Cons. Stato Sez. VII, Sent., (ud. 06/10/2023) 16-10-2023, n. 8987
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8274 del 2019, dal sig.
contro
il Comune di OMISSIS, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), n. 250/2019, pubblicata in data 14 marzo 2019.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;
Relatore nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 ottobre 2023 - tenuta da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams" - il Cons. Brunella Bruno
Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. L'appellante impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il TAR per l'Emilia Romagna ha respinto il ricorso proposto avverso il silenzio diniego formatosi sull'istanza di applicazione della sanzione pecuniaria edilizia, in luogo di quella demolitoria, presentata ai sensi e per gli effetti dell'art. 10 della L.R. 21 ottobre 2004, n. 23.
2. Il dante causa dell'appellante ottenne dal Comune di OMISSIS la concessione edilizia n. 6118 del 27 settembre 2002 per l'esecuzione di opere di restauro e risanamento conservativo, con incremento di superficie utile e creazione di due unità abitative; nello stesso anno l'immobile sito in via A. nn. 9/2-9/3 è stato acquistato dall'appellante, con voltura in proprio favore del titolo abilitativo. Nel 2006, stante l'esigenza di apportare una variazione essenziale al progetto assentito, l'interessato ha richiesto un nuovo titolo edilizio, ai sensi degli artt. 12, 18 e 23 della L.R. 25 novembre 2002 n. 31.
L'iniziativa non ha sortito l'effetto sperato, perché nel corso del sopralluogo effettuato il 16 novembre 2006 i tecnici comunali hanno accertato un "aumento abusivo del volume dell'edificio ottenuto tramite l'innalzamento della linea di gronda del corpo principale dell'edificio e pertanto dell'altezza del sottotetto. Le quote del sottotetto risultano ulteriormente innalzate di circa 80 cm. rispetto al progetto al piede della falda di copertura, mentre il colmo risulta più alto di circa 65 cm.", sicché il Comune, dopo aver disposto la sospensione dei lavori con Provv. del 22 gennaio 2007, ha adottato l'ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, con irrogazione della sanzione pecuniaria.
A seguito dell'ingiunzione di ripristino, l'interessato ha richiesto il permesso di costruire in sanatoria n. 6477 del 2009. Si è verificato, tuttavia, che i lavori assentiti non sono stati portati a termine, essendo emerse in sede di esecuzione problematiche tecniche asseritamente preclusive della demolizione. L'appellante ha, dunque, formulato all'amministrazione comunale, in data 30 dicembre 2011, una istanza di fiscalizzazione dell'abuso ai sensi art. 10 della L.R. 21 ottobre 2004, n. 23, che però non ha ricevuto riscontro da parte dell'amministrazione nel termine di novanta giorni, con consente formazione del provvedimento tacito reiettivo.
3. L'adito TAR non ha ravvisato l'illegittimità nell'operato dell'amministrazione in quanto il procedimento di accertamento e repressione degli abusi edilizi si era già concluso in modo irretrattabile con il rilascio del permesso di costruire in sanatoria n. 6477 del 30 gennaio 2009, con la conseguenza che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente quel provvedimento per contestarne la mancata applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria.
4. L'appellante critica la sentenza impugnata, reiterando le censure disattese dal primo giudice.
5. Il Comune di OMISSIS non si è costituto in giudizio.
6. In data 13 settembre 2023 l'appellante ha prodotto memoria, insistendo per l'accoglimento delle censure proposte.
7. All'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 6 ottobre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. L'appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte, dovendo la sentenza impugnata essere confermata, sia pure con integrazione della relativa motivazione.
9. Come affermato tanto nel ricorso originario quanto nel ricorso in appello e, dunque, riconosciuto dallo stesso appellante, il permesso di costruire in sanatoria n. 6477 del 2009 è stato rilasciato dall'amministrazione al fine di consentire il ripristino delle opere abusive che erano state eseguite in difformità dal titolo edilizio (permesso di costruire n. 6118 del 27 settembre 2002). Per la conclusione dei lavori è stato fissato il termine del 31 dicembre 2009, poi prorogato al 30 dicembre 2011.
L'istanza di applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria è stata presentata dall'interessato solo in data 30 dicembre 2011 ai sensi dell'articolo 10 della L.R. 21 ottobre 2004, n. 23.
9.1. Contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, dunque, emerge una stretta correlazione tra il titolo edilizio rilasciato nel 2009 e l'ordinanza di irrogazione della sanzione demolitoria, essendo il primo funzionale ad assicurare l'ottemperanza della seconda.
10. L'istanza di fiscalizzazione dell'abuso è stata richiesta ai sensi dell'art. 10 della L.R. 21 ottobre 2004, n. 23.
10.1. In particolare, la sopra indicata disposizione stabilisce che: "Qualora le opere abusive siano state eseguite su immobili vincolati in base alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali, lo Sportello unico per l'edilizia ordina la sospensione dei lavori e dispone, acquisito il parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell'abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l'originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro". Al secondo periodo, la disposizione in esame prevede che su "richiesta motivata dell'interessato presentata a seguito della avvenuta sospensione dei lavori, lo Sportello unico per l'edilizia irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore dell'immobile conseguente alla realizzazione delle opere, determinato ai sensi dell'articolo 21, comma 2, qualora accerti, con apposita relazione tecnica, l'impossibilità della restituzione in pristino a causa della compromissione del bene tutelato". Inequivocabilmente l'ultimo periodo della norma in questione dispone: "Lo Sportello unico per l'edilizia si pronuncia sulla richiesta entro novanta giorni, decorsi i quali la richiesta stessa si intende rifiutata".
10.2. A venire in rilievo, dunque, è una fattispecie di silenzio tipizzato, giacché al decorrere del termine sopra indicato l'istanza si intende respinta.
Da ciò discende l'inconfigurabilità sia di un obbligo dell'amministrazione di provvedere attraverso l'adozione di una determinazione espressa, sia del vizio di carenza di motivazione, dato che quest'ultima è per definizione assente nelle ipotesi di conclusione tacita del procedimento; né sono fondatamente deducibili vizi formali e procedurali.
11. Neppure le ulteriori deduzioni sono suscettibili di favorevole apprezzamento.
11.1. Le conclusioni alle quali è addivenuto il primo giudice, infatti, vanno confermate, sia pure con una necessaria integrazione sotto il profilo motivazionale.
11.2. La generale regola secondo la quale ordinariamente l'impossibilità di ripristino dello status quo ante, senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, ex art. 34 D.P.R. n. 380 del 2001, deve essere valutata dall'amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione, non può trovare applicazione in presenza di disposizioni di legge regionale che regolamentano, come nella fattispecie, in maniera specifica la materia.
11.3. Nella fattispecie non solo esiste, come sopra evidenziato, una precisa disposizione normativa che attribuisce al silenzio dell'autorità amministrativa il valore di diniego dell'istanza di applicazione della sanzione pecuniaria ma tale disposizione si inserisce in un impianto regolatorio che preclude che detta istanza possa essere presentata successivamente alla definizione del procedimento sanzionatorio.
11.4. L'articolo 10 in esame, infatti, come sopra riportato, espressamente colloca la presentazione dell'istanza di fiscalizzazione degli abusi successivamente alla avvenuta sospensione dei lavori. La disposizione deve essere coordinata con le previsioni contenute nell'articolo 4 della medesima legge regionale, rubricato "sospensione dei lavori ed assunzione dei provvedimenti sanzionatori" che, nel disciplinare il procedimento di segnalazione, controllo e repressione dell'abusivismo edilizio, fissa le seguenti scansioni temporali (cfr. Cons. St., Sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1469):
a) segnalazione degli abusi da parte di cittadini, ufficiali o agenti di polizia giudiziaria;
b) accertamento degli illeciti, anche d'ufficio, da parte dei competenti organi tecnici;
c) adozione dell'ordinanza di sospensione dei lavori, eventualmente in corso, entro quindici giorni dall'accertamento (limitatamente alle violazioni di maggiore entità);
d) durata della sospensione dei lavori fino all'esecuzione dei provvedimenti definitivi;
e) comunicazione dell'ordine di sospensione ai responsabili, da valere come notizia di avvio del procedimento sanzionatorio ai sensi della L. n. 241 del 1990;
f) decorrenza del termine di quarantacinque giorni dall'ordine di sospensione per l'adozione dei provvedimenti sanzionatori;
g) facoltà del privato, a decorrere dalla comunicazione dell'ordine di sospensione dei lavori, di chiedere motivatamente la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria;
h) obbligo dello sportello unico di accertare l'impossibilità della demolizione o rimozione delle opere abusive in relazione al pregiudizio strutturale e funzionale che sarebbe arrecato alle parti residue dell'immobile, con la consequenziale irrogazione della misura pecuniaria in sostituzione della demolizione, eventualmente accompagnata da obblighi accessori di mitigazione ambientale dell'abuso;
i) concessione allo sportello unico del termine di novanta giorni, decorrente dalla richiesta del responsabile dell'abuso, per pronunciarsi sopra di essa, decorso il quale la richiesta si intende negata.
11.5. È evidente, pertanto, che sebbene non sia espressamente individuato un termine entro il quale il responsabile possa chiedere la sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, quest'ultimo debba esercitare tale facoltà entro e non oltre la data in cui l'amministrazione irroga in concreto la sanzione ripristinatoria.
11.6. Nella fattispecie, dunque, anche a voler individuare, come affermato dal primo giudice, la conclusione del procedimento di accertamento e repressione degli abusi edilizi nella data di rilascio del permesso di costruire in sanatoria n. 6477 del 30 gennaio 2009, funzionale - si ribadisce - ad ottemperare all'ingiunzione, non può revocarsi in discussione che l'istanza è stata tardivamente formulata.
12. Si osserva, inoltre, che neppure emergono profili di irragionevolezza delle previsioni regionali, tenuto conto dell'ambito di applicazione dell'articolo 10 in esame, segnatamente riferito alla salvaguardia degli edifici tutelati e, dunque, dell'esigenza di assicurare certezza con un equilibrato bilanciamento dei diversi interessi implicati. In ogni caso, anche nell'ipotesi in cui si accedesse ad una differente interpretazione, orientata nel senso di riconnettere, comunque, rilievo a problematiche emerse nella fase esecutiva della demolizione, nella fattispecie l'appellante non ha dimostrato in modo adeguato l'impossibilità materiale e tecnica di conformarsi all'ordine di ripristino, dovendosi escludere, peraltro, che, al tal fine, sia suscettibile di favorevole apprezzamento la dedotta onerosità della demolizione, profilo, questo, che avrebbe dovuto costituire oggetto di specifica e tempestiva contestazione avverso il provvedimento di irrogazione della sanzione edilizia.
13. In conclusione, per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto.
14. Non vi è luogo a provvedere sulle spese della presente fase del giudizio, in quanto l'amministrazione intimata non si è costituita.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (R.G. n. 8274 del 2019), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2023, con l'intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente
Sergio Zeuli, Consigliere
Rosaria Maria Castorina, Consigliere
Brunella Bruno, Consigliere, Estensore
Ofelia Fratamico, Consigliere
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