferimento  all'orientamento   del   messaggio   pubblicitario,
cosicche' avrebbe dovuto essere contestato l'illecito di cui all'art.
23, comma 11, decreto legislativo 30  aprile  1992,  n.  285  decreto
legislativo di inosservanza della autorizzazione;
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della  doglianza  relativa  alla  assenza  dell'elemento   soggettivo
poiche' i cartelloni erano stati  posizionati  temporaneamente  e  la
loro posizione avrebbe potuto essere corretta facilmente  nell'ambito
del processo produttivo standardizzato seguito dalla ricorrente;
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della doglianza relativa alla mancata indicazione nei  verbali  della
societa' ricorrente come obbligata solidale;
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della  doglianza  relativa  alla  illegittimita'  costituzionale  del
contestato art. 23, comma 12, decreto legislativo 30 aprile 1992,  n.
285 per violazione degli articoli 3 e 97 Cost., atteso che tale norma
sanziona in modo piu' grave chi installa una  cartello  pubblicitario
senza nessuna autorizzazione rispetto a chi lo installa  autorizzato,
ma non rispetta alcune prescrizioni anche secondarie;
      - Omessa considerazione da parte del  giudice  di  prime  cure,
della doglianza  relativa  alla  mancata  applicazione  del  disposto
dell'art. 198 decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285  sul  cumulo
giuridico  delle  sanzioni  essendo  configurabile  una  ipotesi   di
concorso formale di illeciti.
    Il Comune di  Verona  si  e'  costituito  in  giudizio  assumendo
l'infondatezza dell'appello e chiedendone il rigetto.
    Cio' detto con riguardo all'iter  del  giudizio  e  agli  assunti
delle parti va rilevata l'infondatezza dei  primi  cinque  motivi  di
appello.
2.  Sulla  doglianza  di  inesistenza  della  notifica  dei   verbali
impugnati
    Nel caso di specie la notifica e' avvenuta,  a  mezzo  posta,  da
parte di Rosa Caldarelli  che  pacificamente  e'  messo  notificatore
della Soloris.  Orbene,  un'ampia  parte  della  giurisprudenza  (Tar
Toscana 3962/06, decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285  4906/03)
ha ammesso la possibilita' per la PA di affidare la notificazione  di
verbali  a  soggetti  terzi,  con  facolta'  di  avvalersi  di  messi
notificatori.
    E' stato infatti affermato  che:  «Deve  ritenersi  legittima  la
deliberazione  avente  ad  oggetto  l'affidamento  del  servizio   di
notificazione dei verbali di violazione del codice della strada ad un
soggetto privato che ponga a disposizione  dell'amministrazione,  per
l'espletamento delle relative funzioni, personale destinato ad essere
investito delle funzioni pubbliche  tipiche  della  specifica  figura
professionale,  considerato  che   l'espressione   "messi   comunali"
indicata dalla  disposizione  contenuta  nell'art.  201  del  decreto
legislativo n. 285 del 1992 (cui fa  espresso  rinvio  il  precedente
art. 12), non puo' leggersi nel senso di un soggetto  assunto  in  un
rapporto di lavoro dipendente dal comune con la  qualifica  di  messo
comunale, o, quanto meno con l'attribuzione delle  funzioni  proprie,
bensi'  nel  differente  e  piu'  corretto  significato  di  soggetto
investito delle funzioni di notificazione, specificamente dal comune,
vuoi come dipendente dell'amministrazione  locale,  vuoi  anche  come
soggetto che svolge autonomamente le funzioni per le quali  e'  stato
nominato, vuoi anche quale soggetto messo a disposizione  del  comune
da altro operatore al quale, legittimamente, sia  stato  affidato  il
servizio,  purche'  le  funzioni  siano  attribuite  direttamente  ed
immediatamente dal comune».
3.  Sulla  prospettata  violazione  del  Codice  dell'Amministrazione
Digitale
    Anche tale assunto va disatteso.
    Non risulta infatti che verbali notificati alla ricorrente  e  da
essa prodotti siano copie analogiche di un documento informatico.  Al
contrario si tratta di verbali redatti con sistema meccanizzato o  di
elaborazione dati, come prevede al D.P.R. 16 dicembre 1992,  n.  495,
art. 385, comma 3 - regolamento di esecuzione  e  di  attuazione  del
nuovo decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 - e  notificati  con
il  modulo   prestampato   recante   la   intestazione   dell'ufficio
interessato.
    Come ha avuto  modo  di  chiarire  la  Suprema  Corte  (Cass.  n.
532/2010 e  n.  17546/2003):  «in  tal  caso  il  modulo  prestampato
notificato al trasgressore,  pur  recando  unicamente  l'intestazione
dell'ufficio o comando cui appartiene il verbalizzante, e' parificato
per legge in tutto e per tutto al  secondo  originale  o  alla  copia
autenticata del verbale ed e', al pari di questi, assistito  da  fede
privilegiata».
4. Sulla prospettata  violazione  dell'art.  23,  comma  12,  decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285
    L'assunto attoreo e' smentito  dalla  documentazione  versata  in
causa. Infatti le autorizzazioni rilasciate  dal  comune  prevedevano
che i cartelli dovessero essere posizionati parallelamente  al  senso
di marcia dei veicoli (cfr. pagg. 1 di  tali  provvedimenti  prodotti
sub 4 dalla appellante).
    Risulta  pertanto  corretta  la  contestazione  della  violazione
dell'art. 23, comma 12, decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
5. Sulla prospettata violazione dell'art. 3, legge n. 689/81
    Per  la  configurabilita'  della  responsabilita'   da   illecito
amministrativo e' sufficiente la coscienza e volonta' dell'azione  ed
esse sono presunte, spettando al trasgressore dimostrare il contrario
(Cass. 15580/2006).
    Nel caso di specie peraltro dal documento  n.  4  dell'appellante
emerge che gia' prima degli illeciti per cui e' causa  le  era  stato
segnalato dal Comune l'illegittimita' della collocazione obliqua  dei
cartelloni rispetto al senso di marcia dei veicoli  e  da  cio'  puo'
desumersi la consapevolezza della illegittimita' della condotta.
6. Sulla prospettata violazione degli articoli 2 e 6, legge n. 689/81
    Sul  punto,  a  smentita  dell'assunto  attoreo,  e'  sufficiente
osservare che nei verbali opposti la  Girardi  Pubblicita'  e'  stata
qualificata indicata "obbligato" e non come trasgressore.
7. La questione di legittimita' costituzionale
    Una volta esclusa la fondatezza dei motivi di appello diretti  ad
ottenere  l'annullamento  delle  sanzioni  comminate   all'appellante
occorre esaminare i due riguardanti la loro quantificazione.
    Il primo di essi impone di valutare la prospettata  questione  di
legittimita' costituzionale della norma sanzionatoria  che  e'  stata
applicata nel caso di specie, ovvero l'art.  23,  comma  12,  decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
    Si noti che analoga questione e' stata gia' valutata e dichiarata
manifestamente   inammissibile   dalla   Corte   costituzionale   con
l'ordinanza n. 9/2014 sulla scorta del  triplice  rilievo  che  nella
ordinanza di rimessione:
      non era stato individuato il tertium comparationis;
      non era stata effettuata una ricostruzione del quadro normativo
di riferimento, dal quale sarebbero emerse altre norme sanzionatorie,
da valutarsi, come quelle di cui  all'art.  23,  commi  7  e  13-bis,
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285;
      non era  stata  considerata  la  possibilita'  di  un  concorso
formale tra gli illeciti amministrativi di cui agli art. 23, commi  1
e 11, e art. 25, commi  1  e  5,  che  determina  un  incremento  del
trattamento sanzionatorio per l'ipotesi del collocamento di  cartello
pubblicitario senza autorizzazione.
    Orbene, pur tenendo conto  di  tali  rilievi,  la  questione,  ad
avviso di questo giudice,  risulta  non  manifestamente  infondata  e
merita quindi di essere riproposta nei termini che seguono.
    La norma in esame, che e' stata introdotta  dall'art.  36,  comma
10-bis, della legge 15  luglio  2011,  n.  111,  di  conversione  del
decreto-legge  n.  98/2011,  ha  elevato  sensibilmente  la  sanzione
pecuniaria per l'ipotesi di inosservanza delle prescrizioni contenute
nelle autorizzazioni  previste  dall'art.  23.  Infatti,  mentre  nel
regime previgente essa variava da euro 159,00 a euro  639,00  con  la
predetta modifica  il  minimo  edittale  e'  stato  portato  ad  euro
1.388,00 ed il massimo ad euro 13.876 (tali importi in  seguito  sono
stati elevati rispettivamente ad euro 1.389,00 ed euro 13.890).
    In  tal  modo   il   trattamento   sanzionatorio   e'   risultato
sensibilmente maggiore rispetto  a  quello  previsto  per  l'ipotesi,
invero piu' grave, di cui al combinato disposto dei commi 6 e 11, del
medesimo art. 23, della installazione di  un  cartello  pubblicitario
senza autorizzazione o senza osservare le prescrizioni  di  cui  alle
norme regolamentari. La sanzione  per  essa  infatti,  all'epoca  dei
fatti per cui e' causa, era compresa tra un minimo di euro 422,00  ed
un massimo di euro 1.695,00.
    La  scelta  operata  con   l'intervento   sopra   citata   appare
irragionevole, e quindi in contrasto con  il  parametro  dell'art.  3
Cost.,  in  primo  luogo  poiche'   sottopone   ad   un   trattamento
sanzionatorio piu' severo un'ipotesi di illecito oggettivamente  meno
grave di quelle previste dai  citati  commi  6  e  11  dell'art.  23,
contraddicendo cosi' anche la valutazione di  minor  disvalore  della
prima che aveva determinato l'originaria  formulazione  della  norma.
Questa infatti prevedeva per la posa di un  cartello  in  difformita'
delle prescrizioni di cui all'autorizzazione una pena pari alla meta'
di quella fissata per la posa di un cartello senza autorizzazione.
    Sotto altro punto di vista la modifica in esame  contravviene  in
maniera evidente ai criteri di  adeguatezza  e  proporzionalita'  che
devono ispirare  l'individuazione  delle  sanzioni  amministrative  e
finisce anche per vanificare la finalita' perseguita dal  legislatore
di sottoporre ad apposito provvedimento autorizzativo la  pubblicita'
in prossimita' delle strade, in considerazione  della  sua  incidenza
sulla sicurezza stradale.
    E' evidente infatti  che  una  simile  disciplina  puo'  favorire
condotte totalmente abusive poiche' esse, se non sono accompagnate da
ulteriori e successive,  come  subito  si  vedra',  espongono  ad  un
pregiudizio economico contenuto  e  comunque  di  molto  inferiore  a
quello conseguente ad una inosservanza anche minima del provvedimento
autorizzativo.
    Tali conclusioni risultano viepiu' confermate dalla ricostruzione
del  quadro  normativo  complessivo,   che   e'   stata   giustamente
raccomandata dalla Corte nella ordinanza n. 9/2014.
    Infatti l'art. 23, comma 13-bis, decreto legislativo n.  285/1992
prevede una sanzione pecuniaria piu' elevata sia nel minimo  che  nel
massimo di quella di cui al comma 12 per due ipotesi particolari, che
non vengono in rilievo nel caso di specie  e  che  non  sono  nemmeno
raffrontabili con quella contestata alla Girardi Pubblicita'.
    Una infatti e' quella della violazione del  comma  7,  ovvero  la
pubblicita' «lungo e in vista degli itinerari  internazionali,  delle
autostrade e delle strade extraurbane principali e relativi  accessi»
che pertanto non puo' mai essere autorizzata.
    La  seconda  fattispecie  e'  quella   della   violazione   delle
prescrizioni, di cui allo stesso comma 13-bis, dirette ad  assicurare
la rimozione dei cartelli abusivi o difformi a  quanto  previsto  dal
comma 1, che siano stati collocati su proprieta' privata.
    Vi possono essere sussunte, ad esempio, le seguenti condotte:
      l'omessa diffida, da parte dell'ente proprietario della strada,
all'autore della violazione e al proprietario  o  al  possessore  del
suolo privato a rimuovere il mezzo pubblicitario;
      la  mancata  o  tardiva  o   illegale   rimozione   del   mezzo
pubblicitario, dopo la diffida, da parte dell'ente proprietario della
strada o dell'autore  della  violazione  o  del  proprietario  o  del
possessore del suolo privato;
    la mancata custodia del  mezzo  pubblicitario  rimosso  da  parte
dell'ente proprietario della strada;
    l'impedire agli organi di polizia  stradale  l'accesso  al  suolo
privato.
    Orbene, come si puo' notare si tratta di illeciti,  per  lo  piu'
omissivi, che possono essere commessi anche da  soggetti  diversi  da
colui  che  ha  collocato  il  mezzo  pubblicitario  in  difetto   di
autorizzazione cosicche' non sono raffrontabili con quello per cui e'
causa ne' sotto il profilo soggettivo ne' sotto quello oggettivo.
      Qualora invece ne fosse autore anche chi ha collocato il  mezzo
pubblicitario egli dovrebbe rispondere di due distinti illeciti e per
lui la sanzione di cui  al  comma  13-bis  si  cumulerebbe  a  quella
prevista dal comma 11.
    Nemmeno l'esame del disposto dell'art. 25, comma 5,  del  decreto
legislativo n. 285/1992, che sanziona l'occupazione abusiva di  suolo
stradale con una pena pecuniaria che va da €  848,00  a  €  3.393,00,
consente di  superare  i  profili  di  irragionevolezza  della  norma
sanzionatoria di cui di discute.
    Infatti anche  qualora  ricorresse  il  presupposto  per  la  sua
applicazione,   ovvero   quello   della   collocazione   del    mezzo
pubblicitario non autorizzato  sulla  sede  stradale  e  non  su  una
proprieta' privata, si avrebbe un concorso formale  di  illeciti  che
determinerebbe una sanzione variabile da  euro  1.270,00  ad  euro  e
5.088,00, e quindi comunque inferiore a quella prevista dall'art. 23,
comma 11, del decreto legislativo n. 285/1992.
    Peraltro proprio il raffronto tra i succitati commi 5 e  6  dello
stesso art. 25 rende viepiu'  ingiustificata  e  ingiustificabile  la
scelta compiuta  dal  legislatore  con  la  modifica  del  comma  12,
dell'art. 23.
    Da esso si desume infatti che la sanzione pecuniaria  individuata
per l'attivita' svolta in difformita' delle prescrizioni  del  titolo
autorizzativo e' inferiore a quella stabilita per l'attivita'  svolta
in mancanza del titolo autorizzativo.
    E' opportuno peraltro evidenziare che nel codice della strada  si
rinvengono anche altre norme che si ispirano al medesimo criterio.
    Si pensi a titolo di esempio:
      - all'art. 10, riguardante i veicoli eccezionali e trasporti in
condizioni di eccezionalita' che, al comma 18 prevede che  «Chiunque,
senza avere ottenuto l'autorizzazione, ovvero violando anche una sola
delle  condizioni  stabilite  nell'autorizzazione  relativamente   ai
percorsi  prestabiliti,  fatta  esclusione  di   brevi   tratte   non
prevedibili e funzionali alla consegna delle merci, su o tra percorsi
gia'  autorizzati,  ai  periodi  temporali,  all'obbligo  di   scorta
tecnica,  nonche'  superando  anche  uno  solo  dei  limiti   massimi
dimensionali o di massa indicati nell'autorizzazione medesima, esegua
uno dei trasporti eccezionali di cui  ai  commi  2,  3  o  7,  ovvero
circoli con uno dei  veicoli  eccezionali  di  cui  al  comma  1,  e'
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una  somma  da
euro 779 a euro 3.143» e al successivo comma,  che  «Chiunque  esegua
trasporti eccezionali  o  in  condizioni  di  eccezionalita',  ovvero
circoli con un veicolo eccezionale senza  osservare  le  prescrizioni
stabilite nell'autorizzazione e soggetto alla sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da euro 156 a euro 628»;
      - all'art. 70, regolante il servizio di piazza  con  veicoli  a
trazione animale o  con  slitte  che,  al  comma  4,  stabilisce  che
«Chiunque destina vetture a trazione  animale  o  slitte  a  servizio
pubblico o di piazza senza avere  ottenuto  la  relativa  licenza  e'
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una  somma  da
euro 85,00 ad euro 338,00» e, in quello successivo, che: «Nel caso in
cui la licenza sia stata  ottenuta,  ma  non  ne  sono  osservate  le
condizioni, la sanzione e' del pagamento di una somma da euro 41,00 a
euro 169,00»;
      - all'art. 110, sulla immatricolazione, carta di circolazione e
certificato di idoneita' tecnica  alla  circolazione  delle  macchine
agricole, il cui sesto comma stabilisce  che:  «Chiunque  circola  su
strada con una macchina agricola per la quale non e' stata rilasciata
la carta di circolazione; ovvero il certificato di idoneita'  tecnica
alla circolazione,  e'  soggetto  alla  sanzione  amministrativa  del
pagamento di una somma da euro 169 a euro 680» e che,  al  successivo
comma, prevede che: «Chiunque circola  su  strada  con  una  macchina
agricola non osservando le  prescrizioni  contenute  nella  carta  di
circolazione ovvero nel certificato di idoneita' tecnica, e' soggetto
alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 85  a
euro 338»;
      - all'art. 188, relativo alla circolazione e sosta dei  veicoli
al servizio di  persone  invalide,  che  al  comma  4,  prevede  che:
«Chiunque usufruisce delle strutture di cui al comma 1,  senza  avere
l'autorizzazione prescritta dal comma 2 o ne faccia uso improprio, e'
soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una  somma  da
euro 85 a euro 338» e, al comma successivo, che: «Chiunque usa  delle
strutture di cui al comma 1, pur avendone diritto, ma non  osservando
le condizioni ed i limiti indicati nell'autorizzazione prescritta dal
comma 2 e' soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una
somma da euro 41 a euro 169».
    Si  noti  come  tutte   le   norme   succitate   prevedano,   per
l'inosservanza della prescrizioni contenute nella autorizzazione, una
sanzione di ammontare pari a circa la meta' di quella prevista per lo
svolgimento di una attivita' soggetta ad autorizzazione,  in  difetto
di questa.
    Risulta quindi evidente l'incongruenza, rispetto  a  tale  comune
criterio di commisurazione della sanzione  per  l'attivita'  difforme
dalla autorizzazione, di quello sottostante all'art.  23,  comma  12,
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 28.


                               P.Q.M.

    Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita'  costituzionale,  dell'art.  23,   comma   12,   decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 28 per contrasto con l'art. 3 Cost.;
    rimette gli atti del presente giudizio alla Corte  costituzionale
e dispone la sospensione del procedimento in attesa  della  decisione
nel giudizio ad quem;
    ordina che, a cura della Cancelleria, la presente  ordinanza  sia
notificata al Presidente del Consiglio dei  ministri,  al  Presidente
della  Camera  dei  Deputati  e  al  Presidente  del   Senato   della
Repubblica.

      Verona, 5 aprile 2018

                         Il Giudice: Vaccari