TAR:"
IMPIEGO PUBBLICO
T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, Sent., 07-11-2012, n. 2535
IMPIEGO PUBBLICO
Aspettativa e congedo
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2304 del 2011, proposto da:
(Lpd), rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Parisie prof. Giovanni Vaccaro, con domicilio eletto presso l'avv. Giovanni Vaccaro in Catania, via F. Crispi, 225;
contro
Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e Questura di Messina, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui Uffici sono domiciliati per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
per l'annullamento
- del provvedimento prot. n. 242677 Ctg.B1a/'11 del 20.05.2011, notificato il 06.06.2011, con cui la Questura di Messina rigetta l'istanza, inoltrata da parte ricorrente il 19.05.2011, di trasmissione all'Ufficio Provinciale della Motorizzazione Civile di Messina della domanda per l'ottenimento del "codice identificativo" (ex D.M. 31 gennaio 2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) funzionale al rilascio di certificazioni mediche per il conseguimento o il rinnovo di patenti di guida (ex art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992);
- della nota ministeriale n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale di Sanità, conosciuta in data 3.05.2011, nella parte in cui include tra le condizioni ostative al rilascio del codice identificativo il "...congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca";
- ove occorra del parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011, conosciuto in data 3.05.2011, del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane, Servizio Personale Tecnico Scientifico e Professionale, 1ª Divisione, nella parte in cui afferma che "il periodo di congedo straordinario per lo svolgimento del dottorato non è assimilabile al servizio attivo, cioè all'attività lavorativa per l'amministrazione di appartenenza, ma valido solo ai fini giuridici ed economici";
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli espressamente impugnati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e di Questura di Messina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2012 il dott. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo
Parte ricorrente espone di ricoprire, dal 05.07.2004, la qualifica di Medico della Polizia di Stato e di essere dal 25.07.2005 in servizio presso l'Ufficio Sanitario Provinciale della Questura di Messina.
Dal 03.01.2011, con decreto n. 241199/2011 Cat. B1.a del 10.01.2011 del Questore di Messina (Allegato "A") è stata collocata in congedo straordinario per motivi di studio, in quanto ammessa, con D.R. n. 66720 del 26.11.2010, alla frequenza della Scuola di Dottorato in "Medicina Clinica e Sperimentale" presso l'Università degli Studi di Messina, Facoltà di Medicina e Chirurgia, senza borsa di studio, della durata di tre anni.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, fissando i contenuti e le procedure di comunicazione per il conseguimento ed il rinnovo di validità della patente di guida, ha adottato il D.Dirig. del 31 gennaio 2011 "Modalità di trasmissione della certificazione medica per il conseguimento e il rinnovo della patente di guida" (su G.U.R.I. n. 38 del 16 febbraio 2011), ove si prevede, tra l'altro, che ciascun medico certificatore debba essere munito di un codice identificativo, che dovrà apporre in calce al certificato medico di rilascio/rinnovo patente.
Il detto codice dev'essere attribuito dalla Motorizzazione Civile secondo le modalità di rilascio che, in ossequio all'estensione normativa delle categorie di soggetti certificatori (così come operata dalla indicata L. n. 120 del 2010), vengono distinte in tre diverse ipotesi, tra le quali, per quanto rileva nel caso della ricorrente, vi è quella del rilascio di certificazioni da parte di medici appartenenti ad amministrazioni e corpi (art. 1): costoro "richiedono, per il tramite degli uffici di appartenenza, un codice di identificazione all'ufficio della motorizzazione competente per territorio in ragione del luogo ove ha sede l'ufficio al quale appartengono....".
La ricorrente il 19.05.2011 ha presentato all'Ufficio di appartenenza la domanda di rilascio del codice identificativo da apporre in calce al certificato medico di rilascio/rinnovo patente .
La Questura di Messina, con Provv. n. 242677 Ctg.B1a/'11 del 20.05.2011 ha rigettato la richiesta, richiamando il contenuto della nota n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 della Direzione Centrale di Sanità, posta in visione alla ricorrente il 03.05.2011, nella quale, nel punto 3, "Condizioni ostative al rilascio del codice identificativo", si afferma che "Il codice identificativo non può essere richiesto e, qualora richiesto, le relative istanze non potranno essere inoltrate, ove ricorra una delle sottoelencate condizioni... - aspettativa senza assegni o congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca".
La nota della Direzione Centrale di Sanità ha presumibilmente il proprio presupposto nel parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011 espresso dalla Direzione Centrale per le Risorse Umane dello stesso Ministero, anch'esso posto in visione alla ricorrente il 03.05.2011, nel quale si afferma, infatti, l'insussistenza della potestà di rilasciare certificazioni per i Medici della Polizia di Stato durante il periodo di fruizione del congedo straordinario per dottorato di ricerca.
Avverso tutti i richiamati atti la ricorrente ha proposto il ricorso in epigrafe, lamentandone l'illegittimità sotto distinti profili:
con il primo motivo si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992, come modificato ed integrato dalla L. n. 120 del 2010, del Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della L. n. 476 del 2013.08.1984: l'interpretazione effettuata dalla Direzione Centrale per le Risorse Umane del Ministero dell'Interno nell'impugnato parere n. 333/E/602/5, prot. 275/1 del 14.02.2011 (circa l'insussistenza della potestà di rilasciare certificazioni per i Medici della Polizia di Stato durante il periodo di fruizione del congedo straordinario per dottorato di ricerca) sarebbe errata, con la conseguente illegittimità di tutti gli atti impugnati, fondati sull'assunto, secondo cui la potestà certificativa possa riconoscersi solo quando, non solo risulti integrato il requisito dell'appartenenza del medico all'Amministrazione, ma vi sia pure l'ulteriore requisito del servizio attivo;
con il secondo motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.M. 31 gennaio 2011 Min. Infrastrutture sotto altro profilo, nonché eccesso di potere per contraddittorietà dell'azione amministrativa, anche in relazione alla Circolare esplicativa n. 8282 del 10.03.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informatici e statistici: la nota del Dipartimento della Sicurezza pubblica -Direzione Centrale di Sanità, prot. Nr. 850/A A9-2239 del 27.04.2011, sarebbe illegittima nella parte in cui "conferisce" all'amministrazione di appartenenza il potere di non trasmettere la domanda del codice identificativo qualora sussistano condizioni ostative al rilascio, "potere" privo di un riferimento normativo, atteso che il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 31.01.2011 individua, negli uffici di appartenenza del Medico, un semplice "tramite" attraverso il quale richiedere il codice di identificazione all'ufficio della motorizzazione competente per territorio;
con il terzo motivo si lamenta la violazione dell'art. 10bis della L. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza.
In data 26.4.2011 si è costituita in giudizio l'Amm.ne, la quale, dopo aver premesso che la ricorrente, dalla data di assegnazione alla Questura di Messina, ha svolto solo 1 anno e 5 mesi di servizio effettivo, essendo stata collocata in congedo straordinario per motivi di studio, per maternità e infine per la frequenza del dottorato di ricerca in corso, argomenta la diversa tesi secondo la quale, da una lettura sistematica della normativa, emerge che requisito essenziale per l'esercizio della potestà certificatoria sarebbe la costanza del rapporto di servizio ovvero lo status giuridico di medico appartenuto ai corpi e alle PP.AA. indicati ma a condizione di aver svolto un periodo effettivo negli ultimi 10 anni.
Con ordinanza n.1071/2011 è stata respinta la domanda di sospensione.
In data 24.7.2012 la ricorrente si è costituita a ministero di nuovo procuratore, insistendo nelle proprie difese.
Infine, nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Come esposto in premesse, il ricorso è volto all'annullamento del provvedimento con cui la Questura di Messina rigetta l'istanza, inoltrata da parte ricorrente il 19.05.2011, di trasmissione all'Ufficio Provinciale della Motorizzazione Civile di Messina della domanda per l'ottenimento del "codice identificativo" funzionale al rilascio di certificazioni mediche per il conseguimento o il rinnovo di patenti di guida (ex art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992), nonché all'annullamento della nota ministeriale n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale di Sanità, contenente le direttive da seguire nelle procedure in questione.
Detto provvedimento si assume lesivo sia nella parte in cui include tra le condizioni ostative al rilascio del codice identificativo il "...congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca" (argomento sviluppato con il 1 motivo di ricorso) sia nella parte (sub 3) in cui dispone che le PP.AA. di appartenenza non inoltrino le domande del codice identificativo qualora sussistano condizioni ostative al rilascio (2 motivo di ricorso).
Con il primo motivo si assume altresì l'illegittimità del presupposto parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane, Servizio Personale Tecnico Scientifico e Professionale, 1ª Divisione, nella parte in cui afferma che "il periodo di congedo straordinario per lo svolgimento del dottorato non è assimilabile al servizio attivo, cioè all'attività lavorativa per l'amministrazione di appartenenza, ma valido solo ai fini giuridici ed economici".
Ciò detto, ritenuto che la competenza a conoscere della questione appartiene a questo Giudice, ancorchè siano stati impugnati atti ministeriali, ai sensi dell'art.13 c. 2 CPA, il quale stabilisce che "per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio", il Collegio procede, per l'evidente pregiudizialità della questione agitata con il 2 motivo di ricorso, ad esaminare quest'ultimo, e ne ravvisa la fondatezza.
L'art.119 del codice della strada (D.Lgs. n. 285 del 1992) come novellato dalla L. n. 120 del 2010, consente il rilascio delle certificazioni mediche attestanti il possesso dei requisiti fisici e psichici necessari per il conseguimento delle patenti di guida ad una serie di soggetti, tra i quali i medici del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di Stato.
L'ampliamento della potestà certificatoria a soggetti non più appartenenti alle Amm.ni e Corpi indicati dall'art.119 citato ha fatto emergere la necessità di procedure volte a risalire con certezza all'estensore della certificazione (v. preambolo al Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), individuate nel rilascio, da parte degli uffici della motorizzazione competenti per territorio, ai medici richiedenti di un codice di identificazione.
Il Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti indica chiaramente quali uffici preposti al rilascio del codice di identificazione in questione gli uffici della motorizzazione (art.8); prescrive che ad essi venga presentata la richiesta di rilascio del codice (art.6); precisa, in particolare, che i medici in servizio presentino la richiesta in questione "tramite" gli uffici di appartenenza (art.1).
Risulta perciò evidente che la normativa ha inteso demandare ogni valutazione circa la sussistenza dei presupposti ed ogni conseguente decisione circa la richiesta di rilascio del codice di identificazione in questione agli uffici della motorizzazione, mentre l'unico compito degli uffici di appartenenza è quello di ricevere la richiesta in questione e trasmetterla agli uffici competenti.
Risulta pertanto illegittimo il provvedimento della Questura impugnato, che ha disposto l'arresto del procedimento sulla base di una valutazione di insussistenza dei requisiti soggettivi operata dall'Ufficio di appartenenza della dipendente, valutazione (e conseguente decisione) che però era di competenza degli uffici della motorizzazione, così come illegittima in parte qua la nota/circolare della Direzione Sanità del Ministero dell'interno, richiamata nel provvedimento della Questura quale atto presupposto, che per la natura e per l'autorità emanante era, all'evidenza, inidonea a spostare le competenze circa la gestione dei procedimenti in questione per come devolute dal decreto ministeriale citato, atto, all'evidenza, di rango superiore nella gerarchia delle fonti.
La documentazione prodotta dalla ricorrente avvalora tale ricostruzione.
Infatti, l'attribuzione agli Uffici della motorizzazione della gestione delle richieste in questione consente di assicurare uniformità di comportamento in situazioni identiche , evitando deplorevoli disparità di trattamento dipendenti dai differenti orientamenti da parte dei Corpi di appartenenza dei medici: infatti, la ricorrente ha comprovato come la Direzione generale per il personale militare e il Servizio sanitario del Comando logistico dell'Aeronautica militare ritengano che la potestà certificatoria permanga in capo agli ufficiali medici in congedo straordinario per motivi di studio .
Pertanto gli atti impugnati risultano illegittimi in parte qua e devono essere annullati, previo assorbimento degli ulteriori profili non esaminati, in quanto, ai sensi dell'art.34, c. 2 del C.P.A., questo Giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati (nella specie, da parte del competente ufficio della motorizzazione): si veda, in tal senso, di recente T.A.R. Basilicata, I, 2.8.2012 n.254.
D'altra parte, nessuna concreta lesione perviene alla ricorrente dal parere e dalla circolare impugnati, nella parte in cui esprimono l'avviso che le posizioni di congedo straordinario ostino al rilascio dei codici identificativi in questione, atteso che detti atti esauriscono la loro efficacia (peraltro sul punto meramente consultiva) all'interno dell'ordinamento di appartenenza, senza potere in altro modo vincolare l'istruttoria e le decisioni dei competenti uffici della motorizzazione.
II. Quanto alla richiesta risarcitoria, il Collegio ritiene che la stessa debba essere, allo stato, respinta, per più di una ragione.
In primo luogo, perché rimane impregiudicata la valutazione della posizione sostanziale della ricorrente, demandata ai competenti uffici della motorizzazione, i quali dovranno esprimersi circa l'ammissibilità o meno dell'istanza della ricorrente.
In secondo luogo, risulta comunque all'evidenza assente il profilo soggettivo (dolo o colpa) richiesto tra gli elementi costitutivi della responsabilità civile della P.A., dovendosi riconoscere la sussistenza dell'errore scusabile in capo all'Amm.ne, avuto riguardo all'oggettiva incertezza del quadro normativo, di recentissima modifica con il D.M. 31 gennaio 2011, e in presenza di orientamenti giurisprudenziali (allegati dalla Difesa Erariale) di segno contrario alla prospettazione della ricorrente in ordine alla questione sostanziale sottesa (valutabilità o meno del periodo di congedo straordinario).
In proposito, la sussistenza di contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione di una norma e la recente entrata in vigore di una nuova disciplina vengono (condivisibilmente) considerati dalla Giurisprudenza integranti la fattispecie dell'errore scusabile (cfr. Cons. Stato, IV, 12.2.2010 n.785 ).
III. Conclusivamente, il ricorso dev'essere accolto, nei sensi e limiti di cui sopra, con conseguente annullamento degli atti impugnati; la domanda risarcitoria viene invece respinta.
Le spese vengono compensate, in ragione della particolare difficoltà della fattispecie (evidenziate sub II di questa decisione) ed avuto riguardo all'esito della fase cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione, e per l'effetto annulla gli atti impugnati;
respinge la domanda risarcitoria;
compensa integralmente tra le parti spese ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Gabriella Guzzardi, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore
IMPIEGO PUBBLICO
T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, Sent., 07-11-2012, n. 2535
IMPIEGO PUBBLICO
Aspettativa e congedo
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2304 del 2011, proposto da:
(Lpd), rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Parisie prof. Giovanni Vaccaro, con domicilio eletto presso l'avv. Giovanni Vaccaro in Catania, via F. Crispi, 225;
contro
Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e Questura di Messina, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, presso i cui Uffici sono domiciliati per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
per l'annullamento
- del provvedimento prot. n. 242677 Ctg.B1a/'11 del 20.05.2011, notificato il 06.06.2011, con cui la Questura di Messina rigetta l'istanza, inoltrata da parte ricorrente il 19.05.2011, di trasmissione all'Ufficio Provinciale della Motorizzazione Civile di Messina della domanda per l'ottenimento del "codice identificativo" (ex D.M. 31 gennaio 2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) funzionale al rilascio di certificazioni mediche per il conseguimento o il rinnovo di patenti di guida (ex art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992);
- della nota ministeriale n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale di Sanità, conosciuta in data 3.05.2011, nella parte in cui include tra le condizioni ostative al rilascio del codice identificativo il "...congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca";
- ove occorra del parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011, conosciuto in data 3.05.2011, del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane, Servizio Personale Tecnico Scientifico e Professionale, 1ª Divisione, nella parte in cui afferma che "il periodo di congedo straordinario per lo svolgimento del dottorato non è assimilabile al servizio attivo, cioè all'attività lavorativa per l'amministrazione di appartenenza, ma valido solo ai fini giuridici ed economici";
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente a quelli espressamente impugnati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza e di Questura di Messina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2012 il dott. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo
Parte ricorrente espone di ricoprire, dal 05.07.2004, la qualifica di Medico della Polizia di Stato e di essere dal 25.07.2005 in servizio presso l'Ufficio Sanitario Provinciale della Questura di Messina.
Dal 03.01.2011, con decreto n. 241199/2011 Cat. B1.a del 10.01.2011 del Questore di Messina (Allegato "A") è stata collocata in congedo straordinario per motivi di studio, in quanto ammessa, con D.R. n. 66720 del 26.11.2010, alla frequenza della Scuola di Dottorato in "Medicina Clinica e Sperimentale" presso l'Università degli Studi di Messina, Facoltà di Medicina e Chirurgia, senza borsa di studio, della durata di tre anni.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, fissando i contenuti e le procedure di comunicazione per il conseguimento ed il rinnovo di validità della patente di guida, ha adottato il D.Dirig. del 31 gennaio 2011 "Modalità di trasmissione della certificazione medica per il conseguimento e il rinnovo della patente di guida" (su G.U.R.I. n. 38 del 16 febbraio 2011), ove si prevede, tra l'altro, che ciascun medico certificatore debba essere munito di un codice identificativo, che dovrà apporre in calce al certificato medico di rilascio/rinnovo patente.
Il detto codice dev'essere attribuito dalla Motorizzazione Civile secondo le modalità di rilascio che, in ossequio all'estensione normativa delle categorie di soggetti certificatori (così come operata dalla indicata L. n. 120 del 2010), vengono distinte in tre diverse ipotesi, tra le quali, per quanto rileva nel caso della ricorrente, vi è quella del rilascio di certificazioni da parte di medici appartenenti ad amministrazioni e corpi (art. 1): costoro "richiedono, per il tramite degli uffici di appartenenza, un codice di identificazione all'ufficio della motorizzazione competente per territorio in ragione del luogo ove ha sede l'ufficio al quale appartengono....".
La ricorrente il 19.05.2011 ha presentato all'Ufficio di appartenenza la domanda di rilascio del codice identificativo da apporre in calce al certificato medico di rilascio/rinnovo patente .
La Questura di Messina, con Provv. n. 242677 Ctg.B1a/'11 del 20.05.2011 ha rigettato la richiesta, richiamando il contenuto della nota n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 della Direzione Centrale di Sanità, posta in visione alla ricorrente il 03.05.2011, nella quale, nel punto 3, "Condizioni ostative al rilascio del codice identificativo", si afferma che "Il codice identificativo non può essere richiesto e, qualora richiesto, le relative istanze non potranno essere inoltrate, ove ricorra una delle sottoelencate condizioni... - aspettativa senza assegni o congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca".
La nota della Direzione Centrale di Sanità ha presumibilmente il proprio presupposto nel parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011 espresso dalla Direzione Centrale per le Risorse Umane dello stesso Ministero, anch'esso posto in visione alla ricorrente il 03.05.2011, nel quale si afferma, infatti, l'insussistenza della potestà di rilasciare certificazioni per i Medici della Polizia di Stato durante il periodo di fruizione del congedo straordinario per dottorato di ricerca.
Avverso tutti i richiamati atti la ricorrente ha proposto il ricorso in epigrafe, lamentandone l'illegittimità sotto distinti profili:
con il primo motivo si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992, come modificato ed integrato dalla L. n. 120 del 2010, del Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della L. n. 476 del 2013.08.1984: l'interpretazione effettuata dalla Direzione Centrale per le Risorse Umane del Ministero dell'Interno nell'impugnato parere n. 333/E/602/5, prot. 275/1 del 14.02.2011 (circa l'insussistenza della potestà di rilasciare certificazioni per i Medici della Polizia di Stato durante il periodo di fruizione del congedo straordinario per dottorato di ricerca) sarebbe errata, con la conseguente illegittimità di tutti gli atti impugnati, fondati sull'assunto, secondo cui la potestà certificativa possa riconoscersi solo quando, non solo risulti integrato il requisito dell'appartenenza del medico all'Amministrazione, ma vi sia pure l'ulteriore requisito del servizio attivo;
con il secondo motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.M. 31 gennaio 2011 Min. Infrastrutture sotto altro profilo, nonché eccesso di potere per contraddittorietà dell'azione amministrativa, anche in relazione alla Circolare esplicativa n. 8282 del 10.03.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informatici e statistici: la nota del Dipartimento della Sicurezza pubblica -Direzione Centrale di Sanità, prot. Nr. 850/A A9-2239 del 27.04.2011, sarebbe illegittima nella parte in cui "conferisce" all'amministrazione di appartenenza il potere di non trasmettere la domanda del codice identificativo qualora sussistano condizioni ostative al rilascio, "potere" privo di un riferimento normativo, atteso che il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 31.01.2011 individua, negli uffici di appartenenza del Medico, un semplice "tramite" attraverso il quale richiedere il codice di identificazione all'ufficio della motorizzazione competente per territorio;
con il terzo motivo si lamenta la violazione dell'art. 10bis della L. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza.
In data 26.4.2011 si è costituita in giudizio l'Amm.ne, la quale, dopo aver premesso che la ricorrente, dalla data di assegnazione alla Questura di Messina, ha svolto solo 1 anno e 5 mesi di servizio effettivo, essendo stata collocata in congedo straordinario per motivi di studio, per maternità e infine per la frequenza del dottorato di ricerca in corso, argomenta la diversa tesi secondo la quale, da una lettura sistematica della normativa, emerge che requisito essenziale per l'esercizio della potestà certificatoria sarebbe la costanza del rapporto di servizio ovvero lo status giuridico di medico appartenuto ai corpi e alle PP.AA. indicati ma a condizione di aver svolto un periodo effettivo negli ultimi 10 anni.
Con ordinanza n.1071/2011 è stata respinta la domanda di sospensione.
In data 24.7.2012 la ricorrente si è costituita a ministero di nuovo procuratore, insistendo nelle proprie difese.
Infine, nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
I. Come esposto in premesse, il ricorso è volto all'annullamento del provvedimento con cui la Questura di Messina rigetta l'istanza, inoltrata da parte ricorrente il 19.05.2011, di trasmissione all'Ufficio Provinciale della Motorizzazione Civile di Messina della domanda per l'ottenimento del "codice identificativo" funzionale al rilascio di certificazioni mediche per il conseguimento o il rinnovo di patenti di guida (ex art. 119 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992), nonché all'annullamento della nota ministeriale n. 850/A A9-2239 del 27.04.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale di Sanità, contenente le direttive da seguire nelle procedure in questione.
Detto provvedimento si assume lesivo sia nella parte in cui include tra le condizioni ostative al rilascio del codice identificativo il "...congedo straordinario per frequenza di corsi di specializzazione o di dottorato di ricerca" (argomento sviluppato con il 1 motivo di ricorso) sia nella parte (sub 3) in cui dispone che le PP.AA. di appartenenza non inoltrino le domande del codice identificativo qualora sussistano condizioni ostative al rilascio (2 motivo di ricorso).
Con il primo motivo si assume altresì l'illegittimità del presupposto parere n. 333/E/602/5, prot. 275/I del 14.02.2011 del Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane, Servizio Personale Tecnico Scientifico e Professionale, 1ª Divisione, nella parte in cui afferma che "il periodo di congedo straordinario per lo svolgimento del dottorato non è assimilabile al servizio attivo, cioè all'attività lavorativa per l'amministrazione di appartenenza, ma valido solo ai fini giuridici ed economici".
Ciò detto, ritenuto che la competenza a conoscere della questione appartiene a questo Giudice, ancorchè siano stati impugnati atti ministeriali, ai sensi dell'art.13 c. 2 CPA, il quale stabilisce che "per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio", il Collegio procede, per l'evidente pregiudizialità della questione agitata con il 2 motivo di ricorso, ad esaminare quest'ultimo, e ne ravvisa la fondatezza.
L'art.119 del codice della strada (D.Lgs. n. 285 del 1992) come novellato dalla L. n. 120 del 2010, consente il rilascio delle certificazioni mediche attestanti il possesso dei requisiti fisici e psichici necessari per il conseguimento delle patenti di guida ad una serie di soggetti, tra i quali i medici del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di Stato.
L'ampliamento della potestà certificatoria a soggetti non più appartenenti alle Amm.ni e Corpi indicati dall'art.119 citato ha fatto emergere la necessità di procedure volte a risalire con certezza all'estensore della certificazione (v. preambolo al Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), individuate nel rilascio, da parte degli uffici della motorizzazione competenti per territorio, ai medici richiedenti di un codice di identificazione.
Il Decreto del 31.01.2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti indica chiaramente quali uffici preposti al rilascio del codice di identificazione in questione gli uffici della motorizzazione (art.8); prescrive che ad essi venga presentata la richiesta di rilascio del codice (art.6); precisa, in particolare, che i medici in servizio presentino la richiesta in questione "tramite" gli uffici di appartenenza (art.1).
Risulta perciò evidente che la normativa ha inteso demandare ogni valutazione circa la sussistenza dei presupposti ed ogni conseguente decisione circa la richiesta di rilascio del codice di identificazione in questione agli uffici della motorizzazione, mentre l'unico compito degli uffici di appartenenza è quello di ricevere la richiesta in questione e trasmetterla agli uffici competenti.
Risulta pertanto illegittimo il provvedimento della Questura impugnato, che ha disposto l'arresto del procedimento sulla base di una valutazione di insussistenza dei requisiti soggettivi operata dall'Ufficio di appartenenza della dipendente, valutazione (e conseguente decisione) che però era di competenza degli uffici della motorizzazione, così come illegittima in parte qua la nota/circolare della Direzione Sanità del Ministero dell'interno, richiamata nel provvedimento della Questura quale atto presupposto, che per la natura e per l'autorità emanante era, all'evidenza, inidonea a spostare le competenze circa la gestione dei procedimenti in questione per come devolute dal decreto ministeriale citato, atto, all'evidenza, di rango superiore nella gerarchia delle fonti.
La documentazione prodotta dalla ricorrente avvalora tale ricostruzione.
Infatti, l'attribuzione agli Uffici della motorizzazione della gestione delle richieste in questione consente di assicurare uniformità di comportamento in situazioni identiche , evitando deplorevoli disparità di trattamento dipendenti dai differenti orientamenti da parte dei Corpi di appartenenza dei medici: infatti, la ricorrente ha comprovato come la Direzione generale per il personale militare e il Servizio sanitario del Comando logistico dell'Aeronautica militare ritengano che la potestà certificatoria permanga in capo agli ufficiali medici in congedo straordinario per motivi di studio .
Pertanto gli atti impugnati risultano illegittimi in parte qua e devono essere annullati, previo assorbimento degli ulteriori profili non esaminati, in quanto, ai sensi dell'art.34, c. 2 del C.P.A., questo Giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati (nella specie, da parte del competente ufficio della motorizzazione): si veda, in tal senso, di recente T.A.R. Basilicata, I, 2.8.2012 n.254.
D'altra parte, nessuna concreta lesione perviene alla ricorrente dal parere e dalla circolare impugnati, nella parte in cui esprimono l'avviso che le posizioni di congedo straordinario ostino al rilascio dei codici identificativi in questione, atteso che detti atti esauriscono la loro efficacia (peraltro sul punto meramente consultiva) all'interno dell'ordinamento di appartenenza, senza potere in altro modo vincolare l'istruttoria e le decisioni dei competenti uffici della motorizzazione.
II. Quanto alla richiesta risarcitoria, il Collegio ritiene che la stessa debba essere, allo stato, respinta, per più di una ragione.
In primo luogo, perché rimane impregiudicata la valutazione della posizione sostanziale della ricorrente, demandata ai competenti uffici della motorizzazione, i quali dovranno esprimersi circa l'ammissibilità o meno dell'istanza della ricorrente.
In secondo luogo, risulta comunque all'evidenza assente il profilo soggettivo (dolo o colpa) richiesto tra gli elementi costitutivi della responsabilità civile della P.A., dovendosi riconoscere la sussistenza dell'errore scusabile in capo all'Amm.ne, avuto riguardo all'oggettiva incertezza del quadro normativo, di recentissima modifica con il D.M. 31 gennaio 2011, e in presenza di orientamenti giurisprudenziali (allegati dalla Difesa Erariale) di segno contrario alla prospettazione della ricorrente in ordine alla questione sostanziale sottesa (valutabilità o meno del periodo di congedo straordinario).
In proposito, la sussistenza di contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione di una norma e la recente entrata in vigore di una nuova disciplina vengono (condivisibilmente) considerati dalla Giurisprudenza integranti la fattispecie dell'errore scusabile (cfr. Cons. Stato, IV, 12.2.2010 n.785 ).
III. Conclusivamente, il ricorso dev'essere accolto, nei sensi e limiti di cui sopra, con conseguente annullamento degli atti impugnati; la domanda risarcitoria viene invece respinta.
Le spese vengono compensate, in ragione della particolare difficoltà della fattispecie (evidenziate sub II di questa decisione) ed avuto riguardo all'esito della fase cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione, e per l'effetto annulla gli atti impugnati;
respinge la domanda risarcitoria;
compensa integralmente tra le parti spese ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Gabriella Guzzardi, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore
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