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giovedì 17 maggio 2018

Consiglio di Stato 2018: "..L’IACP di xxx, con nota prot. n. GES-US/2016/xxx del 15 dicembre 2016 (ricevuta il 28.12.2016), rinnovava il diniego alla regolarizzazione del rapporto locativo.."


Pubblicato il 11/05/2018

N. 02834/2018REG.PROV.COLL.

N. 04082/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4082 del 2017, proposto da:
xxx xxx, rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Baldi, domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria Sezionale Cds in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di xxx e II Commissione Provinciale Assegnazione Alloggi presso l'IACP della Provincia di xxx, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato xxx Armenante, con domicilio eletto presso lo studio Annalisa Di Giovanni in Roma, via di San Basilio, n. 61;
Comune di xxx, non costituito in giudizio.

per la riforma della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI xxx: Sez. I, n. 648/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di xxx e della II Commissione Provinciale Assegnazione Alloggi presso l'Iacp della Provincia di xxx;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per l’appellante l’avvocato Annalisa di Giovanni, su delega dell'avvocato Armenante Giovanni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. xxx xxx, occupante l’alloggio ERP sito nel Comune di xxx individuato in atti, in data 1° dicembre 2016 inoltrava all’IACP istanza di riesame per la regolarizzazione del rapporto locativo, assumendo di essere in possesso di tutti i requisiti di cui all’art. 2 del D.P.R. n. 1035 del 1972 e facendo presente che vi sarebbe stato un mutamento della situazione di fatto, rispetto a quella rappresentata con una prima istanza di regolarizzazione inoltrata nel 1994 (fatta oggetto dei pareri negativi emessi nel 1998 dalla Commissione Assegnazione Alloggi, poi gravati con ricorso dinanzi al Tar), consistente nella sopravvenienza di una sentenza passata in giudicato che accertava la simulazione assoluta della compravendita di altro immobile da parte dello stesso xxx.

L’IACP di xxx, con nota prot. n. GES-US/2016/xxx del 15 dicembre 2016 (ricevuta il 28.12.2016), rinnovava il diniego alla regolarizzazione del rapporto locativo assumendo che:

-la Commissione Provinciale Assegnazione Alloggi, con comunicazione del 9 settembre 1998 prot. IACP n.265, aveva, fin da allora, respinto la richiesta di riesame del 4 agosto 1998, nella quale l’istante aveva già rappresentato che la proprietà dell’immobile in xxx Via Lungo Bonea 1, era dovuta a simulazione assoluta del rogito;

- inoltre, la rendita catastale al 1993 della proprietà a nome del coniuge xxx, dedotte le spese del 25%, consentiva un reddito annuo superiore a quello previsto dall’art. 2 lett. c) d.p.r. n.1035/1972.

L’I.A.C.P., inoltre, con precedente nota prot. n. 6587 del 22 novembre 2016, aveva comunicato al Sig. xxx anche che “a conclusione del procedimento della istanza regolarizzazione rapporto locativo presentata in data 27.10.1994, con determinazione dirigenziale n. 737 del 18.11.2016, preso atto del parere vincolante ed obbligatorio della Commissione, ha disposto il non accoglimento della prefata domanda di regolarizzazione con conseguente attivazione della procedura finalizzata al rilascio dell’alloggio indicato”.

1.2. Il Sig. xxx impugnava entrambi i provvedimenti dell’I.A.C.P., con ricorso notificato il 20 febbraio 2017, dinanzi al T.a.r. della Campania, sezione distaccata di xxx, premettendo di avere conosciuto il secondo soltanto in data 28 dicembre 2016 e deducendo:

-violazione della legge sulla edilizia residenziale pubblica, nonché eccesso di potere dell’attività amministrativa, per la omessa considerazione del definitivo ed intangibile accertamento della simulazione assoluta del contratto di compravendita dell’immobile, confermata in tutti e tre i gradi di giudizio con effetti ex tunc (sentenze Tribunale di xxx n. 2414/1996 –Corte di Appello di xxx n. 389/2000 – Suprema Corte di Cassazione n. 903/2005);

-violazione della normativa e.r.p. ed eccesso di potere per erroneità dimostrata nel calcolo sulla rendita catastale dell’immobile di Via xxx, data la situazione di comproprietà e non di proprietà esclusiva;

- violazione della ratio legis della normativa e.r.p. e conseguente legittimo affidamento radicato in capo ad esso ricorrente, per non aver l’amministrazione concluso il procedimento in tempi celeri e nel rispetto delle esigenze di solidarietà sociale (data la perdurante efficacia, mai sospesa, dei pareri resi illo tempore), bensì dopo quasi vent’anni;

- irrilevanza della perenzione del giudizio proposto nel 1998 innanzi al TAR Campania, sezione staccata di xxx, avverso i pareri vincolanti, data la rinnovazione dell’interesse legittimo del ricorrente a vedersi regolarizzata la situazione abitativa.

1.3. Si costituiva in giudizio l’Istituto Autonomo Case Popolari per la provincia di xxx ed eccepiva l’inammissibilità del ricorso sia perché, a seguito dell’estinzione del giudizio introdotto dinanzi al Tar avverso i pareri negativi del 1998, questi erano divenuti inoppugnabili ed il procedimento si era concluso con la determina dirigenziale n. 737 del 18 novembre 2016 (comunicata con nota prot. n. 6587 del 22 novembre 2016), sia per la tardività del ricorso avverso tale ultimo provvedimento, contenente il rigetto dell’originaria istanza di regolarizzazione e la diffida al rilascio dell’immobile occupato sine titulo. Quanto al provvedimento prot. n. xxx del 15 dicembre 2016, pur oggetto di impugnativa, deduceva trattarsi di atto meramente confermativo del precedente provvedimento di diniego.

2. Il Tribunale amministrativo regionale, con la sentenza segnata in epigrafe, ha dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo la natura di atto meramente confermativo del provvedimento impugnato perché “l’amministrazione non ha effettuato una nuova valutazione dell’istanza, ma ha semplicemente richiamato il parere 9.9.1998 prot. IACP n. 265, con cui era stata già respinta l’istanza di riesame del 4.6.1998”, compensando le spese di lite.

3. Per la riforma della sentenza il sig. xxx xxx propone appello, basato su un unico articolato motivo di censura della dichiarazione di inammissibilità e sulla riproposizione dei motivi di censura proposti in primo grado e non esaminati.

Hanno resistito al gravame l’Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di xxx e la II Commissione Provinciale Assegnazione Alloggi presso lo stesso IACP, riproponendo le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo di giudizio già sollevate in primo grado e chiedendone nel merito il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie e repliche.

All’udienza pubblica del 12 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso in primo grado, implicitamente ritenuta assorbita dal primo giudice, e riproposta dagli appellati.

Sostengono questi ultimi che la determina dirigenziale n. 737 del 18 novembre 2016 (con la quale l’IACP ha riscontrato negativamente la prima istanza di regolarizzazione presentata dal ricorrente già nel 1994), seppur comunicata con nota prot. n. 6587 del 28 dicembre 2016, sarebbe stata conosciuta dal destinatario già in data 30 novembre 2016, perché a questa sarebbe riferita l’istanza di riesame redatta dal xxx in tale ultima data e protocollata il successivo 6 dicembre 2016.

Secondo gli appellati, apparrebbe “evidente che, per richiedere il riesame della pratica, il ricorrente era già a conoscenza del relativo provvedimento di rigetto”.

4.1. Tale assunto non può essere condiviso.

L’istanza di riesame datata in calce 30 novembre 2016 non contiene alcun riferimento, esplicito od implicito, al provvedimento di rigetto del 18 novembre 2016 prot. n. 737, ma soltanto ai precedenti pareri negativi della Commissione emessi il 17 giugno ed il 9 settembre 1998 ed impugnati col ricorso iscritto col n. 4423/98, dichiarato perento con decreto n. 46/2011.

Seppure possa risultare verosimile la prospettazione degli appellati, essa non consente di superare l’indirizzo giurisprudenziale richiamato dall’appellante, che qui si ribadisce, per il quale << […] nel processo amministrativo la verifica della "piena conoscenza" dell'atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. La prova della tardività dell'impugnazione incombe sulla parte che la eccepisce, secondo i generali criteri di riparto del relativo onere, e deve essere assistita da rigorosi e univoci riscontri oggettivi, dai quali possa arguirsi con assoluta certezza il momento della piena conoscenza dell'atto o del fatto>> (cfr. Cons. Stato, IV, 22 maggio 2012, n. 2974; sez. IV, 27 marzo 2013, n. 1740; sez. V, 7 maggio 2013, n. 2462; sez. IV, 3 ottobre 2014, n. 4962; sez. IV, 29 ottobre 2015, n. 4945, richiamate da Cons. Stato, 22 novembre 2016, n. 4900).

Pertanto, in mancanza di un dato oggettivo certo a cui ancorare la conoscenza di fatto da parte del sig. xxx del provvedimento di rigetto del 18 novembre 2016, il ricorso proposto avverso quest’ultimo, con notificazione effettuata il 20 febbraio 2017, va reputato tempestivo fissando la decorrenza dei termini al 28 dicembre 2016, data di ricezione della nota di comunicazione.

5. Con il primo di gravame (Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione (artt. 2 e 33 l.r. n. 18/1997; art. 2, lett. c), D.P.R. n. 1035/1972; art. 53 l. n. 457/1978- art. 3 l. 241/1990)- violazione del principio di certezza del diritto-violazione del principio dell’affidamento-eccesso di potere (contraddittorietà-ingiustizia manifesta-illogicità-difetto di istruttoria-difetto di motivazione-erroneità-travisamento dei fatti – omessa pronuncia) l’appellante contesta che il provvedimento impugnato, contenente il diniego dell’istanza di riesame, possa essere considerato meramente confermativo del precedente diniego, atteso che l’istanza di riesame era fondata sulla sopravvenuta documentazione inerente la simulazione assoluta della proprietà di altro alloggio; proprietà, che la Commissione, in entrambi i pareri del 1998, aveva reputato ostativa alla regolarizzazione della localizzazione. Deduce l’appellante che: l’I.A.C.P. su tale istanza avrebbe dovuto svolgere nuova istruttoria in relazione ai fatti sopravvenuti; ha invece tralasciato di considerare un elemento di fondamentale importanza ai fini della regolarizzazione del rapporto locativo, quale il giudicato formatosi sull’accertamento della simulazione; non sarebbe rilevante, né corretto, l’altro argomento posto a fondamento del diniego (la rendita ricavata da altro immobile di proprietà della moglie dell’istante), poiché questo, nel secondo parere espresso dalla Commissione il 9 settembre 1998, era stato definitivamente superato con un diverso, corretto, calcolo della rendita dell’immobile (in comproprietà e non in proprietà esclusiva).

Aggiunge l’appellante che se il Tar avesse considerato tutti questi aspetti avrebbe riscontrato che l’IACP era pervenuto, in effetti, ad una nuova ponderazione degli interessi in gioco, senza compiere un’adeguata e completa istruttoria, con ciò rinnovando l’interesse legittimo e ad agire del ricorrente contro un atto che non si sarebbe potuto considerare meramente confermativo.

5.1. Il motivo è fondato e va accolto.

E’ sufficiente ribadire che, a fronte di un fatto nuovo sopravvenuto, è da ritenere illegittimo, per difetto di motivazione e carenza istruttoria, l’atto amministrativo meramente confermativo di precedenti determinazioni assunte dall’Amministrazione che non abbia in alcun modo tenuto conto del fatto nuovo invocato dall’istante ovvero che da esso non abbia tratto le dovute conseguenze, in termini, non solo di conseguenze sostanziali, ma anche di procedura applicabile.

Nel caso di specie, il fatto nuovo è costituito dall’accertamento con sentenza passata in giudicato della simulazione dell’atto di acquisito di altro alloggio, che, pur essendo stata già considerata nei pareri del 1998, era, all’epoca, fondata soltanto su una sentenza di primo grado, assoggettata ad appello.

Di tale fatto nuovo l’IACP non si sarebbe potuto disinteressare, richiamando i risalenti pareri, poiché espressi prima della sentenza della Corte di Cassazione che ha definitivamente accertato la simulazione.

D’altra parte l’Amministrazione non avrebbe potuto reputare irrilevante il fatto nuovo senza coinvolgere la Commissione Assegnazione Alloggi, riavviando cioè il procedimento sin dalla fase istruttoria.

Ancora, l’Amministrazione non avrebbe potuto nemmeno reputare irrilevante il fatto nuovo perché sopravvenuto e comunicato dalla parte interessata dopo la perenzione del giudizio instaurato dinanzi al Tar avverso i pareri negativi del 1998: detta perenzione ha, in effetti, comportato l’irrevocabilità dei richiamati pareri, ma rebus sic stantibus. Infatti, non essendo stato chiuso nelle more il relativo procedimento amministrativo, il fatto sopravvenuto non avrebbe potuto non essere considerato nell’ambito di tale procedimento.

Che questo non fosse ancora chiuso - malgrado il decorso di quasi venti anni – lo si desume per tabulas dall’emissione del provvedimento di diniego e di rilascio dell’alloggio adottato soltanto il 18 novembre 2016, considerato dallo stesso IACP quale provvedimento conclusivo di quel procedimento.

Non giova alle amministrazioni appellate richiamare la giurisprudenza in tema di mancanza dell’obbligo di provvedere della p.a. sulle istanze di esercizio del potere di autotutela: nel caso in esame, infatti, non si trattava di esercitare tale potere, che presuppone la definitività del provvedimento del quale è chiesto il riesame, ma si trattava di prendere atto, nel corso di un procedimento ancora in atto, di un fatto sopravvenuto.

Quando è stata avanzata l’istanza di riesame del 30 novembre 2016, non vi era ancora alcun provvedimento di diniego irretrattabile, tale non potendosi considerare quello del 18 novembre 2016, n. 737, tuttora sub iudice in ragione di quanto detto a proposito della tempestività del ricorso in primo grado avanzato anche avverso quest’ultimo provvedimento.

Pertanto è errata la sentenza impugnata che – non è chiaro neppure se in riferimento al primo od al secondo dei provvedimenti impugnati - ne ha ritenuto la natura meramente confermativa di un precedente provvedimento, sia perché detta natura si sarebbe dovuta escludere in presenza di un fatto nuovo da esaminarsi da parte della p.a. (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., 16 luglio 2015, n.541), sia perché non era ancora definitivo il primo dei due provvedimenti di diniego.

6. Tra i motivi avanzati in primo grado e riproposti in appello ha portata assorbente il secondo (Violazione di legge (artt. 2 e 33 L.R.C. n. 18/1997; art. 2 lett. C D.P.R. n. 1035/1972; art. 53 L. 457/1978- 2 e 3 L. 241/1990) – violazione del principio di legittimo affidamento – violazione del principio di solidarietà – eccesso di potere (difetto del presupposto – illogicità – carenza di istruttoria – difetto di motivazione – erroneità – sviamento – arbitrarietà)), col quale il ricorrente lamenta che l’I.A.C.P., invece di rinnovare l’istruttoria mediante l’esame della sopravvenuta documentazione “si è limitata semplicemente a reiterare le motivazioni che la 2^ Commissione espresse nel parere”, con palese carenza assoluta di motivazione.

6.1. Il motivo è fondato.

Presa conoscenza del fatto sopravvenuto in pendenza di procedimento, l’Istituto, ai sensi degli artt. 33 della legge Regione Campania n. 18 del 1997 e 53 della legge n. 457 del 1978, avrebbe dovuto avviare una nuova istruttoria coinvolgendo la competente Commissione Assegnazione Alloggi per la disamina dell’istanza di riesame e di regolarizzazione, alla luce della simulazione dell’atto di compravendita detto, accertata in via definitiva.

Per ciò soltanto entrambi gli atti di diniego impugnati sono illegittimi e vanno annullati.

Non è invocabile l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, cui, in modo tutt’altro che puntuale e univoco, fa riferimento l’IACP quando assume che la circostanza della simulazione fosse già stata valutata negativamente dalla Commissione, sì che una nuova istruttoria non avrebbe potuto comportare un parere di diversa portata, poiché il fatto negativamente valutato dalla Commissione è oggettivamente diverso da quello che il ricorrente ha posto a sostegno dell’istanza di riesame del 30 novembre 2016 (non potendo equipararsi gli effetti dell’accertamento provvisorio con sentenza di primo grado al giudicato che ha definitivamente posto nel nulla l’atto di compravendita ritenuto ostativo alla regolarizzazione della locazione dell’alloggio).

9. In conclusione l’appello va accolto e la sentenza deve essere riformata, con conseguente accoglimento nei sensi di cui in motivazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, restando assorbiti sia tutti gli altri motivi di censura, che riguardano il merito del provvedimento concreto che deve essere adottato nella fattispecie in esame, e la stessa istanza risarcitoria, sia perché appare logicamente avanzata in via subordinata al mancato accoglimento della domanda di annullamento sia perché ogni decisione al riguardo non può che essere condizionata alle nuove determinazioni da assumersi da parte dell’I.A.C.P.

La peculiarità del caso di specie consente di compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e annulla gli atti amministrativi impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca
Carlo Saltelli

IL SEGRETARIO