N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 agosto 2018 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 agosto 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Sardegna - Riconoscimento di una indennita' aggiuntiva al personale non dirigente preposto al coordinamento delle Unita' di progetto - Determinazione, da parte dell'assessore competente in materia di personale, del contingente dei posti da mettere a concorso. - Legge della Regione autonoma Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del 2016), artt. 2 e 6. (GU n.38 del 26-9-2018 )

N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 agosto 2018

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 17 agosto  2018  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).

Impiego  pubblico  -  Norme  della  Regione   autonoma   Sardegna   -
  Riconoscimento  di  una  indennita'  aggiuntiva  al  personale  non
  dirigente preposto al coordinamento  delle  Unita'  di  progetto  -
  Determinazione, da parte dell'assessore competente  in  materia  di
  personale, del contingente dei posti da mettere a concorso.
- Legge della Regione autonoma Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure
  urgenti per il  reclutamento  di  personale  nel  sistema  Regione.
  Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale
  n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013  e  alla  legge
  regionale n. 37 del 2016), artt. 2 e 6.

(GU n.38 del 26-9-2018 )

    Ricorso della  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri  (codice
fiscale  80188230587),  in  persona  del  Presidente  del   Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa  per  mandato  ex  lege
dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  presso  i  cui  uffici   ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente,
    Contro la Regione autonoma Sardegna, in  persona  del  presidente
attualmente in carica resistente,
    Per l'impugnazione  e  la  dichiarazione  di  incostituzionalita'
degli articoli 2 e 6 della legge regionale 18  giugno  2018,  n.  21,
avente ad oggetto «Misure urgenti per il reclutamento  del  personale
nel sistema regione. Modifiche alla legge regionale n. 31  del  1998,
alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale n.  36  del
2013  e  alla  legge  regionale  n.  37  del  2016»,  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 82  del
21 giugno 2018.
    Il consiglio regionale della Regione autonoma della  Sardegna  ha
approvato ed emanato in data 18 giugno  2018  la  legge  n.  21  che,
modificando ed integrando una serie di leggi regionali precedenti (la
legge n. 31/1998, la legge n. 13/2006, la legge n. 36/2013 e la legge
n. 37/2016) ha introdotto una serie di  disposizioni  in  materia  di
reclutamento del personale nel sistema regione.
    Interessano qui in particolare le norme relative al  reclutamento
di personale con qualifica dirigenziale, ai bandi di  concorso,  alla
nomina del direttore  generale,  alla  proroga  dei  contratti,  agli
uffici di protezione civile  e  all'integrazione  del  fondo  per  la
contrattazione collettiva.
    Dette norme, secondo la Presidenza del  Consiglio  dei  ministri,
eccedono  la  competenza  legislativa   esclusiva   regionale,   come
attribuita dagli articoli 3 e 5 dello statuto  speciale,  e  pertanto
ledono i principi di cui all'art.  117,  secondo  comma,  lettera  l)
della Costituzione.
    Da qui la necessita' della  presente  impugnazione,  affidata  ai
seguenti

                               Motivi

1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge regionale 18
giugno 2016, n. 21, per contrasto  con  gli  articoli  3  e  5  dello
statuto speciale della  Regione  Sardegna  (legge  costituzionale  n.
3/1948),  nonche'  con  l'art.  117,  comma  2,  lettera   l)   della
Costituzione, in riferimento all'art. 45 del decreto  legislativo  n.
165 del 2001 e alle altre norme del titolo III dello stesso decreto.
    L'art. 26, comma 3, della legge regionale n. 31/1998  riconosceva
al personale preposto al coordinamento delle unita' di  progetto  per
il conseguimento di obiettivi specifici (previste  dal  comma  1  del
medesimo articolo) una retribuzione collegata al conseguimento  degli
obiettivi  stessi,  secondo  quanto  disposto  dalla   contrattazione
collettiva regionale per l'area dirigenziale.
    L'art. 2 della legge regionale in rubrica ha sostituito il  comma
3 dell'art. 26 con un testo del seguente tenore:
        «Al personale non dirigente preposto al  coordinamento  delle
unita' di cui al comma 1  e'  riconosciuta  un'indennita'  aggiuntiva
equiparata alla retribuzione di posizione spettante al  direttore  di
servizio a alla relativa retribuzione  di  risultato  commisurata  al
raggiungimento degli obiettivi».
    Ora, come  noto,  lo  statuto  speciale  della  Regione  Sardegna
all'art.  3,  comma  1,  lettera  a),   attribuisce   alla   potesta'
legislativa esclusiva regionale la disciplina dell'ordinamento  degli
uffici amministrativi regionale e dello stato giuridico ed  economico
del relativo personale, ma con il rispetto delle  norme  fondamentali
delle riforme economico sociali della Repubblica.
    Sennonche', l'art.  45,  comma  1,  del  decreto  legislativo  n.
165/2001  prevede  che  il  trattamento  economico  fondamentale   ed
accessorio  e'  definito  dalla  contrattazione  collettiva,  e  deve
seguire le procedure proprie in contraddittorio con le rappresentanze
sindacali.
    Questa norma, e  in  definitiva  tutto  il  sistema  disciplinato
dall'intero  decreto  legislativo,  si  inserisce  nel  quadro  della
riforma del lavoro  pubblico  a  suo  tempo  introdotta  dal  decreto
legislativo n. 29/1993  ed  ispirata  alla  finalita'  di  accrescere
l'efficienza delle amministrazioni in coerenza con gli standard degli
altri Paesi della Comunita' europea, di razionalizzare il  costo  del
lavoro pubblico contenendone la spesa  complessiva  entro  i  vincoli
della finanza pubblica, e di integrare progressivamente la disciplina
del lavoro pubblico con quella del lavoro privato.
    Si tratta in sostanza di un complesso normativo,  cui  appartiene
la disposizione di cui all'art. 45 qui  invocata  a  limite,  che  ha
profondamente innovato la disciplina precedente sul pubblico impiego,
ricostruendo  l'intera  materia  intorno  ai  nuovi  principi   della
privatizzazione   e   della   contrattualizzazione    collettiva    e
individuale.
    In sostanza, il principio base e' quello per cui  la  regolazione
mediante contratti collettivi e individuali costituisce il metodo  di
disciplina dei rapporti di lavoro nel settore pubblico.
    Inutile dire, perche' ovvio, che tale  disciplina  si  applica  a
tutto il personale dipendente  pubblico,  e  quindi  anche  a  quello
regionale.
    In  sostanza,  nel  riservare  alla   contrattazione   collettiva
l'intera definizione del trattamento  economico  nell'ottica  di  una
visione privatistica del rapporto di pubblico impiego, il legislatore
ha  attuato  una  fondamentale  riforma  economica  e  sociale  della
Repubblica (come peraltro espressamente detto dall'art. 1 del decreto
legislativo n. 165/2001) e le  norme  che  traducono  questa  riforma
costituiscono limite invalicabile alla potesta' legislativa  -  anche
esclusiva - delle regioni.
    La   legge   regionale   previgente,   infatti,   lasciava   alla
contrattazione   collettiva   regionale   per   l'area   dirigenziale
l'individuazione delle retribuzione  per  il  personale  preposto  al
coordinamento delle unita' di progetto.
    La norma qui censurata invece,  nel  sostituirsi  a  quella,  del
tutto tralascia la  fonte  contrattuale  e  fissa  autonomamente  sia
l'attribuzione che la misura  della  voce  retributiva  spettante  al
personale preposto al coordinamento delle predette unita'. In cio' si
pone in contrasto con la norma statale che esige la  definizione  del
trattamento  economico  fondamentale  ed  accessorio  del   personale
pubblico mediante contrattazione collettiva, e viola  il  limite  del
rispetto delle norme fondamentali di riforma economico sociale  della
Repubblica.
    Ma alla censura di incostituzionalita' della norma regionale  qui
denunciata si perviene anche per altra - non meno fondata - via.
    Come piu' volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale, se
e' vero che alla  potesta'  legislativa  regionale  e'  demandata  la
materia dell'organizzazione degli uffici, e' altrettanto vero che  la
disciplina  del  rapporto  di   lavoro   non   attiene   ai   profili
organizzativi, ma appartiene alla  sfera  contrattuale  e  come  tale
rientra nella competenza legislativa esclusiva dello  Stato,  cui  e'
riservata la materia dell'ordinamento civile ai sensi dell'art.  117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione.
    L'impiego pubblico  regionale  deve  ricondursi,  per  i  profili
privatizzati del rapporto,  all'ordinamento  civile  (e  quindi  alla
competenza legislativa  statale  esclusiva)  e  solo  per  i  profili
pubblicistico   organizzativi   all'ordinamento   e    organizzazione
amministrativa regionale  (Corte  costituzionale  n.  63/2012;  Corte
costituzionale n. 339/2011; Corte costituzionale n. 233/2006).
    Il rapporto di impiego alle dipendenze di regioni ed enti locali,
essendo privatizzato, e' retto dalla disciplina generale dei rapporti
di lavoro di tale tipo ed e' percio' soggetto alle regole statali che
ne garantiscono l'uniformita'.
    «Conseguentemente, i principi  fissati  dalla  legge  statale  in
materia costituiscono  tipici  limiti  di  diritto  privato,  fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire  l'uniformita'  nel  territorio  nazionale   delle   regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti  tra  privati  e,
come tali, si impongono anche alla regioni a statuto speciale» (Corte
costituzionale 14 giugno 2007, n. 189).
    Non  v'e'  dubbio  che  la  norma  qui  censurata  attenga   alla
disciplina del rapporto di lavoro  e  non  alla  mera  organizzazione
degli uffici, trattando del trattamento economico  di  una  categoria
del personale dipendente regionale, e quindi non puo' sottrarsi  alla
regola  della   necessaria   fonte   contrattuale   collettiva   come
espressamente ed inderogabilmente sancito dalle norme dello Stato (v.
da ultimo Corte costituzionale 11 luglio 2017, n. 160).
    Concludendo per questi aspetti,  la  norma  qui  denunciata  deve
essere  dichiarata   costituzionalmente   illegittima   sia   perche'
contrasta con norme fondamentali di riforma economico  sociale  della
Repubblica  (e  quindi  travalica  i  limiti  posti  alla  competenza
legislativa regionale), sia perche' indebitamente invade la sfera  di
potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge regionale 14
giugno 2018, n. 21, per contrasto  con  gli  articoli  3  e  5  dello
statuto speciale della  Regione  Sardegna  (legge  costituzionale  n.
3/1948), nonche' con l'art. 97  della  Costituzione,  in  riferimento
all'art. 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
    L'art. 6 della legge regionale n. 21/2018 sostituisce il  secondo
comma dell'art. 54 della legge regionale n. 31/1998 e dispone che:
        «L'assessore competente in materia di personale,  sulla  base
delle necessita' di personale definite dall'amministrazione  e  dagli
enti del sistema regione ed  alle  quali  non  si  possa  far  fronte
mediante processi di mobilita', fissa il  contingente  dei  posti  da
mettere a concorso, definito per specifiche professionalita'  e  sedi
di destinazione».
    Ad avviso  della  Presidenza  del  Consiglio  questa  norma,  pur
attenendo a profili organizzatori degli uffici regionali e quindi pur
rientrando  nella   competenza   legislativa   esclusiva   regionale,
ugualmente si presta  a  censura  di  incostituzionalita'  in  quanto
travalica i limiti di tale competenza.
    Essa infatti,  come  recita  lo  statuto  speciale,  deve  essere
esercitata nel rispetto delle norme fondamentali di riforma economico
sociale della Repubblica, e tale vincolo  nella  fattispecie  non  e'
rispettato ove si osservi che  la  funzione  attribuita  dalla  norma
regionale all'assessore al personale lede il principio della rigorosa
separazione tra compiti di indirizzo politico e compiti gestionali.
    L'art. 4 del decreto legislativo n. 165/2001  (le  cui  norme  ai
sensi dell'art. 1 del medesimo  testo,  come  sopra  ricordato,  sono
espressamente definite «fondamentali  di  riforma  economico  sociale
della Repubblica» ai sensi e per  gli  effetti  dell'art.  117  della
Costituzione) ribadisce  che  agli  organi  di  governo  spettano  le
funzioni  di  indirizzo  politico   amministrativo,   attraverso   la
definizione degli  obiettivi  e  dei  programmi  da  attuare  nonche'
attraverso gli atti  da  adottare  in  quanto  rientranti  in  quelle
funzioni.
    In materia di personale, la norma assegna al vertice politico  la
«individuazione delle risorse umane ...  da  destinare  alle  diverse
finalita'  e  la  loro  ripartizione  tra  gli  uffici   di   livello
dirigenziale generale».
    Altra cosa e' invece la funzione attribuita  all'organo  politico
dalla norma regionale qui censurata, che  si  incentra  invece  sulla
individuazione del fabbisogno  assunzionale  sia  della  regione  che
degli enti di sistema, distinto  per  specifiche  professionalita'  e
sedi di destinazione.
    Tali  attivita'  sembrano  invece  piu'   propriamente   attenere
all'organizzazione  delle  risorse  umane  e  strumentali,  e  quindi
rientrare nelle competenze gestionali della dirigenza.
    L'accertamento delle carenze di organico  e  l'apprezzamento  del
grado di sofferenza delle singole sedi in relazione a  tali  carenze,
nonche'  l'individuazione  delle  professionalita'  necessarie   allo
svolgimento delle attivita' istituzionali  sono  infatti  strumentali
non  tanto  alla  definizione  degli  obiettivi   dell'ente,   quanto
piuttosto al modo con cui quegli obiettivi devono essere raggiunti.
    Non riguardano  dunque  l'indirizzo  politico,  quanto  piuttosto
l'attivita' di gestione essendo noto che  l'effettivo  raggiungimento
degli obiettivi e' il parametro su  cui  si  fonda  la  produttivita'
delle  strutture  amministrative  e,  in  definitiva,  il  grado   di
efficienza della pubblica amministrazione.


                               P.Q.M.

    La Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri,  come  in  epigrafe
rappresentata e  difesa  conclude  per  l'accoglimento  del  presente
ricorso e per la  conseguente  dichiarazione  di  incostituzionalita'
delle norme della legge regionale in esso denunciate.
        Roma, 9 agosto 2018

                   L'avvocato dello Stato: Corsini