Cass. civ. Sez. I, Ord., (ud. 14/09/2023) 18-12-2023, n. 35304
ELEZIONI
Ineleggibilità
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GENOVESE Francesco Antonio - Presidente -
Dott. MERCOLINO Guido - rel. Consigliere -
Dott. TERRUSI Francesco - Consigliere -
Dott. PAZZI Alberto - Consigliere -
Dott. CAMPESE Eduardo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 4709/2023 R.G. proposto da:
OMISSIS, rappresentato e difeso dagli
- ricorrente -
contro
OMISSIS, rappresentato e difeso dall'Avv.
- controricorrente -
e REGIONE CALABRIA, CONSIGLIO REGIONALE DELLA CALABRIA e PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DI CATANZARO;
- intimati -
avverso la sentenza della Corte d'appello di Catanzaro n. 97/23, depositata il 30 gennaio 2023.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 settembre 2023 dal Consigliere Guido Mercolino.
Svolgimento del processo
1. OMISSIS, primo dei candidati non eletti alla carica di Consigliere regionale della Regione Calabria nelle elezioni indette per il 3-4 ottobre 2021, convenne in giudizio OMISSIS, eletto alla medesima carica, per sentirne accertare l'ineleggibilità ai sensi della L. 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, comma 1, n. 1, in qualità di dirigente scolastico presso l'Istituto Superiore (Omissis) con incarico aggiuntivo di reggenza presso l'Istituto Comprensivo (Omissis), con la dichiarazione di decadenza dalla carica.
Si costituì il OMISSIS, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.
1.1. Con ordinanza del 9 marzo 2022, il Tribunale di Catanzaro rigettò la domanda.
2. L'impugnazione proposta dal OMISSIS è stata rigettata dalla Corte d'appello di Catanzaro con sentenza del 30 gennaio 2023.
A fondamento della decisione, la Corte ha rilevato che del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, l'art. 16 nell'individuare le funzioni dei dirigenti generali, affida agli stessi il compito di attuare gli obiettivi individuati dal Ministro nell'esercizio della funzione d'indirizzo politico e programmazione, sia personalmente che attraverso la programmazione e la pianificazione dell'attività dei dirigenti di seconda fascia, dei quali coordinano e controllano l'attività, anche attraverso l'assegnazione delle relative risorse e l'esercizio di poteri sostitutivi in caso d'inerzia. Ha aggiunto che le funzioni assegnate ai dirigenti scolastici dall'art. 25 del medesimo decreto non integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche dei dirigenti generali, essendo i loro compiti limitati all'ambito dell'autonomia organizzativa, didattica e finanziaria, e risultando gli stessi inquadrati in ruoli di dimensioni regionali. Ha quindi escluso l'applicabilità della disposizione di cui alla L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1 osservando che le cause limitative del diritto di elettorato passivo non sono suscettibili d'interpretazione estensiva o analogica, in quanto aventi portata derogatoria rispetto al OMISSISpio della libera accessibilità alle cariche elettive, e quindi incidenti su un diritto costituzionalmente garantito.
3. Avverso la predetta sentenza il OMISSIS ha proposto ricorso per cassazione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. Il OMISSIS ha resistito con controricorso. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.
Motivi della decisione
1. Con il primo motivo d'impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 132 c.p.c. e dell'art. 111 Cost., sostenendo che, nell'escludere l'applicabilità della L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1 la Corte territoriale ha fatto ricorso ad una motivazione meramente apparente, avendo preso in esame soltanto le funzioni dei dirigenti generali, senza tenere conto del riferimento della norma a quelle equiparate.
1.1. Il motivo è infondato.
Ai fini dell'esclusione della causa d'ineleggibilità, la sentenza impugnata non si è affatto limitata ad individuare le funzioni attribuite dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 16 ai dirigenti generali, ma le ha poste a confronto con quelle spettanti ai dirigenti scolastici ai sensi dell'art. 25 del medesimo decreto, ponendo in risalto la portata più limitata di queste ultime, ritenute non equiparabili alle prime, in quanto non attinenti al raccordo tra le direttive impartite dal Ministro nell'esercizio della funzione d'indirizzo politico e programmazione e l'attività amministrativa svolta dai singoli uffici e direzioni in cui si articola la struttura ministeriale, ma all'espletamento dei compiti specificamente demandati alle istituzioni scolastiche, nell'ambito dell'autonomia organizzativa, didattica e finanziaria alle stesse riconosciuta.
Tale comparazione, accompagnata dalla sottolineatura della posizione di sottordinazione dei dirigenti scolastici, in contrapposizione a quella di vertice spettante ai dirigenti generali, deve ritenersi più che sufficiente ai fini dell'adempimento dell'obbligo di motivazione imposto dall'art. 132 c.p.c., comma 2, e dell'art. 118 disp. att. c.p.c., consentendo, nella sua compiutezza e logicità, di ricostruire agevolmente il percorso logico-giuridico seguito per giungere alla decisione, ed attingendo quindi la soglia del minimo costituzionale prescritto dall'art. 111 Cost., comma 6, per la cui violazione è necessario, come più volte affermato dalla giurisprudenza di legittimità, che la motivazione risulti assolutamente inesistente sotto il profilo materiale e grafico, oppure meramente apparente, perplessa o oggettivamente incomprensibile, oppure caratterizzata da argomentazioni manifestamente contraddittorie, in quanto tra loro logicamente inconciliabili (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. Un., 7/04/2014, n. 8053; Cass., Sez. I, 3/03/2022, n. 7090; Cass., Sez. VI, 25/09/2018, n. 22598).
2. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione della L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1, dell'art. 12 preleggi, del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 19 e 25, della L. 15 marzo 1997, n. 59, del D.Lgs. 6 marzo 1998, n. 59, del D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275, del D.M. 1 febbraio 2001, n. 44, della L. 3 luglio 2017, n. 105, del D.M. 28 agosto 2018, n. 129, dei CCNL 26 maggio 1999, 19 maggio 2010, 11 aprile 2006, 15 aprile 2010 e 8 luglio 2019 e del CCNQ 3 agosto 2021, osservando che, nell'escludere la sussistenza della causa d'ineleggibilità, la sentenza impugnata non ha tenuto conto del tenore letterale e della ratio della L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1. Premesso che, nell'individuare le categorie equiparate ai direttori generali, tale disposizione non fa alcun cenno alla carica, al ruolo o alla fascia, ma solo alle funzioni svolte, afferma che tale formulazione, rispondente all'esigenza di estendere l'ineleggibilità a situazioni nelle quali sussista un'effettiva possibilità di strumentalizzazione della propria posizione a fini elettorali, impone di attribuire rilievo alle funzioni concretamente svolte, anzichè alle caratteristiche organizzative degli uffici. Sostiene che, con particolare riguardo all'ordinamento scolastico, essa impone di tener conto della specialità della figura del dirigente, quale organo dell'amministrazione statale ed al tempo stesso organo di vertice di un'istituzione funzionalmente e giuridicamente autonoma, dotato di compiti che non si esauriscono nei profili gestionali ed amministrativi, ma si estendono a quelli didattici ed educativi. Aggiunge che, nel valutare la potenziale alterazione della par condicio tra i candidati, occorre tener conto anche delle ingenti risorse economiche che il dirigente scolastico è chiamato a gestire nell'affidamento di contratti pubblici, nonchè dell'estensione territoriale del comprensorio scolastico e della consistenza della relativa popolazione, le quali operano come fattori di moltiplicazione del consenso.
2.1. Il motivo è infondato.
Premesso che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del ricorrente, la disciplina delle funzioni dirigenziali introdotta dal D.Lgs. n. 165 del 2001 non ha comportato affatto il superamento dell'articolazione in fasce, espressamente prevista dagli artt. 15 e 23, i quali dispongono la suddivisione del ruolo dei dirigenti in due fasce distinte, per le quali gli artt. 28 e 28-bis prevedono differenti modalità di accesso, si osserva che gli artt. 16 e 17 del medesimo decreto enumerano separatamente le funzioni spettanti ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali da quelle assegnate agli altri dirigenti: a quest'ultima distinzione, e non già a quella per fasce, ha fatto correttamente riferimento la sentenza impugnata, la quale, nell'interpretare la locuzione "dipendenti dello Stato che svolgano le funzioni di direttore generale o equiparate o superiori", adoperata dal legislatore nella L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1 ha posto a confronto la disposizione di cui all'art. 16 con quella di cui all'art. 25, che individua le funzioni dei dirigenti scolastici, concludendo che, anche a voler tenere conto della specificità del modello organizzativo dell'ufficio e del complesso di attribuzioni riconosciute alla dirigenza scolastica dalla contrattazione collettiva, le funzioni del dirigente scolastico non integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche del dirigente degli uffici dirigenziali generali, in considerazione della complessità dell'attività materiale connessa alle funzioni apicali attribuite a quest'ultimo.
Non può ritenersi pertanto pertinente il richiamo della difesa del ricorrente ad una pronuncia del Giudice amministrativo di secondo grado che, in riferimento alla nomina a consigliere di Stato di un dirigente di prima fascia non appartenente ai ruoli dell'Amministrazione dello Stato, ha ritenuto che l'individuazione dei soggetti equiparati ai dirigenti generali dei Ministeri, ai sensi della L. 27 aprile 1982, n. 186, art. 19, comma 1, n. 2 non debba aver luogo attraverso il confronto tra strutture organizzative dissimili per natura, origini, funzioni e livello di autonomia, ma in base al riscontro dei compiti e delle funzioni effettivamente svolti (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 23/03/2022, n. 2142). Indipendentemente dalla diversità della fattispecie presa in esame da tale pronuncia, il criterio di valutazione adottato dalla sentenza impugnata corrisponde proprio a quello individuato dal Giudice amministrativo, avendo la Corte d'appello posto a confronto le funzioni attribuite ai dirigenti scolastici con quelle spettanti ai dirigenti generali, delle quali ha rilevato la maggiore ampiezza, ed avendo conferito rilievo alla dimensione regionale del ruolo nel quale i primi sono inquadrati e alla diversità dei rispettivi ambiti operativi al solo scopo di evidenziare la portata più ridotta dei compiti assegnati ai dirigenti scolastici.
Tale interpretazione trova conferma nella giurisprudenza di legittimità richiamata dalla Corte d'appello, la quale, nel procedere alla comparazione delle medesime disposizioni, ha evidenziato come il contenuto dell'autonomia organizzativa e didattica riconosciuta agl'istituti scolastici che abbiano conseguito la personalità giuridica debba essere individuato sulla base delle definizioni riportate nel D.Lgs. 15 marzo 1997, n. 59, art. 21, commi 8 e 9 richiamato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 25, comma 1 i quali attribuiscono ai dirigenti scolastici funzioni decisamente più ridotte di quelle spettanti ai dirigenti generali, sottoponendone inoltre l'operato al controllo di un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica generale, e presieduto da un dirigente, che deve procedere alla verifica dei risultati conseguiti (cfr. Cass., Sez. lav., 17/03/2009, n. 6460; nel medesimo senso, successivamente, Cass., Sez. lav., 5/11/2021, n. 32166).
Il diverso livello delle funzioni spettanti ai dirigenti scolastici rispetto a quello delle funzioni attribuite ai dirigenti generali e il conseguente minor rischio che l'influenza connessa all'esercizio delle stesse possa comportare una alterazione della par condicio tra i candidati, la cui salvaguardia costituisce la ratio della causa d'ineleggibilità prevista dalla L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, n. 1 emergono d'altronde con palmare evidenza se solo si tiene conto della posizione di vertice ricoperta dalle altre figure alle quali i dirigenti generali sono parificati dalla predetta disposizione (il capo e i vice capi della polizia, gl'ispettori generali di pubblica sicurezza che prestano servizio presso il Ministero dell'interno ed i capi di gabinetto dei Ministri), della appartenenza delle stesse alle Amministrazioni centrali dello Stato e dell'ampiezza e incisività delle rispettive funzioni, riferibili all'intera sfera di competenza delle strutture ministeriali alle quali sono preposte. Rispetto a tali funzioni, quelle attribuite ai dirigenti scolastici rivestono una portata assai più circoscritta, in quanto, pur estendendosi alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali, ed implicando l'esercizio di autonomi poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane e di organizzazione dell'attività scolastica secondo criteri di efficienza, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 25, comma 2, non eccedono l'ambito dell'organizzazione e dell'attività del singolo istituto, alla cui gestione unitaria il dirigente è chiamato a provvedere, rispondendo dei relativi risultati ai sensi dell'art. 21.
3. Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.
Trattandosi di procedimento esente dal contributo unificato, non trova applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, l'art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17.
P.Q.M.
rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.
Così deciso in Roma, il 14 settembre 2023.
Depositato in Cancelleria il 18 dicembre 2023
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