Pubblicato il
11/05/2018
N.
02834/2018REG.PROV.COLL.
N. 04082/2017
REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di
Stato
in sede
giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la
presente
SENTENZA
sul ricorso in
appello iscritto al numero di registro generale 4082 del 2017,
proposto da:
xxx xxx,
rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Baldi, domiciliato ex
art. 25 cpa presso la Segreteria Sezionale Cds in Roma, piazza Capo
di Ferro, n. 13;
contro
Istituto Autonomo
Case Popolari della Provincia di xxx e II Commissione Provinciale
Assegnazione Alloggi presso l'IACP della Provincia di xxx, in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall'avvocato
xxx Armenante, con domicilio eletto presso lo studio Annalisa Di
Giovanni in Roma, via di San Basilio, n. 61;
Comune di xxx, non
costituito in giudizio.
per la riforma della
sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI xxx: Sez. I, n.
648/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in
appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di
costituzione in giudizio dell’Istituto Autonomo Case Popolari della
Provincia di xxx e della II Commissione Provinciale Assegnazione
Alloggi presso l'Iacp della Provincia di xxx;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti
della causa;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2018 il Cons. Giuseppina
Luciana Barreca e uditi per l’appellante l’avvocato Annalisa di
Giovanni, su delega dell'avvocato Armenante Giovanni;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il sig. xxx xxx,
occupante l’alloggio ERP sito nel Comune di xxx individuato in
atti, in data 1° dicembre 2016 inoltrava all’IACP istanza di
riesame per la regolarizzazione del rapporto locativo, assumendo di
essere in possesso di tutti i requisiti di cui all’art. 2 del
D.P.R. n. 1035 del 1972 e facendo presente che vi sarebbe stato un
mutamento della situazione di fatto, rispetto a quella rappresentata
con una prima istanza di regolarizzazione inoltrata nel 1994 (fatta
oggetto dei pareri negativi emessi nel 1998 dalla Commissione
Assegnazione Alloggi, poi gravati con ricorso dinanzi al Tar),
consistente nella sopravvenienza di una sentenza passata in giudicato
che accertava la simulazione assoluta della compravendita di altro
immobile da parte dello stesso xxx.
L’IACP di xxx, con
nota prot. n. GES-US/2016/xxx del 15 dicembre 2016 (ricevuta il
28.12.2016), rinnovava il diniego alla regolarizzazione del rapporto
locativo assumendo che:
-la Commissione
Provinciale Assegnazione Alloggi, con comunicazione del 9 settembre
1998 prot. IACP n.265, aveva, fin da allora, respinto la richiesta di
riesame del 4 agosto 1998, nella quale l’istante aveva già
rappresentato che la proprietà dell’immobile in xxx Via Lungo
Bonea 1, era dovuta a simulazione assoluta del rogito;
- inoltre, la
rendita catastale al 1993 della proprietà a nome del coniuge xxx,
dedotte le spese del 25%, consentiva un reddito annuo superiore a
quello previsto dall’art. 2 lett. c) d.p.r. n.1035/1972.
L’I.A.C.P.,
inoltre, con precedente nota prot. n. 6587 del 22 novembre 2016,
aveva comunicato al Sig. xxx anche che “a conclusione del
procedimento della istanza regolarizzazione rapporto locativo
presentata in data 27.10.1994, con determinazione dirigenziale n. 737
del 18.11.2016, preso atto del parere vincolante ed obbligatorio
della Commissione, ha disposto il non accoglimento della prefata
domanda di regolarizzazione con conseguente attivazione della
procedura finalizzata al rilascio dell’alloggio indicato”.
1.2. Il Sig. xxx
impugnava entrambi i provvedimenti dell’I.A.C.P., con ricorso
notificato il 20 febbraio 2017, dinanzi al T.a.r. della Campania,
sezione distaccata di xxx, premettendo di avere conosciuto il secondo
soltanto in data 28 dicembre 2016 e deducendo:
-violazione della
legge sulla edilizia residenziale pubblica, nonché eccesso di potere
dell’attività amministrativa, per la omessa considerazione del
definitivo ed intangibile accertamento della simulazione assoluta del
contratto di compravendita dell’immobile, confermata in tutti e tre
i gradi di giudizio con effetti ex tunc (sentenze Tribunale di xxx n.
2414/1996 –Corte di Appello di xxx n. 389/2000 – Suprema Corte di
Cassazione n. 903/2005);
-violazione della
normativa e.r.p. ed eccesso di potere per erroneità dimostrata nel
calcolo sulla rendita catastale dell’immobile di Via xxx, data la
situazione di comproprietà e non di proprietà esclusiva;
- violazione della
ratio legis della normativa e.r.p. e conseguente legittimo
affidamento radicato in capo ad esso ricorrente, per non aver
l’amministrazione concluso il procedimento in tempi celeri e nel
rispetto delle esigenze di solidarietà sociale (data la perdurante
efficacia, mai sospesa, dei pareri resi illo tempore), bensì dopo
quasi vent’anni;
- irrilevanza della
perenzione del giudizio proposto nel 1998 innanzi al TAR Campania,
sezione staccata di xxx, avverso i pareri vincolanti, data la
rinnovazione dell’interesse legittimo del ricorrente a vedersi
regolarizzata la situazione abitativa.
1.3. Si costituiva
in giudizio l’Istituto Autonomo Case Popolari per la provincia di
xxx ed eccepiva l’inammissibilità del ricorso sia perché, a
seguito dell’estinzione del giudizio introdotto dinanzi al Tar
avverso i pareri negativi del 1998, questi erano divenuti
inoppugnabili ed il procedimento si era concluso con la determina
dirigenziale n. 737 del 18 novembre 2016 (comunicata con nota prot.
n. 6587 del 22 novembre 2016), sia per la tardività del ricorso
avverso tale ultimo provvedimento, contenente il rigetto
dell’originaria istanza di regolarizzazione e la diffida al
rilascio dell’immobile occupato sine titulo. Quanto al
provvedimento prot. n. xxx del 15 dicembre 2016, pur oggetto di
impugnativa, deduceva trattarsi di atto meramente confermativo del
precedente provvedimento di diniego.
2. Il Tribunale
amministrativo regionale, con la sentenza segnata in epigrafe, ha
dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo la natura di atto
meramente confermativo del provvedimento impugnato perché
“l’amministrazione non ha effettuato una nuova valutazione
dell’istanza, ma ha semplicemente richiamato il parere 9.9.1998
prot. IACP n. 265, con cui era stata già respinta l’istanza di
riesame del 4.6.1998”, compensando le spese di lite.
3. Per la riforma
della sentenza il sig. xxx xxx propone appello, basato su un unico
articolato motivo di censura della dichiarazione di inammissibilità
e sulla riproposizione dei motivi di censura proposti in primo grado
e non esaminati.
Hanno resistito al
gravame l’Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di xxx e
la II Commissione Provinciale Assegnazione Alloggi presso lo stesso
IACP, riproponendo le eccezioni di inammissibilità del ricorso
introduttivo di giudizio già sollevate in primo grado e chiedendone
nel merito il rigetto.
Le parti hanno
depositato memorie e repliche.
All’udienza
pubblica del 12 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in
decisione.
4. Preliminarmente
va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso in primo
grado, implicitamente ritenuta assorbita dal primo giudice, e
riproposta dagli appellati.
Sostengono questi
ultimi che la determina dirigenziale n. 737 del 18 novembre 2016 (con
la quale l’IACP ha riscontrato negativamente la prima istanza di
regolarizzazione presentata dal ricorrente già nel 1994), seppur
comunicata con nota prot. n. 6587 del 28 dicembre 2016, sarebbe stata
conosciuta dal destinatario già in data 30 novembre 2016, perché a
questa sarebbe riferita l’istanza di riesame redatta dal xxx in
tale ultima data e protocollata il successivo 6 dicembre 2016.
Secondo gli
appellati, apparrebbe “evidente che, per richiedere il riesame
della pratica, il ricorrente era già a conoscenza del relativo
provvedimento di rigetto”.
4.1. Tale assunto
non può essere condiviso.
L’istanza di
riesame datata in calce 30 novembre 2016 non contiene alcun
riferimento, esplicito od implicito, al provvedimento di rigetto del
18 novembre 2016 prot. n. 737, ma soltanto ai precedenti pareri
negativi della Commissione emessi il 17 giugno ed il 9 settembre 1998
ed impugnati col ricorso iscritto col n. 4423/98, dichiarato perento
con decreto n. 46/2011.
Seppure possa
risultare verosimile la prospettazione degli appellati, essa non
consente di superare l’indirizzo giurisprudenziale richiamato
dall’appellante, che qui si ribadisce, per il quale << […]
nel processo amministrativo la verifica della "piena conoscenza"
dell'atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la
decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso
giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non
potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur
sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. La prova della
tardività dell'impugnazione incombe sulla parte che la eccepisce,
secondo i generali criteri di riparto del relativo onere, e deve
essere assistita da rigorosi e univoci riscontri oggettivi, dai quali
possa arguirsi con assoluta certezza il momento della piena
conoscenza dell'atto o del fatto>> (cfr. Cons. Stato, IV, 22
maggio 2012, n. 2974; sez. IV, 27 marzo 2013, n. 1740; sez. V, 7
maggio 2013, n. 2462; sez. IV, 3 ottobre 2014, n. 4962; sez. IV, 29
ottobre 2015, n. 4945, richiamate da Cons. Stato, 22 novembre 2016,
n. 4900).
Pertanto, in
mancanza di un dato oggettivo certo a cui ancorare la conoscenza di
fatto da parte del sig. xxx del provvedimento di rigetto del 18
novembre 2016, il ricorso proposto avverso quest’ultimo, con
notificazione effettuata il 20 febbraio 2017, va reputato tempestivo
fissando la decorrenza dei termini al 28 dicembre 2016, data di
ricezione della nota di comunicazione.
5. Con il primo di
gravame (Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione
(artt. 2 e 33 l.r. n. 18/1997; art. 2, lett. c), D.P.R. n. 1035/1972;
art. 53 l. n. 457/1978- art. 3 l. 241/1990)- violazione del principio
di certezza del diritto-violazione del principio
dell’affidamento-eccesso di potere (contraddittorietà-ingiustizia
manifesta-illogicità-difetto di istruttoria-difetto di
motivazione-erroneità-travisamento dei fatti – omessa pronuncia)
l’appellante contesta che il provvedimento impugnato, contenente il
diniego dell’istanza di riesame, possa essere considerato meramente
confermativo del precedente diniego, atteso che l’istanza di
riesame era fondata sulla sopravvenuta documentazione inerente la
simulazione assoluta della proprietà di altro alloggio; proprietà,
che la Commissione, in entrambi i pareri del 1998, aveva reputato
ostativa alla regolarizzazione della localizzazione. Deduce
l’appellante che: l’I.A.C.P. su tale istanza avrebbe dovuto
svolgere nuova istruttoria in relazione ai fatti sopravvenuti; ha
invece tralasciato di considerare un elemento di fondamentale
importanza ai fini della regolarizzazione del rapporto locativo,
quale il giudicato formatosi sull’accertamento della simulazione;
non sarebbe rilevante, né corretto, l’altro argomento posto a
fondamento del diniego (la rendita ricavata da altro immobile di
proprietà della moglie dell’istante), poiché questo, nel secondo
parere espresso dalla Commissione il 9 settembre 1998, era stato
definitivamente superato con un diverso, corretto, calcolo della
rendita dell’immobile (in comproprietà e non in proprietà
esclusiva).
Aggiunge
l’appellante che se il Tar avesse considerato tutti questi aspetti
avrebbe riscontrato che l’IACP era pervenuto, in effetti, ad una
nuova ponderazione degli interessi in gioco, senza compiere
un’adeguata e completa istruttoria, con ciò rinnovando l’interesse
legittimo e ad agire del ricorrente contro un atto che non si sarebbe
potuto considerare meramente confermativo.
5.1. Il motivo è
fondato e va accolto.
E’ sufficiente
ribadire che, a fronte di un fatto nuovo sopravvenuto, è da ritenere
illegittimo, per difetto di motivazione e carenza istruttoria, l’atto
amministrativo meramente confermativo di precedenti determinazioni
assunte dall’Amministrazione che non abbia in alcun modo tenuto
conto del fatto nuovo invocato dall’istante ovvero che da esso non
abbia tratto le dovute conseguenze, in termini, non solo di
conseguenze sostanziali, ma anche di procedura applicabile.
Nel caso di specie,
il fatto nuovo è costituito dall’accertamento con sentenza passata
in giudicato della simulazione dell’atto di acquisito di altro
alloggio, che, pur essendo stata già considerata nei pareri del
1998, era, all’epoca, fondata soltanto su una sentenza di primo
grado, assoggettata ad appello.
Di tale fatto nuovo
l’IACP non si sarebbe potuto disinteressare, richiamando i
risalenti pareri, poiché espressi prima della sentenza della Corte
di Cassazione che ha definitivamente accertato la simulazione.
D’altra parte
l’Amministrazione non avrebbe potuto reputare irrilevante il fatto
nuovo senza coinvolgere la Commissione Assegnazione Alloggi,
riavviando cioè il procedimento sin dalla fase istruttoria.
Ancora,
l’Amministrazione non avrebbe potuto nemmeno reputare irrilevante
il fatto nuovo perché sopravvenuto e comunicato dalla parte
interessata dopo la perenzione del giudizio instaurato dinanzi al Tar
avverso i pareri negativi del 1998: detta perenzione ha, in effetti,
comportato l’irrevocabilità dei richiamati pareri, ma rebus sic
stantibus. Infatti, non essendo stato chiuso nelle more il relativo
procedimento amministrativo, il fatto sopravvenuto non avrebbe potuto
non essere considerato nell’ambito di tale procedimento.
Che questo non fosse
ancora chiuso - malgrado il decorso di quasi venti anni – lo si
desume per tabulas dall’emissione del provvedimento di diniego e di
rilascio dell’alloggio adottato soltanto il 18 novembre 2016,
considerato dallo stesso IACP quale provvedimento conclusivo di quel
procedimento.
Non giova alle
amministrazioni appellate richiamare la giurisprudenza in tema di
mancanza dell’obbligo di provvedere della p.a. sulle istanze di
esercizio del potere di autotutela: nel caso in esame, infatti, non
si trattava di esercitare tale potere, che presuppone la definitività
del provvedimento del quale è chiesto il riesame, ma si trattava di
prendere atto, nel corso di un procedimento ancora in atto, di un
fatto sopravvenuto.
Quando è stata
avanzata l’istanza di riesame del 30 novembre 2016, non vi era
ancora alcun provvedimento di diniego irretrattabile, tale non
potendosi considerare quello del 18 novembre 2016, n. 737, tuttora
sub iudice in ragione di quanto detto a proposito della tempestività
del ricorso in primo grado avanzato anche avverso quest’ultimo
provvedimento.
Pertanto è errata
la sentenza impugnata che – non è chiaro neppure se in riferimento
al primo od al secondo dei provvedimenti impugnati - ne ha ritenuto
la natura meramente confermativa di un precedente provvedimento, sia
perché detta natura si sarebbe dovuta escludere in presenza di un
fatto nuovo da esaminarsi da parte della p.a. (cfr. Cons. Giust. Amm.
Sic., 16 luglio 2015, n.541), sia perché non era ancora definitivo
il primo dei due provvedimenti di diniego.
6. Tra i motivi
avanzati in primo grado e riproposti in appello ha portata assorbente
il secondo (Violazione di legge (artt. 2 e 33 L.R.C. n. 18/1997; art.
2 lett. C D.P.R. n. 1035/1972; art. 53 L. 457/1978- 2 e 3 L.
241/1990) – violazione del principio di legittimo affidamento –
violazione del principio di solidarietà – eccesso di potere
(difetto del presupposto – illogicità – carenza di istruttoria –
difetto di motivazione – erroneità – sviamento –
arbitrarietà)), col quale il ricorrente lamenta che l’I.A.C.P.,
invece di rinnovare l’istruttoria mediante l’esame della
sopravvenuta documentazione “si è limitata semplicemente a
reiterare le motivazioni che la 2^ Commissione espresse nel parere”,
con palese carenza assoluta di motivazione.
6.1. Il motivo è
fondato.
Presa conoscenza del
fatto sopravvenuto in pendenza di procedimento, l’Istituto, ai
sensi degli artt. 33 della legge Regione Campania n. 18 del 1997 e 53
della legge n. 457 del 1978, avrebbe dovuto avviare una nuova
istruttoria coinvolgendo la competente Commissione Assegnazione
Alloggi per la disamina dell’istanza di riesame e di
regolarizzazione, alla luce della simulazione dell’atto di
compravendita detto, accertata in via definitiva.
Per ciò soltanto
entrambi gli atti di diniego impugnati sono illegittimi e vanno
annullati.
Non è invocabile
l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, cui, in modo
tutt’altro che puntuale e univoco, fa riferimento l’IACP quando
assume che la circostanza della simulazione fosse già stata valutata
negativamente dalla Commissione, sì che una nuova istruttoria non
avrebbe potuto comportare un parere di diversa portata, poiché il
fatto negativamente valutato dalla Commissione è oggettivamente
diverso da quello che il ricorrente ha posto a sostegno dell’istanza
di riesame del 30 novembre 2016 (non potendo equipararsi gli effetti
dell’accertamento provvisorio con sentenza di primo grado al
giudicato che ha definitivamente posto nel nulla l’atto di
compravendita ritenuto ostativo alla regolarizzazione della locazione
dell’alloggio).
9. In conclusione
l’appello va accolto e la sentenza deve essere riformata, con
conseguente accoglimento nei sensi di cui in motivazione del ricorso
introduttivo del giudizio di primo grado, restando assorbiti sia
tutti gli altri motivi di censura, che riguardano il merito del
provvedimento concreto che deve essere adottato nella fattispecie in
esame, e la stessa istanza risarcitoria, sia perché appare
logicamente avanzata in via subordinata al mancato accoglimento della
domanda di annullamento sia perché ogni decisione al riguardo non
può che essere condizionata alle nuove determinazioni da assumersi
da parte dell’I.A.C.P.
La peculiarità del
caso di specie consente di compensare le spese di entrambi i gradi di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e,
per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie
il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e annulla gli
atti amministrativi impugnati nei sensi di cui in motivazione.
Compensa le spese di
entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma
nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2018 con l'intervento
dei magistrati:
Carlo Saltelli,
Presidente
Roberto Giovagnoli,
Consigliere
Angela Rotondano,
Consigliere
Stefano Fantini,
Consigliere
Giuseppina Luciana
Barreca, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana
Barreca
Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
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