Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 26/09/2023) 09-10-2023, n. 8773
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2717 del 2021, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati
contro
Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (sezione prima) n. -OMISSIS- resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa - Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2023 il Cons. Carmelina Addesso e udito per l'appellante l'avv. Francesco Piscazzi;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Il signor -OMISSIS- maresciallo ordinario dell'Arma dei Carabinieri, chiede la riforma della sentenza del TAR Basilicata n. -OMISSIS- che ha respinto il ricorso avverso il diniego di trasferimento per ricongiungimento familiare proposto ai sensi dell'art. 398 del R.G.A.
1.1 Il ricorrente, in servizio presso la stazione di -OMISSIS- (-OMISSIS-), presentava in data 5 novembre 2019 domanda di trasferimento, ai sensi dell'art. 398 R.G.A. e dell'art. 14 della Raccolta delle disposizioni sulle assegnazioni e sui trasferimenti, presso un qualsiasi reparto dell'Arma avente sede nel territorio della Città Metropolitana di Bari ovvero nella Provincia di Taranto al fine del ricongiungimento con il coniuge e il figlio minore.
1.2 In data 12 novembre 2019, successivamente alla presentazione della domanda di trasferimento, il militare veniva trasferito d'ufficio dalla Stazione di -OMISSIS- alla Stazione di -OMISSIS- (-OMISSIS-).
1.3 Con determina del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri del 5.02.2020, previa comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10 bis L. n. 241 del 1990 , la richiesta di trasferimento veniva respinta per le seguenti ragioni: i) "la condizione organica marcatamente deficitaria nel ruolo Ispettori della Legione Carabinieri Basilicata e del Comando Provinciale di Potenza, comando di difficile alimentazione, ne sconsiglia un ulteriore depauperamento, a fronte di quella esuberante della Legione Carabinieri Puglia e dei Comandi Provinciali Carabinieri di Bari e Taranto, che non necessitano, al momento, di ulteriori immissioni nel ruolo"; ii) "in caso di trasferimento dell'interessato, presso la Stazione Carabinieri di -OMISSIS- rimarrebbe un solo Ufficiale di Polizia Giudiziaria, attesa l'assenza di Sovrintendenti"; iii) "il Maresciallo ordinario -OMISSIS- non ha maturato i quattro anni di permanenza al comando di Corpo essendo giunto il 22/8/2016".
2. L'interessato impugnava il sopra indicato provvedimento di diniego con ricorso al TAR che, con sentenza n. -OMISSIS- lo respingeva, ritenendo, in sintesi, che il diniego fosse adeguatamente motivato con riferimento alla situazione organica deficitaria della sede di provenienza a fronte di quella eccedentaria della sede richiesta che non necessitava di ulteriore implementazione, circostanza confermata dalla documentazione versata in atti dall'amministrazione resistente.
3. Con ricorso in appello, ritualmente notificato e depositato, il signor -OMISSIS- lamenta l'erroneità della sentenza di primo grado per le seguenti ragioni:
1. Error in iudicando. Insufficienza ed illogicità della motivazione. Omessa o errata percezione della documentazione probatoria agli atti di causa. Violazione e falsa applicazione delle norme sui trasferimenti richiamate in ricorso e dell'art. 29 comma 2 della Costituzione. Omesso rilievo della fondatezza del primo motivo di ricorso con il quale si è denunciata l'illegittimità del provvedimento impugnato per i seguenti vizi: Violazione di legge - violazione Circolare del Comando Generale n. (...)-1/T-16Pers. Mar. del 9.2.2010 - violazione art. 14 della Raccolta di disposizioni riguardanti le assegnazioni e i trasferimenti dei marescialli, brigadieri, appuntati e carabinieri - violazione art. 398 del R.G.A. (Regolamento Generale dell'Arma dei Carabinieri). Eccesso di potere- erronea presupposizione - falsità del presupposto - difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, ai fini della legittimità del diniego non è sufficiente il mero riferimento al deficit di organico del reparto di provenienza, poiché quest'ultimo deve combinarsi con altri parametri di valutazione (come, ad esempio, l'esistenza di posti organici vacanti nella sede di destinazione che renderebbe il trasferimento neutro ai fini delle esigenze di servizio, ovvero la possibilità di coprire le deficienze organiche con l'innesto di altri militari per trasferimento o in sede di prima assegnazione, ecc.) i quali, tenuto conto dell'esigenza di ricongiungimento familiare rappresentata dal militare, consentano di ritenere svolta una concreta ed effettiva ponderazione degli interessi contrapposti. Il TAR avrebbe, in particolare, acriticamente condiviso la tesi dell'amministrazione senza rilevare che: i) presso l'11 Reggimento CC "Puglia" C.I.O. (reparto della linea mobile con sede in Bari) erano vacanti due posti che erano stati individuati come disponibili per i trasferimenti a domanda nell'ambito della pianificazione annuale per l'anno 2020 dalla circolare del 22 gennaio 2020, sicché l'eventuale trasferimento dell'interessato non avrebbe determinato alcun pregiudizio per l'amministrazione; ii) l'interessato era in possesso dei requisiti necessari per entrare nei reparti della linea speciale e mobile (tanto da essere stato successivamente trasferito a domanda al ROS di Reggio Calabria) e i due posti del ruolo ispettori presso l'11 Reggimento CC Puglia C.I.O. di Bari sono stati assegnati, all'esito della procedura ordinaria di trasferimento a domanda, ad altrettanti militari provenienti dalla linea territoriale, circostanza che conferma la possibilità di trasferimento del ricorrente dalla stazione ai reparti speciali; iii) una collega del ricorrente è stata trasferita ex art. 398 RGA dall'organizzazione territoriale di Potenza alla organizzazione addestrativa di Taranto, circostanza che il giudice di primo grado ha omesso di esaminare e che conferma la disparità di trattamento dedotta tra i motivi di ricorso di primo grado; iv) la Legione Basilicata ed il Comando Provinciale di Potenza si sono giovati nel 2020 di ben 10 immissioni di militari del ruolo Ispettori, sicché l'amministrazione ben avrebbe potuto accogliere l'istanza di trasferimento con effetto a decorrere dalla conclusione dei movimenti in entrata o, comunque, avrebbe potuto attingere personale dai posti in esubero presso il Comando Provinciale di Matera.
2. Error in iudicando - Omesso rilievo della permanenza dell'interesse del ricorrente alla decisione sul secondo motivo di ricorso. Omesso rilievo della fondatezza del secondo motivo di ricorso. Insufficienza ed illogicità della motivazione. Omessa o errata percezione degli atti e documenti di causa. Riproposizione del secondo motivo di ricorso laddove è stato ritenuto assorbito, con il quale si è denunciata l'illegittimità del provvedimento impugnato per i seguenti vizi: Illegittimità propria e derivata dalla Determina prot. n. (...) del 12/11/2019 del Comando Legione Carabinieri Basilicata- SM - Ufficio Personale, recante ordine di trasferimento "per servizio" del ricorrente dalla Stazione di -OMISSIS- (-OMISSIS-) alla Stazione di -OMISSIS- (-OMISSIS-), laddove quest'ultima sia ritenuta presupposta rispetto al provvedimento di diniego dell'istanza di trasferimento per ricongiungimento familiare ex art.398 R.G.A. e lesiva dell'interesse del ricorrente Violazione di legge - violazione Circolare del Comando Generale n. (...)-1/T-16 Pers. Mar. del 9.2.2010 - violazione art. 14 della Raccolta di disposizioni riguardanti le assegnazioni e i trasferimenti dei marescialli, brigadieri, appuntati e carabinieri - violazione art. 398 del R.G.A. (Regolamento Generale dell'Arma dei Carabinieri) - Violazione art. 7 L. n. 241 del 1990- violazione art. 5 della Raccolta di disposizioni riguardanti le assegnazioni e i trasferimenti dei marescialli, brigadieri, appuntati e carabinieri. Eccesso di potere - erronea presupposizione - sviamento di potere - difetto di motivazione - incongruità, illogicità e contraddittorietà della motivazione - violazione principio di imparzialità. Parimenti erroneo è il capo della sentenza impugnata che, nel ritenere assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso, ha affermato che l'ordine di trasferimento a -OMISSIS- non doveva considerarsi più lesivo dell'interesse del ricorrente, essendo medio tempore intervenuto il suo trasferimento a domanda al ROS di Reggio Calabria. Il giudice, in particolare, non ha considerato che: i) all'epoca della proposizione della domanda di trasferimento l'appellante prestava servizio presso la sede di -OMISSIS- che era in surplus di organico per cui il provvedimento impugnato, che ha motivato il diniego in relazione alla carenza di organico della stazione di -OMISSIS- presso cui il militare è stato successivamente trasferito con determina del 12/11/2019, è illegittimo anche per tale motivo; ii) la determina del 12/11/2019 risulta comunque illegittima per violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, per sviamento di potere, per violazione dell'art. 5 della Raccolta sui trasferimenti d'ufficio che impone di assegnare il personale, ove possibile, alle sedi gradite; iii) in ogni caso, il trasferimento a domanda del ricorrente presso il ROS di Reggio Calabria con Provv. del 7 febbraio 2020 conferma l'illegittimità del diniego perché dimostra che il militare non era indispensabile presso la sede di Terranova del -OMISSIS-;
3. Riproposizione del terzo motivo di ricorso rimasto assorbito dalla pronuncia appellata: Violazione di legge - violazione art. 14 della Raccolta di disposizioni riguardanti le assegnazioni e i trasferimenti - violazione art. 398 del R.G.A. -Violazione Circolare del Comando Generale dell'Arma prot. n. (...) del 22.1.2020. Eccesso di potere - erronea presupposizione. L'appellante ripropone il terzo motivo di ricorso, dichiarato assorbito dal TAR, con cui era stata denunciata l'illegittimità del provvedimento nella parte in cui ha rigettato l'istanza di ricongiungimento familiare sull'ulteriore erroneo rilievo che l'interessato non avrebbe maturato i quattro anni di permanenza presso il Comando provinciale di corpo, essendo giunto in Basilicata solo dal 22 agosto 2016, laddove-per contro- ai fini dell'istanza di trasferimento l'art. 398 RGA consente di prescindere dal periodo di permanenza minima nel reparto o comando.
4. Si è costituito in giudizio il Ministero della difesa-Comando generale dell'Arma dei Carabinieri che ha depositato la documentazione già prodotta nel giudizio di primo grado, unitamente alla relazione dell'amministrazione.
5. Con memoria del 23 febbraio 2023 l'appellante ha insistito per l'accoglimento dell'appello, rilevando che la disparità di trattamento, lamentata con il ricorso di primo grado ed erroneamente disattesa dal TAR, troverebbe conferma nell'avvenuto trasferimento ai sensi dell'art. 398 RGA in data 21 febbraio 2020 (16 giorni dopo il diniego opposto all'appellante) di una collega dalla Stazione di Potenza alla Scuola Allievi Carabinieri di Taranto, come confermato dalla documentazione prodotta e di cui chiede l'acquisizione perché conosciuta solo a seguito di accesso agli atti.
6. All'udienza del 26 settembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L'appello è infondato.
8. L'art. 398 del regolamento generale dell'Arma dei Carabinieri consente di derogare alle ordinarie procedure di trasferimento definitivo del personale appartenente ai ruoli dei sottufficiali, degli appuntati e dei carabinieri per fondati e comprovati motivi, anche a prescindere dal periodo di permanenza presso il reparto in cui si trovano assegnati.
8.1 Si tratta di un istituto di carattere eccezionale, come emerge dall'endiadi "fondati e comprovati" che qualifica i motivi posti a fondamento dell'istanza e il cui concreto riscontro è rimesso all'ampia discrezionalità dell'amministrazione. Ciò al fine di non aggirare il sistema ordinario dei trasferimenti su base concorsuale, poiché il trasferimento in questione, di carattere definitivo, incide sull'organico della sede di assegnazione ed è suscettibile di vanificare le aspettative di chi è inserito, anche da lungo tempo, nelle graduatorie di merito della procedura ordinaria.
8.2 Come chiarito dalla giurisprudenza, l'accoglimento delle istanze di trasferimento avanzate per corrispondere ad esigenze di carattere privato non può che essere subordinata all'insussistenza di ostative ragioni di servizio. Considerata la natura eccezionale del trasferimento ex art. 398, le valutazioni al riguardo rimesse all'amministrazione sulle relative istanze sono sindacabili sul piano giurisdizionale nei limiti della sussistenza di gravi ed evidenti vizi di razionalità ed illogicità o di travisamento dei fatti. La concessione del trasferimento, infatti, impinge in una sfera di ampia discrezionalità amministrativa, essendo il frutto di un delicato bilanciamento di interessi; giova, peraltro, evidenziare che, nell'ambito dell'impiego militare, le esigenze personali e familiari del singolo militare sono strutturalmente recessive rispetto all'interesse del Corpo di appartenenza all'ottimale allocazione sul territorio del personale, quale strumento organizzativo funzionale al migliore soddisfacimento delle attribuzioni istituzionali (Cons. Stato, sez. II, n. 9624 del 3 novembre 2022).
9. Nel caso di specie, il provvedimento impugnato, che ha motivato il diniego con riferimento al deficit di organico nel ruolo ispettori della sede di provenienza a fronte del correlato esubero della sede di destinazione, non pare affetto da palese irragionevolezza o irrazionalità.
9.1 Contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, il diniego in questione si fonda non solo sulle rilevate scoperture della sede di provenienza, bensì sul raffronto tra la situazione organica deficitaria della sede di provenienza (pari a 18 unità per il Comando provinciale di Potenza e a 5 unità per l'intera Legione Basilicata), e quella in esubero della sede richiesta (pari a 20 e 18 unità, rispettivamente, per il Comando provinciale di Bari e per quello di Taranto, e pari a complessive 44 unità per l'intera Legione Puglia). Poiché il saldo negativo del personale renderebbe disfunzionale l'ulteriore deprivazione di personale della sede di provenienza, l'amministrazione, nell'esercizio della propria discrezionalità e nel bilanciamento tra i contrapposti interessi, ha ritenuto prevalente quello generale all'efficiente gestione dei servizi di prevenzione e repressione dei reati rispetto a quello dell'istante al ricongiungimento familiare, interesse pur di rilievo costituzionale, come sostenuto dall'appellante, ma comune a tutti i militari che prestano servizio in una sede diversa da quella di residenza (la natura non eccezionale delle ragioni familiari addotta dall'interessato è stata evidenziata nel parere contrario reso dal Comandante provinciale di Potenza: cfr. all. 5 produzione Ministero).
9.2 Privi di rilievo sono gli assunti difensivi in ordine all'asserita presenza di posti in organico presso la sede di destinazione, circostanza che renderebbe il trasferimento "a saldo zero" per l'Arma, alla possibilità di impiego del ricorrente presso un reparto mobile o speciale (segnatamente, l'11 Reggimento CC "Puglia" C.I.O. di Bari), alla possibilità di copertura delle carenze organiche con i futuri trasferimenti a domanda o anche con l'impiego di personale in esubero dalla provincia di Matera: siffatte considerazioni, in quanto afferenti alle modalità di organizzazione e di dislocazione del personale sotto il profilo territoriale e funzionale, impingono direttamente il merito dell'azione amministrativa, sottratto al sindacato giurisdizionale.
9.3 In disparte quanto appena osservato, il Collegio rileva che:
i) l'asserita possibilità di trasferimento presso un qualsiasi reparto della linea mobile o speciale anche in deroga ai requisiti e ai presupposti ordinariamente richiesti per l'impiego nei suddetti reparti, non trova riscontro nel dato positivo poiché l'art. 398 R.G.A. consente di derogare unicamente al periodo minimo di permanenza nella sede di provenienza, mentre l'affermata equipollenza tra i requisiti posseduti dall'istante e quelli necessari per l'accesso ad altro reparto mobile non può che essere rimessa alla valutazione discrezionale dell'amministrazione. Per tale ragione, il provvedimento non pare affetto da palese irragionevolezza o illogicità laddove ha preso in esame solo i posti della Legione Puglia e non anche quelli di altre organizzazioni, tra cui l'11 Reggimento Puglia, al quale, come dedotto dall'amministrazione, si accede solo nell'ambito della pianificazione annuale. Del pari irrilevante è la successiva assegnazione alla Legione Puglia di quattro Marescialli neo promossi, poiché la dislocazione del personale al termine del corso di formazione risponde ad esigenze diverse dalla mera copertura delle vacanze organiche;
ii) il provvedimento di diniego risulta legittimamente motivato con riferimento alla situazione dell'organico al momento della sua adozione, mentre non possono assumere rilievo circostanze sopravvenute, quali l'esito della successiva procedura ordinaria di trasferimento. Quest'ultima si fonda, in termini meramente prognostici, su un bilanciamento tra forze in entrata e forze in uscita non essendo il posto messo a concorso necessariamente una posizione libera, ma un posto che presumibilmente diventerà disponibile soltanto a condizione che un militare sia trasferito in uscita da quella regione. Per le medesime ragioni, legittimamente il diniego è motivato con riferimento alla scopertura di organico della sede di servizio dell'interessato al momento dell'adozione del provvedimento -anche se diversa da quella in cui prestava servizio al momento della presentazione dell'istanza- poiché è in quest'ultima sede che l'eventuale trasferimento è destinato a dispiegare i propri effetti. Peraltro, l'appellante ha chiesto successivamente di essere trasferito presso il ROS di Reggio Calabria, ossia in una località diversa da quella ove risiede il proprio nucleo familiare;
iii) l'asserita disparità di trattamento rispetto ad altri militari è rimasta del tutto priva di supporto probatorio poiché del tutto insufficiente a tali fini è la documentazione versata in atti e relativa al trasferimento della collega dalla Stazione di Potenza alla Scuola Allievi Carabinieri di Taranto in considerazione della diversità della situazione presa a raffronto. Dalla documentazione prodotta dal Ministero, infatti, emerge che non solo la collega ha maturato una specifica competenza nel settore addestrativo, ma che sussiste anche un preminente interesse dell'amministrazione ad alimentare l'istituto di formazione di recente istituzione con formatori di sesso femminile, unitamente all'impossibilità di trarre marescialli di sesso femminile dagli altri poli addestrativi (cfr. all n.ri 27 e 28 alla relazione dell'amministrazione). Il suddetto trasferimento, pertanto, soddisfa non solo l'interesse del militare ma anche quello dell'amministrazione all'efficiente organizzazione dell'attività di addestramento di imminente avvio.
10. In ultimo, giova richiamare, i consolidati orientamenti giurisprudenziali (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. II, n. 774/2016 e n. 1891/2015; Sez. IV, n. 123/2020; n. 4029/2020; n. 2267/2019, n. 1909/2016; n. 2569/2010 e n. 6048/2005; Sez. I, n. 2001/2019 e n. 1155/2019), secondo i quali in materia di incarichi del personale militare non possono fondarsi aspettative di ius in officio, non essendo configurabile una posizione soggettiva giuridicamente tutelabile alla sede di servizio.
11. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto in quanto infondato, circostanza che, in considerazione della natura plurimotivata del provvedimento impugnato, esime il Collegio dall'esaminare gli ulteriori profili di censura dichiarati assorbiti dal TAR e riproposti in appello con il secondo e terzo motivo.
12. Per le ragioni sopra indicate, l'appello è infondato e deve essere respinto.
13. Sussistono giustificati motivi, in ragione della natura delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Francesco Guarracino, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Consigliere
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