Cons. Stato Sez. IV, Sent., 14-03-2013, n. 1523
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2861 del 2006, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dip.Funzione Pubblica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Gen.Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Sindacato Italiano Unitario Lavoratori di Polizia - Siulp, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Baldassarri, Chiara Srubek Tomassy, con domicilio eletto presso Chiara Srubek Tomassy in Roma, via del Seminario, 85;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n. 03596/2005, resa tra le parti, concernente ripartizione contingenti distacchi sindacali retribuiti autorizzabili biennio 2004/05.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2013 il Cons. Raffaele Potenza e uditi per le parti gli avvocati Chiara Srubek Tomassy e l'avvocato dello Stato Anna Collabolletta;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1.- Con ricorso al TAR del Lazio il Sindacato unitario lavoratori di polizia (SIULP) domandava l'annullamento del Decreto in data 8.11.2004 del Ministro per la funzione pubblica recante la ripartizione dei contingenti complessivi dei distacchi sindacali retribuiti autorizzabili (per il biennio 2004-2005).
1.1.- A sostegno del gravame il ricorrente argomentava la violazione dell'art. 35 del D.P.R. n. 164 del 2002 e dell'art. 43, comma 1, del D.Lgs. n. 165 del 2001, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione.
1.2.- Il Tribunale adìto, con la sentenza epigrafata, ha accolto il ricorso, rilevandone la fondatezza nel merito.
2.- La decisione è stata impugnata innanzi a questo Consiglio dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con il ricorso all'esame, sostenuto da motivi riassumibili come segue:
a.- difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, in quanto la posizione azionata dal sindacato istante riveste natura di diritto soggettivo e non già di interesse legittimo;
b.- infondatezza nel merito, alla luce della normativa vigente ed in particolare degli artt. 31 e 34 del D.P.R. n. 164 del 2002 e dei D.Lgs. n. 195 del 1995 e D.Lgs. n. 129 del 2000.
2.1.- Si è costituito nel giudizio il SIULP, precisando le proprie tesi in successive note difensive (26.6.2006). L'appellato ha eccepito l'improcedibilità del ricorso in appello e nel merito ribadito, con diffuse argomentazioni, l'orientamento accolto dal TAR.
2.2.- Con ordinanza cautelare (n.3190/2006), la Sezione ha respinto l'istanza di sospensione della sentenza impugnata avanzata dall'appellante, non rilevando che la decisione gravata arrecasse, nelle more del giudizio, un pregiudizio grave ed irreparabile per l'amministrazione.
3.- La problematica proposta dall'appello in trattazione verte (e come vedremo si esaurisce) nell'affrontare la questione preliminare sulla sussistenza della giurisdizione di questo giudice, sollevata dal primo motivo di gravame.
3.1.- Al riguardo si palesa anzitutto inconferente l'eccezione svolta dal SIULP sulla ritenuta improcedibilità dell'appello che, ad avviso dell'appellato, non recherebbe alcun rilievo sulle motivazioni della sentenza impugnata, precludendo in tal modo di individuare le censure mosse alla sentenza di primo grado. Tali osservazioni, invero, attengono ai profili di merito della controversia (ai quali peraltro è dedicato il secondo ordine di censure d'appello), mentre la questione di giurisdizione, sollevata dal primo motivo d'appello, riveste valenza processuale e quindi necessariamente prioritaria rispetto alla trattazione dei profili di merito della controversia.
3.2.- A sostegno della carenza di giuridizione amministrativa sulla controversia, l'appellante Presidenza del Consiglio argomenta che:
- il sindacato ricorrente ha azionato una posizione che ha natura di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, in quanto il potere di predeterminare criteri legali fa venire meno ogni discrezionalità della p.a., dovendosi questa limitare a verificare, attraverso un mero accertamento tecnico, la sussistenza degli elementi necessari per l'esercizio dei diritti sindacali;
- per il personale non privatizzato, quale quello delle Forze di Polizia, la tutela dei diritti può essere sottratta al giudice ordinario (per rientrare sotto l'egida della G.A.) solo allorché l'atto amministrativo incida su posizioni specifiche del dipendente nell'ambito del rapporto di pubblico impiego;
- la tutela della posizione azionata dal SIULP rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi degli art. 28 della L. n. 300 del 1970 e artt. 6 e 7 della L. n. 146 del 1990.
La controparte appellata obietta che:
- ai sensi degli artt. 3 e 63 del D.Lgs. n.165 del 2001 le controversie del personale della Polizia di Stato sono tuttora devolute alla giurisdizione amministrativa;
- pur non essendo dubitabile che la posizione azionata costituisca un diritto soggettivo, la controversia non investe la rappresentatività del SIULP, nell'esercizio delle sue prerogative sindacali, bensì di un decreto che provvede alla ripartizione dei distacchi tra le organizzazioni sindacali;
- il potere esercitato non ha connotazioni automatiche, ma tocca in primo luogo interessi di organizzazioni diverse dal SIULP;
- in base al criterio del petitum sostanziale, la posizione azionata è di interesse legittimo, e deve essere sottoposta alla giurisdizione amministrativa, poiché si traduce nell'istanza di eliminazione dall'ordinamento di un atto amministrativo.
3.3.- L'appello è meritevole di accoglimento, per le ragioni che seguono.
Deve premettersi che l'azione è proposta da un organizzazione sindacale che contrasta un atto amministrativo recante una disciplina di ripartizione, tra le varie forze sindacali presenti nel settore della Polizia di Stato, dei distacchi sindacali. Muovendo da quest'ultimo contenuto, si deve rilevare anzitutto che la materia si pone del tutto al di fuori del rapporto di pubblico impiego sotto il profilo soggettivo, poiché la relazione giuridica che viene in rilievo intercorre tra la p.a. ed un sindacato, mentre quella di pubblico impiego corre tra la p.a. ed il singolo dipendente.
Conseguentemente non possono venire in soccorso, al fine di individuare la giurisdizione amministrativa, le norme (indicate dall'appellato) che regolano il rapporto di pubblico impiego, soprattutto poiché i contestati criteri, adottati da atto amministrativo, tuttavia non incidono sul singolo dipendente (o incidono, ma sempre ed solo indirettamente, sul singolo dipendente che vanti titolo ad un distacco sindacale), ma investono le modalità di esercizio della funzione sindacale nel suo complesso. Con specifico riferimento a quest'ultima ed alla luce della posizione attribuita al sindacato nel sistema delle relazioni "industriali", va tenuto conto che il meccanismo dei distacchi è uno degli strumenti attraverso i quali il sindacato realizza la propria autonomia di organizzazione e quindi contribuisce ad articolare le proprie funzioni. In altri termini, proprio la natura della posizione azionata, indubbiamente non di interesse legittimo, ma di diritto soggettivo (come sottolineato dall'appellante), in indissolubile correlazione con la peculiare natura del soggetto titolare, appare decisiva al fine di non radicare la giurisdizione amministrativa, ove si consideri che:
- si tratta di diritto soggettivo che non figura tra le materie affidate alla giurisdizione esclusiva;
- la titolarità di tale diritto costituisce attribuzione tipica di una organizzazione sindacale; e, attesa tale peculiarità del soggetto agente, la giurisdizione deve essere attribuita in stretto riferimento agli artt. 28 della L. n. 300 del 1970 e 6 e 7 della L. n. 146 del 1990 (norme indicate dall'appellante), in base ai quali il Sindacato in quanto tale può azionare la tutela delle proprie posizioni in materia solo innanzi al giudice ordinario.
3.4.- L'individuazione della giurisdizione amministrativa, seppur implicitamente affermata dal TAR (nel pronunziarsi nel merito della controversia), è pertanto errata, contrastando, per le ragioni indicate in motivazione, con le menzionate norme.
4.- Conclusivamente l'appello deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata.
Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, accoglie l'appello, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull'insorta controversia e, per l'effetto, annulla senza rinvio la sentenza impugnata.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
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