Tar 2024- In particolare, per la tipologia di intervento volto all'eliminazione/riduzione dell'esposizione al rumore prescelta dall'impresa, l'INAIL chiarisce che sono ammessi a finanziamento i soli progetti di sostituzione di macchine che soddisfano due distinti requisiti, entrambi indispensabili al fine della dimostrazione del miglioramento documentato: il primo è costituito dal livello di rumore a cui sono esposti i lavoratori interessati che deve essere idoneo a determinare una malattia professionale (esposizione con superamento del valore inferiore di azione che per il rumore è fissato dall'art. 189 D.Lgs. n. 81 del 2008 in 80dB(A)); il secondo prevede che i trattori acquistati di categoria (...) e (...) devono avere livello di rumorosità di omologazione dichiarato dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB(A) rispetto ai limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento (UE 167/2013 e atti delegati).
T.A.R. Emilia-Romagna Parma Sez. I, Sent., (ud. 10/01/2024) 29-01-2024, n. 14
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 112 del 2020, proposto da OMISSIS, titolare della ditta individuale OMISSISA., rappresentato e difeso dall'avvocato
contro
INAIL - Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Catamo, con domicilio eletto presso l'Avvocatura INAIL di Parma in via Abbeveratoia n. 71/a;
per l'annullamento
dell'atto 28.01.2020, con cui relativamente all'avviso pubblico ISI 2018 l'INAIL comunicava che il ricorrente non aveva superato la fase di verifica.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di INAIL - Istituto Nazionale per Assicurazione contro Infortuni sul Lavoro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2024 la dott.ssa Paola Pozzani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo
Il Sig. S.C., titolare della ditta individuale OMISSISA., con sede legale in C. di N. (P.), con il ricorso introduttivo ha proposto ricorso per l'annullamento dell'atto 28.01.2020 con il quale, relativamente all'avviso pubblico ISI 2018, l'INAIL comunicava che il ricorrente non aveva superato la fase di verifica, ritenendo il progetto da finanziare non ammissibile in quanto l'esposizione per l'addetto che adopera il vecchio mezzo risulta "inferiore al valore inferiore d'azione di cui all'Allegato 1.1" dell'Avviso Pubblico ISI 2018.
Con atto del 17/07/2020 si è costituito in giudizio l'INAIL - Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro.
Con ordinanza presidenziale n. 56, pubblicata il 12/09/2023, si è disposto che "Considerato che non risulta di recente compiuta alcuna attività processuale indicativa della permanenza dell'interesse alla decisione di merito; Ritenuto che, nel caso in cui la parte ricorrente rimanga inerte dopo un'ordinanza istruttoria dichiaratamente finalizzata ad accertarne la permanenza dell'interesse alla decisione della controversia, il giudice adito può dichiarare l'improcedibilità del ricorso ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), cod.proc.amm., traendo elementi decisivi dal comportamento processuale della parte che così manifesta implicitamente, ma in modo inequivoco, il suo attuale disinteresse alla definizione del giudizio (v. Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2021 n. 7063); che, pertanto, al fine delle determinazioni da assumere circa la calendarizzazione del ricorso in epigrafe per la sua trattazione in udienza pubblica - stante anche la risalenza nel tempo della causa -, è necessario che la parte ricorrente motivatamente precisi se permanga l'interesse alla decisione di merito e, in caso positivo, aggiorni all'attualità la situazione relativa alla vicenda oggetto della controversia, comunicando (e documentando) eventuali fatti o atti intervenuti successivamente all'instaurazione del giudizio e segnalando, altresì, se ravvisi la necessità del compimento di attività istruttoria; che è, inoltre, necessario che l'Amministrazione resistente verifichi la completezza della propria attività difensiva e, se necessario, provveda alle integrazioni del caso, comunque riferendo di eventuali fatti o atti sopravvenuti e di eventuali circostanze dalle quali possa desumersi la cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza di interesse a coltivare il ricorso; Considerato che le parti dovranno ottemperare a quanto richiesto entro il termine di giorni sessanta dalla comunicazione della presente ordinanza; che, alla luce del richiamato orientamento giurisprudenziale in materia, dalla mancata ottemperanza agli incombenti istruttori il giudice adito potrà trarre elementi di prova anche in ordine alla possibile sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, valutando il comportamento processuale delle parti ai sensi degli artt. 64 e 84, comma 4, cod.proc.amm.". A ciò ha poi fatto seguito la dichiarazione del ricorrente di permanenza dell'interesse alla decisione.
Con memoria conclusiva del 04/12/2023 il ricorrente ha precisato le proprie doglianze.
Con atto del 19/12/2023 l'INAIL ha replicato alla tesi avversaria.
All'udienza pubblica del 10 gennaio 2024 dopo la discussione la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorrente a sostegno della propria tesi ha precisato in fatto che l'INAIL con il "Bando ISI 2018" ha previsto un finanziamento in conto capitale, nella misura del 65% e fino al limite di €. 130.000,00, da suddividere in 5 Assi, per incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (Asse di finanziamento 1), mediante, tra le varie misure, la sostituzione di trattori agricoli o forestali e macchine.
La domanda di partecipazione è stata inoltrata dal ricorrente attraverso la società di S.B. S.R.L., con sede in M., per ottenere il finanziamento della somma di €. 84.500,00, indicando quale progetto di investimento per la riduzione del rischio derivante da "rumore" l'acquisto di un trattore agricolo, in sostituzione di altro trattore acquistato nel 2003, trasmettendo la documentazione ritenuta idonea.
Il Sig. C. evidenzia che con comunicazione 28.01.2020, ricevuta via PEC lo stesso giorno, l'INAIL ha reso noto che il ricorrente non aveva superato la fase di verifica, in quanto il progetto presentato non era stato ritenuto ammissibile perché "…l'esposizione per l'addetto che adopera il vecchio mezzo risulta inferiore al valore inferiore d'azione di cui all'Allegato 1.1 dell'Avviso ISI 2018, lettera c, motivazione già rappresentata e che non è stata presa in considerazione dalle osservazioni. L'Allegato 1.1. all'Avviso pubblico ISI 2018 lettera c prevede, alla Sezione Ambito: "Ai fini della presente Tipologia d'intervento sono finanziabili i progetti solo se la valutazione del rischio aziendale dimostra che i valori di esposizione iniziali sono superiori al valore inferiore di azione. Sono finanziabili i progetti che prevedono la sostituzione di trattori agricoli o forestali e/o di macchine che incidono su tale esposizione e per le quali valgono le condizioni sotto riportate.". Pertanto, il ricorrente rimarca che a fronte delle ritenute dettagliate osservazioni l'INAIL abbia inopinatamente mantenuto ferma la propria determinazione con l'atto impugnato.
L'Amministrazione ha precisato in fatto che l'Avviso Pubblico ISI 2018, nel contesto di incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza del lavoro, ha previsto, tra l'altro, la concessione, a seguito di procedura valutativa, di finanziamenti per la realizzazione di progetti per la riduzione del rischio "rumore", previsti dall'Allegato 1.1 dell'Avviso - Tipologia C ("Riduzione del rischio rumore mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e di macchine").
In particolare, nel caso di specie anche l'azienda OMISSISA. ha partecipato alla gara al fine di ottenere il finanziamento per la sostituzione di un trattore, posizionandosi utilmente nella graduatoria provvisoria e caricando regolarmente, nella procedura, la documentazione prevista dall'avviso: la ditta intendeva realizzare un progetto di riduzione del rischio "rumore" mediante la sostituzione di un trattore agricolo precedentemente utilizzato, progetto previsto dal punto C dell'Allegato 1.1.
L'INAIL precisa che in fase di verifica, in conformità a quanto previsto dall'art. 19 dell'Avviso, ha emesso un preavviso di rigetto, con il quale si comunicavano le motivazioni tecniche ostative all'accoglimento della domanda.
Tali motivazioni si fondano sulle conclusioni del tecnico (ingegnere Contarp Emilia Romagna) dalle quali emergeva che il progetto non risultava ammissibile, in quanto l'esposizione per l'addetto, che operava con il vecchio mezzo, risultava inferiore al "valore inferiore di azione" di cui all'Allegato 1.1 lettera C; inoltre, dalla perizia asseverata ed allegata al progetto, non si evinceva il miglioramento stimato con lo stesso metodo della valutazione ante intervento (cfr. Allegato 1.1, lettera C, "Documentazione" dell'Avviso).
A seguito delle contestazioni dell'Istituto, la ditta ha presentato proprie osservazioni, ma le stesse non venivano considerate idonee a far modificare le conclusioni inizialmente raggiunte dall'Amministrazione.
Con il primo motivo "Eccesso di potere per difetto e/o contraddittorietà della motivazione, nonché per falso supposto di fatto" il ricorrente sostiene che il nuovo trattore soddisfa le due condizioni richieste dal bando e che il requisito indicato nel provvedimento non è prevista dalla lex specialis per i "trattori" ma solo per le "macchine".
A tal fine evidenzia che l'Allegato 1.1 lettera c) richiamato dall'Istituto dispone che "I trattori agricoli e forestali da sostituire devono essere immessi per la prima volta sul mercato in data successiva al 31 dicembre 1997. I progetti di riduzione del rischio devono prevedere l'acquisto di trattori agricoli o forestali che rispettino le seguenti condizioni: i trattori di categoria (...) e (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarata dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB (A) rispetto a entrambi i limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento; i trattori di categoria (...), (...), (...),(...)e (...), (...), (...), (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarata dal fabbricante inferiore di almeno 2 dB (A) rispetto a entrambi i limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento."
Si aggiunge che "La soglia limite individuata dal bando ISI 2018 per la sostituzione di trattori agricoli è definita dalla Direttiva 2009/76/CE la quale fissa i limiti sonori a 90 dB (A) misurati nelle condizioni previste dall'Allegato I, nonché in 86 dB (A) misurati nelle condizioni previste dall'Allegato II.
Il ricorrente rappresenta che i valori sonori dichiarati dal fabbricante della trattrice agricola nuova Valtra T 194, per il cui acquisto egli ha partecipato alla gara indetta dall'INAIL, riportati nelle pagine 4 e 5 della perizia asseverata e confermati dall'Allegato 2 di tale documento, risultano essere pari a 70 dB (A) di livello sonoro all'orecchio dell'operatore, ai sensi del Regolamento UE n. 1322/2014 allegato XIII, nonché di 81,5 dB (A) del livello sonoro del trattore in movimento, ai sensi del Regolamento UE n. 985/2018, Allegato II. L'Allegato 2 definisce, sottolinea l'interessato, l'appartenenza del trattore Valtra T 194 alla categoria (...), relativamente alla quale l'Allegato 1.1 dell'Avviso ISI 2018 prescrive, come sopra riportato, che "i trattori di categoria (...) e (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarata dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB (A) rispetto a entrambi i limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento".
Pertanto, conclude che nella specie ricorrono entrambe le condizioni richieste dall'Allegato 1.1 in quanto: a) il trattore agricolo da sostituire J. 3190 è stato immesso sul mercato nuovo di fabbrica nel 2003, come si evince dal certificato di origine n. 03/2003 datato 14/03/2003, rilasciato dal costruttore J. S.p.A.; b) il trattore da acquistare Valtra T 194 possiede un livello di rumorosità dichiarato dal fabbricante pari a 70 dB (A) di livello sonoro all'orecchio dell'operatore, ai sensi del Regolamento UE n. 1322/2014 allegato XIII, nonché di 81,5 dB (A) del livello sonoro del trattore in movimento, ai sensi del Regolamento UE n. 985/2018, Allegato II, perciò inferiori di oltre 4 dB (A) rispetto al limite di 90 dB (A) previsto dalla Direttiva 2009/76/CE, misurati nelle condizioni previste dall'Allegato I, nonché di 86 dB (A) misurati nelle condizioni previste dall'Allegato II.
Tali conclusioni sono riferite al fatto che nell'Allegato 1.1 lettera c) si distinguerebbe nettamente l'ipotesi della sostituzione di macchine fisse, portatili, tenute e/o condotte a mano e semoventi, da quella in cui la sostituzione abbia ad oggetto trattori agricoli e forestali, esigendosi soltanto per le prime che il bene strumentale da sostituire presenti un livello di emissione acustica superiore al valore inferiore di azione.
I vizi lamentati con il primo motivo sono individuati nel difetto di motivazione, in quanto l'Istituto non avrebbe esposto le ragioni sulla base delle quali ritiene di estendere quanto previsto per le macchine anche al caso di sostituzione di trattori agricoli e forestali, e nella falsa rappresentazione dei fatti, laddove l'INAIL ritiene che il livello di emissione acustica del trattore agricolo da sostituire J. 3190 sia inferiore al valore inferiore di azione senza in alcun modo indicare gli elementi che legittimano una tale asserzione.
Con il secondo motivo "Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni dell'Istituto, nonché per violazione del principio di legittimo affidamento" il ricorrente lamenta la contraddittorietà tra quanto esplicato nelle F.A.Q. istituzionali ed il contenuto dispositivo del provvedimento impugnato.
In particolare, si riporta il testo delle F.A.Q. relative all'Allegato 1, Punto 14, di seguito indicato: "Nel caso di un progetto di sostituzione di trattori agricoli o forestali ricadente nella Tipologia di intervento c), è necessario il confronto dei livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante tra il trattore da alienare e quello da sostituire?" "No. Il confronto, per i trattori agricoli o forestali, è demandato livelli di rumorosità del solo trattore acquistato. In tal senso, i livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante per tale trattore devono essere inferiori rispetto ai limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento (regolamento UE 167/2013 e regolamenti delegati UE 1322/2014 e 2018/985) in aderenza a quanto previsto nella tipologia di intervento c. Non è quindi necessario acquisire livelli sonori di omologazione dichiarato dal fabbricante per il trattore da alienare."
Sarebbe, pertanto, evidente la contraddittorietà ed illogicità della Det. 28 gennaio 2020 impugnata, in quanto da un lato l'INAIL nella F.A.Q. sopra indicata afferma la non necessità di acquisire e valutare i dati di rumorosità forniti dal costruttore del trattore da sostituire e dall'altro rigetta la domanda del ricorrente sostenendo, senza alcuna adeguata motivazione, che ai fini della concessione del finanziamento è necessario procedere alla verifica dei livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante anche con riguardo al trattore da sostituire, onde accertare se detti valori siano o meno superiori al valore inferiore d'azione.
Il chiarimento fornito nella F.A.Q. avrebbe, inoltre, suscitato un legittimo affidamento del ricorrente in ordine alla irrilevanza, ai fini dell'accoglimento della domanda, dei dati di rumorosità forniti dal costruttore del trattore da sostituire.
Quanto alla lex di gara, ovverosia la clausola c) dell'Allegato 1.1. (disciplinare di gara), il ricorrente afferma che essa definisce in via generale finanziabili i progetti se la valutazione del rischio aziendale dimostra che i valori di esposizione iniziali sono superiori al valore inferiore di azione. Tuttavia, il richiamo al rischio aziendale, quindi riferito al complesso dei beni destinati all'esercizio dell'impresa e non ai singoli beni strumentali, dovrebbe essere coordinato con il restante contenuto della disposizione, dalla cui lettura risulterebbe chiaramente come si debba distinguere l'ipotesi della sostituzione di macchine da quella della sostituzione di trattori agricoli e forestali, esigendosi soltanto per le prime che il bene strumentale da sostituire presenti un valore di emissione acustica, determinato sulla base dei dati dichiarati dal fabbricante, superiore al valore inferiore di azione.
In ogni caso conclude il ricorrente, la previsione di gara di cui alla prima parte dell'Allegato 1.1. lettera c) - che definisce finanziabili i progetti se la valutazione del rischio aziendale dimostra che i valori di esposizione iniziali sono superiori al valore inferiore di azione - sarebbe generica rendendo difficilmente intellegibili per i concorrenti i criteri di valutazione cui l'Istituto deve attenersi in sede di esame delle domande. L'inserimento, sulla scorta dei dati forniti dal costruttore, del valore minimo del livello acustico del bene strumentale da sostituire tra i requisiti richiesti per ottenere il finanziamento, infatti, non sarebbe giustificato dal tenore letterale dell'Allegato 1.1. nella parte in cui disciplina in modo specifico la sostituzione dei trattori agricoli o forestali e si porrebbe in insanabile contrasto con quanto dichiarato dallo stesso Istituto nella F.A.Q. n.14 citata circa la non necessità di acquisire i livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante del trattore da alienare.
In ordine alle doglianze formulate da parte attrice l'Amministrazione ha controdedotto che le decisioni dell'Istituto si basano sulla corretta applicazione delle regole del bando di gara poiché l'Allegato 1.1. (Progetti di investimento) al punto C, stabilisce, nell'ambito, che "sono finanziabili i progetti solo se la valutazione del rischio aziendale dimostra che i valori di esposizione sono superiori al valore inferiore di azione....". Alla voce definizioni, in calce della stessa pagina del bando, si indica che cosa si intenda per valore inferiore di azione : "Il valore inferiore di azione per il rischio rumore è definito dall'art. 189 del D.Lgs. n. 81 del 2008 ove, in relazione al livello di esposizione giornaliera al rumore e alla pressione acustica di picco, esso è fissato pari a rispettivamente a : LEX = 80 db(A) e ppeak = 112 Pa 135 db(C) riferito a 20 uPa)".
Secondo l'INAIL, dalla perizia asseverata e prodotta dalla ditta non si evince che il vecchio trattore, quanto al dato riguardante l'esposizione del lavoratore al rumore, superi il "valore inferiore di azione" e che, quindi, meriti la sua sostituzione con uno meno rumoroso; dalla perizia si evince, soltanto, che il nuovo mezzo emetterebbe un rumore inferiore rispetto al precedente.
Si evidenzia che il superamento del valore inferiore d'azione come esposizione attuale del lavoratore è un prerequisito, valevole sia per macchine che per trattori e, proprio per tal motivo, viene riportato al primo rigo dell'ambito dei progetti finanziabili e come tale per primo valutato.
In particolare, per la tipologia di intervento volto all'eliminazione/riduzione dell'esposizione al rumore prescelta dall'impresa, l'INAIL chiarisce che sono ammessi a finanziamento i soli progetti di sostituzione di macchine che soddisfano due distinti requisiti, entrambi indispensabili al fine della dimostrazione del miglioramento documentato: il primo è costituito dal livello di rumore a cui sono esposti i lavoratori interessati che deve essere idoneo a determinare una malattia professionale (esposizione con superamento del valore inferiore di azione che per il rumore è fissato dall'art. 189 D.Lgs. n. 81 del 2008 in 80dB(A)); il secondo prevede che i trattori acquistati di categoria (...) e (...) devono avere livello di rumorosità di omologazione dichiarato dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB(A) rispetto ai limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento (UE 167/2013 e atti delegati).
Pertanto, le due condizioni, distinte e concettualmente diverse, devono essere rispettate entrambe, in quanto l'esposizione dei lavoratori al rumore genera un rischio di danno uditivo che dipende dai livelli sonori cui essi sono esposti, dalla durata dell'esposizione e dalla distribuzione in frequenza dell'energia sonora, e l'esposizione può dipendere da una o più sorgenti ed è caratterizzata dalle condizioni operative e dai luoghi in cui la persona svolge il proprio lavoro e in genere è indicata con uno dei due parametri: lex 8H e LEX w.
L'esposizione deriverebbe, quindi, da misure in campo e terrebbe conto delle effettive condizioni operative dello svolgimento reale delle attività lavorative.
La resistente precisa, infine, che i livelli di emissione sonora di una macchina o di un trattore sono invece i livelli sonori che queste ultime emettono in ben determinate condizioni (da fermo, con prefissato numero di giri del motore, in movimento su una pista di dimensioni prefissate, in condizioni di campo libero, in definite condizioni meteo, con i microfoni in determinate posizioni ecc.): si tratta in sostanza di determinazioni in condizioni standard (come appunto per rumore esterno secondo la direttiva 74/151/CEE, che riguardo al rumore all'orecchio del conducente secondo la direttiva 77/311/CE) fissati da norme diverse da quelle utilizzate per valutare il livello di esposizione dei lavoratori al rischio rumore. Questi valori sono in genere utilizzati per dimostrare da parte di un fabbricante di un trattore che lo stesso rispetti le norme e i limiti previsti per quel prodotto e quindi utilizzabili ai fini della sua omologazione e commercializzazione.
Considerato che tali valori sono riferiti a quel tipo/modello di trattore, l'INAIL nell'avviso pubblico utilizza questi parametri per effettuare un confronto, ulteriore rispetto alla esposizione al rumore dei lavoratori, ai fini della dimostrazione di livelli accettabili di emissione sonora del trattore scelto. I livelli di emissione sonora del trattore non sono rilevanti per valutare il livello di esposizione dei lavoratori e l'Istituto permette di utilizzarli solo al fine di apprezzare una stima approssimativa del miglioramento atteso con l'ipotetica sostituzione del trattore ancora da acquistare a dimostrazione della riduzione dell'esposizione al rischio dei lavoratori. Il livello di emissione del nuovo trattore non viene nemmeno confrontato con quelli del trattore da sostituire, aspetto chiarito, insieme alla stima del miglioramento atteso, anche nella F.A.Q. 15 all'avviso pubblico, di cui si trascrive il testo: "Domanda: Nel caso di riduzione del rischio rumore mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali, è necessario il confronto dei livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante tra il trattore da alienare e quello da sostituire? - Risposta: No. Il confronto, per i trattori agricoli o forestali, è demandato ai soli livelli di rumorosità del trattore acquistato. In tal senso, i livelli sonori di omologazione dichiarati dal fabbricante per tale trattore devono essere inferiori rispetto ai limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento (regolamento UE167/2013 e regolamenti delegati UE 1322/2014 e 2015/96) in aderenza a quanto indicato nella tipologia di intervento c. Ai fini del rischio atteso post intervento, per stimare il LEX,8h o LEX,w della nuova esposizione, oltre alle informazioni già in possesso dell'impresa e indicate nella perizia giurata (attività, modalità operative, tempi, mansioni ecc.), i necessari contributi dei livelli di pressione sonora potranno essere dedotti utilizzando quelli relativi all'orecchio del conducente dichiarati dal fabbricante ai fini dell'omologazione dei trattori da acquistare, nonché i nuovi tempi di utilizzo degli stessi)".
La resistente evidenzia, quindi, che la tipologia di intervento C dell'Avviso pubblico ISI 2018, in cui rientra la domanda di finanziamento per l'acquisto del trattore, pone condizioni che trattano separatamente l'esposizione dei lavoratori e i livelli di emissione delle macchine/trattori oggetto di finanziamento: per quanto concerne l'esposizione dei lavoratori al rischio "rumore" ai fini della tipologia di intervento C, sono finanziabili i progetti per i quali la valutazione del rischio aziendale presenti valori di esposizione iniziali (LEX, 8h e/o LEX,w), ovvero nelle condizioni reali di svolgimento dell'attività lavorativa ante intervento, superiori al "valore inferiore di azione" 80 dB(A).
Tale criterio consente di finanziare progetti in cui l'esposizione al rischio sia effettivamente presente, trattandosi di un livello di rischio minimo tra quelli richiamati nell'art. 189 del D.Lgs. n. 81 del 2008, in cui il "valore inferiore di azione", in relazione al livello di esposizione giornaliera al rumore e alla pressione acustica di picco, è fissato pari a LEX,8h=80 dB(A).
Sui livelli di emissione, sempre in tipologia di intervento C, l'INAIL precisa che i progetti di riduzione del rischio devono prevedere l'acquisto di trattori agricoli o forestali che rispettino le seguenti condizioni: i trattori di categoria (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarato dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB(A)rispetto ai limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento. Con tale requisito l'INAIL impone l'ulteriore condizione di ammissibilità per i progetti da finanziare: tra i trattori sul mercato, quello da acquistare deve possedere livelli di emissioni ben lontani dai limiti ammessi per la omologazione e quindi per la sua commerciabilità. Tali livelli, rilevati in condizioni standard e non correlabili a quelli acquisibili durante un effettivo utilizzo lavorativo, possono normalmente anche essere maggiori di 80 dB(A) senza che necessariamente determinino poi un'esposizione che superi il LEX (8h/w) superiore a 80 dB(A).
Nel caso di specie, con la perizia giurata prodotta nel corso della fase di verifica tecnica amministrativa l'impresa avrebbe fornito la prova che il trattore da sostituire ha delle emissioni rumore, massime, pari al 76 db(A) - utilizzo corretto, con porte chiuse; senza dimostrare, tuttavia, l'esistenza del rischio "rumore" inteso come superamento del valore inferiore di azione LEX,8h = 80 dB(A).
In ogni caso, aggiunge l'Amministrazione, i provvedimenti dell'Istituto sono espressione della discrezionalità tecnica, rinviando alla giurisprudenza che enuclea il principio secondo cui "gli apprezzamenti censurati dalla ricorrente possono essere sindacati solo se affetti da macroscopiche illogicità ed omissioni ovvero da evidenti errori di fatto (cfr. ex multis Cons. St., V, 5 aprile 2016, n.1331), restando, in ogni caso, preclusa al Giudice la sostituzione della propria valutazione a quella dell'Amministrazione, se non inficiata dalle predette, manifeste violazioni" (con riferimento ai bandi ISI, Consiglio di Stato, Sez. III, 4 maggio 2016, n. 1756).
Così riassunte le posizioni delle parti in giudizio, i motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente stante la comunanza delle questioni.
Il Collegio rileva che il bando nonché l'allegato 1.1.C di pertinenza alla domanda di partecipazione dell'interessato sono chiari in merito ai requisiti previsti per l'attribuzione del sovvenzionamento.
Infatti, la citata lex specialis prevede al terzo capoverso dell'art.3, Progetti finanziabili, che "Negli Allegati 1.1, 1.2, 2, 3, 4 e 5 che costituiscono parte integrante del presente Avviso, sono indicati rispettivamente per ciascuna delle tipologie di progetto sopraindicate: ( le tipologie di intervento ammissibili a finanziamento con il dettaglio dei requisiti per la loro attuazione e della documentazione specifica da inviare nelle fasi di conferma e completamento della domanda e di rendicontazione finale; ( le spese ammissibili a finanziamento che concorrono a formare l'importo totale del progetto; parametri, associati sia a caratteristiche proprie dei soggetti destinatari sia al progetto oggetto della domanda a cui sono attribuiti punteggi, utili ai fini del raggiungimento della soglia minima di ammissibilità, pari a 120 punti."
All'art.19, Verifica tecnico amministrativa, si precisa che "Nel rispetto del termine di 120 giorni decorrente dalla scadenza dei 30 giorni di cui al precedente articolo 18, l'Inail procederà al riscontro di quanto inviato dal soggetto destinatario allo scopo di verificare l'effettiva sussistenza di tutti gli elementi dichiarati nella domanda online e la corrispondenza con i parametri che hanno determinato l'attribuzione dei punteggi; qualora l'Inail non riscontri tale corrispondenza potrà procedere al ricalcolo del punteggio. Espletata la suddetta verifica, la Sede Inail territorialmente competente, qualora ravvisi la non conformità di uno o più dei documenti richiesti o la non corrispondenza di uno o più dei documenti trasmessi ai requisiti previsti dal presente Avviso, invita il destinatario del finanziamento ad integrare la documentazione e/o a fornire chiarimenti." In particolare, si prevede che "È facoltà dell'Inail richiedere ulteriore documentazione riguardante il progetto, che sia funzionale alla verifica della sua conformità ai requisiti dell'Avviso pubblico. Il destinatario del finanziamento dovrà provvedere ad ottemperare alla richiesta di integrazione documentale e/o chiarimenti entro il termine di 30 giorni decorrenti dalla data di ricevimento del suddetto invito. I termini di conclusione del procedimento sono sospesi dalla data di spedizione della richiesta di integrazione documentale e/o chiarimenti sino a quella di ricevimento dei documenti integrativi e/o chiarimenti e, comunque, per non più di 30 giorni. Completata l'istruttoria, la Sede Inail territorialmente competente comunicherà il provvedimento relativo all'esito della verifica al richiedente il finanziamento.", eventualità che nel caso di specie si è concretamente realizzata. Inoltre, "Le imprese/enti, la cui domanda sia stata dichiarata non ammessa, anche solo parzialmente, potranno presentare osservazioni, tramite posta elettronica certificata, entro 10 giorni dal ricevimento della relativa comunicazione, chiedendo il riesame. I termini sono altresì sospesi dalla data di spedizione del provvedimento di non ammissione, anche solo parziale, fino all'eventuale ricevimento delle osservazioni e, comunque, per non più di 10 giorni. In quest'ultimo caso, la fase di verifica dovrà concludersi entro 60 giorni dalla data di ricezione delle osservazioni. La Sede Inail territorialmente competente comunicherà il provvedimento motivato circa l'esito della valutazione delle osservazioni presentate nonché della conseguente ammissione, non ammissione o parziale ammissione. Per l'acquisizione di pareri agli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni si applica quanto previsto dall'articolo 16, comma 2, della L. n. 241 del 1990 e successive modifiche e integrazioni"; anche la fase di riesame si è verificata nella fattispecie di cui è causa.
Quanto all'allegato 1.1., al punto 3 - Tipologie di intervento ammissibili, è chiaramente previsto che "Sono ammissibili a finanziamento esclusivamente i progetti di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro che ricadono all'interno delle Tipologie di intervento elencate nella sezione 3 della tabella 1 e che sono coerenti con le indicazioni e specificazioni tecniche riportate nel presente paragrafo nonché nelle schede di dettaglio relative a ciascuna Tipologia di intervento. Il fattore di rischio relativo alla Tipologia di intervento deve essere coerente con l'attività aziendale di cui alla voce di tariffa selezionata nella domanda e deve essere riscontrabile, ove richiesto dal presente Allegato, nel documento di valutazione dei rischi (DVR). Nel caso di imprese non tenute alla redazione del DVR neanche nella forma prevista dalle procedure standardizzate, il fattore di rischio relativo alla Tipologia di intervento deve essere riscontrabile da una relazione sottoscritta dal titolare dell'impresa nella quale siano descritti: il ciclo produttivo, gli ambienti di lavoro e la disposizione dei macchinari (layout), i rischi aziendali".
Nel prosieguo del testo in esame, si opera un distinguo tra caratteristiche di macchine e di trattori, in particolare precisando sui trattori che "Non sono ammissibili a finanziamento i veicoli a motore e loro rimorchi, ad eccezione delle macchine installate su di essi. Per i progetti che comportano l'acquisto di trattori agricoli o forestali, questi devono essere non usati e omologati in conformità con il regolamento 167/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio. Per le Tipologie di intervento che prevedono la sostituzione di trattori agricoli o forestali, i trattori da sostituire devono essere nella piena proprietà dell'impresa richiedente alla data del 31 dicembre 2017. Inoltre, i trattori sostituiti devono essere alienati dall'impresa. Le modalità di alienazione ammissibili dipendono dalla data di prima immissione sul mercato come di seguito dettagliato: ( vendita o permuta presso il rivenditore con cui si perfeziona l'acquisto per i trattori agricoli o forestali immessi per la prima volta sul mercato in data successiva al 31 dicembre 1997; ( rottamazione per i trattori agricoli o forestali immessi per la prima volta sul mercato in data antecedente al 1 gennaio 1998. È facoltà dell'impresa rottamare i trattori sostituiti anche se immessi per la prima volta su mercato in data successiva al 31 dicembre 1997. I trattori acquistati rispetto a quelli alienati devono rispettare le seguenti condizioni, a meno di situazioni particolari debitamente motivate: ( medesime caratteristiche; le caratteristiche sono quelle indicate o riconducibili alla categoria del trattore agricolo o forestale così come definita dal regolamento UE 167/2013; ( prestazioni (potenza, dimensioni, ecc.) non superiori del 30% per i trattori agricoli o forestali immessi per la prima volta sul mercato in data successiva al 31 dicembre 1997 e non superiori del 50% per i trattori agricoli o forestali immessi per la prima volta sul mercato in data antecedente al 1 gennaio 1998."
La Scheda C - Riduzione del rischio rumore mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e di macchine Punti 65 -, dopo aver chiarito che "Nell'ambito di questo intervento non è prevista l'adozione di buone prassi ai fini del relativo punteggio bonus", precisa che l'oggetto (del finanziamento) consiste nei "progetti di riduzione del rischio mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e macchine", quindi sia in ordine alle macchine che in relazione ai trattori, definendo l'ambito di intervento: "ai fini della presente Tipologia di intervento sono finanziabili i progetti solo se la valutazione del rischio aziendale dimostra che i valori di esposizione iniziali sono superiori al valore inferiore di azione. Sono finanziabili i progetti che prevedono la sostituzione di trattori agricoli o forestali e/o di macchine che incidono su tale esposizione e per le quali valgono le condizioni sotto riportate.". In tal modo, chiaramente il bando, alla Scheda C in esame, individua quale requisito comune a "macchine" e "trattori", coerente con la ratio del finanziamento esposta dall'INAIL, il rischio specifico uditivo per i lavoratori rilevato nell'azienda richiedente che esula, ictu oculi, dal rischio generico presidiato dai requisiti di omologazione fissati dalla normativa europea di cui si occupa la lex specialis nella scheda in analisi al punto successivo di seguito riportato.
Sulle macchine è disposto, in modo preciso, che "Macchine. Sono finanziabili le macchine fisse, portatili tenute e/o condotte a mano e semoventi ad esclusione di quelle mobili con operatore a bordo; sono altresì escluse le attrezzature intercambiabili di cui all'art. 2 lettera b) del D.Lgs. n. 17 del 2010. Le macchine da sostituire devono essere state immesse sul mercato successivamente alle disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della direttiva 2006/42/CE. I progetti di riduzione del rischio devono prevedere la sostituzione di macchine che incidono sull'esposizione e che quindi presentano un livello di pressione acustica dell'emissione ponderato A (LpA) superiore a 80 dB(A) con altre analoghe che presentano un livello di pressione acustica dell'emissione ponderato A (LpA) e un livello di potenza sonora ponderata A (LWA) inferiori; i dati relativi all'emissione acustica devono essere quelli dichiarati dai fabbricanti. Le differenze tra i rispettivi valori dovranno rispettare entrambe le seguenti condizioni: ( LpA ≥ 2 dB(A) ( LwA ≥ 2 dB(A)", delineando, quindi, le caratteristiche generali oggettive richieste.
Sui trattori agricoli e forestali, è disposto in modo preciso, che "I trattori agricoli e forestali da sostituire devono essere stati immessi per la prima volta sul mercato in data successiva al 31 dicembre 1997. I progetti di riduzione del rischio devono prevedere l'acquisto di trattori agricoli o forestali che rispettino le seguenti condizioni: ( i trattori di categoria (...) e (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarato dal fabbricante inferiore di almeno 4 dB(A) rispetto a entrambi i limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento; ( i trattori di categoria (...), (...), (...), (...) e (...), (...), (...), (...) dovranno avere livello di rumorosità di omologazione dichiarato dal fabbricante inferiore di almeno 2 dB(A) rispetto a entrambi i limiti previsti dalle direttive o dai regolamenti comunitari di riferimento", delineando, quindi, le caratteristiche generali oggettive richieste a presidio del rischio generico sulla salute uditiva.
Infine, viene riportata la chiara definizione di "valore inferiore di azione": "Il valore inferiore di azione per il rischio rumore è definito dall'art.189 del D.Lgs. n. 81 del 2008 ove, in relazione al livello di esposizione giornaliera al rumore e alla pressione acustica di picco, esso è fissato pari a rispettivamente a: LEX = 80 dB(A) e ppeak = 112 Pa (135 dB(C) riferito a 20 µPa). Per le categorie dei trattori agricoli o forestali si fa riferimento al regolamento UE 167/2013".
Il Collegio ritiene, pertanto, che le disposizioni della lex specialis siano chiare ed esaustive nonché coerenti con la ratio del finanziamento, così come rappresentata dall'INAIL, condizionando inequivocabilmente il finanziamento alla presenza di un rischio specifico non provato dal ricorrente, il quale profonde le proprie argomentazioni unicamente in relazione alle caratteristiche dei trattori poste a presidio del rischio generico per la salute, requisito parimenti previsto dal bando ma necessariamente a seguito della verifica e della prova dell'esaminato rischio specifico, secondo il parametro del "valore inferiore di azione" riferito al trattore da sostituire, giacché requisito riguardante sia le "macchine" che i "trattori".
In ogni caso, sulle Frequently Asked Questions - F.A.Q., il Consiglio di Stato ha confermato il proprio orientamento con la sentenza del 06/04/2023, n. 03554 chiarendo che "Le FAQ anzitutto non possono, come chiarito dalla giurisprudenza costante, essere assimilate a fonti del diritto, non essendo incluse nell'art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile; le stesse svolgono, come è noto, una funzione prettamente pratico operativa, di tal che non possono integrare e comunque modificare le singole previsioni dell'avviso, come sopra interpretate né, a maggior ragione, l'impostazione logica sottesa all'avviso pubblico stesso, come sopra evidenziata.". Pertanto, alcun legittimo affidamento può rinvenirsi a seguito della interpretazione delle F.A.Q., oltretutto distorta nel caso concreto alla luce della chiarezza delle disposizioni di gara nonché delle F.A.Q. medesime che vanno, in ogni caso, lette coerentemente alla lex specialis come rappresentato dall'INAIL.
Pertanto, non può contestarsi la legittimità della previsione in esame in punto di ragionevolezza del parametro scelto per fornire la prova del rispetto del limite richiesto, atteso che lo scopo dell'Avviso pubblico era quello di consentire il finanziamento di progetti in cui l'esposizione al rischio fosse effettivamente presente, trattandosi di un livello di rischio minimo tra quelli richiamati nell'art. 189 del D.Lgs. n. 81 del 2008 al fine di migliorare le condizioni lavorative dei dipendenti, scopo primario dell'Ente procedente.
Ne deriva la legittimità della decisione adottata dall'INAIL, non ravvisandosi i vizi denunciati.
Il Collegio ritiene, in ragione della peculiarità della materia, che le spese possano essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Caterina Luperto, Referendario
Paola Pozzani, Referendario, Estensore
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