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sabato 16 maggio 2015

AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE DETERMINA 28 aprile 2015 Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower). (Determina n. 6). (15A03551) (GU n.110 del 14-5-2015)



 AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DETERMINA 28 aprile 2015

Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che  segnala
illeciti (c.d. whistleblower). (Determina n. 6). (15A03551)

(GU n.110 del 14-5-2015)



Parte I - Questioni generali
1. Ricognizione della normativa vigente.
  L'introduzione nell'ordinamento nazionale di un'adeguata tutela del
dipendente  (pubblico  e  privato)  che  segnala  condotte   illecite
dall'interno dell'ambiente  di  lavoro  e'  prevista  in  convenzioni
internazionali   (ONU,   OCSE,   Consiglio    d'Europa)    ratificate
dall'Italia, oltre che in raccomandazioni dell'Assemblea parlamentare
del Consiglio d'Europa, talvolta  in  modo  vincolante,  altre  volte
sotto forma di invito ad adempiere.
  La legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e
la repressione della corruzione  e  dell'illegalita'  nella  pubblica
amministrazione)  ha   recepito   tali   sollecitazioni,   sia   pure
limitatamente  all'ambito  della  pubblica  amministrazione,  con  la
disposizione dell'art. 1, comma 51, che introduce l'art.  54-bis  nel
decreto  legislativo  30  marzo  2001,   n.   165   (Norme   generali
sull'ordinamento del lavoro  alle  dipendenze  delle  amministrazioni
pubbliche), prevedendo che: «fuori  dei  casi  di  responsabilita'  a
titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per  lo  stesso  titolo  ai
sensi dell'articolo 2043 del codice civile,  il  pubblico  dipendente
che denuncia all'autorita' giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero
riferisce al proprio superiore gerarchico condotte  illecite  di  cui
sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro,  non  puo'
essere  sanzionato,   licenziato   o   sottoposto   ad   una   misura
discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni
di lavoro per motivi collegati  direttamente  o  indirettamente  alla
denuncia». La stessa norma disciplina, poi, nei successivi commi,  il
tendenziale divieto  di  rivelazione  del  nome  del  segnalante  nei
procedimenti disciplinari, il controllo  che  il  Dipartimento  della
funzione  pubblica  deve   esercitare   su   eventuali   procedimenti
disciplinari discriminatori, la sottrazione  delle  segnalazioni  dal
diritto di accesso di cui alla legge 7 agosto  1990,  n.  241  (Nuove
norme sul procedimento amministrativo).
  La disposizione richiamata delinea  esclusivamente  una  protezione
generale e astratta: essa per piu' versi deve essere  completata  con
concrete misure di tutela del dipendente, il quale -  per  effettuare
la  propria  segnalazione  -  deve  poter  fare  affidamento  su  una
protezione effettiva ed efficace che  gli  eviti  una  esposizione  a
misure  discriminatorie.  Questa  tutela  e',   poi,   nell'interesse
oggettivo dell'ordinamento, funzionale all'emersione dei fenomeni  di
corruzione e di mala gestio.
  La tutela deve essere fornita da parte  di  tutti  i  soggetti  che
ricevono   le    segnalazioni:    in    primo    luogo    da    parte
dell'amministrazione di appartenenza del segnalante, in secondo luogo
da parte delle  altre  autorita'  che,  attraverso  la  segnalazione,
possono attivare i propri poteri di accertamento e  sanzione,  ovvero
l'Autorita'   nazionale   anticorruzione    (A.N.AC.),    l'Autorita'
giudiziaria e la Corte dei conti.
  L'attuale  Piano  nazionale  anticorruzione  (PNA),  al  §  3.1.11,
riconduce espressamente la tutela del dipendente che segnala condotte
illecite  tra  le  azioni  e  le  misure  generali  finalizzate  alla
prevenzione della corruzione, in particolare fra quelle  obbligatorie
in quanto disciplinate  direttamente  dalla  legge  che,  quindi,  le
amministrazioni pubbliche devono porre in essere  ed  attuare.  Nello
specifico, il Piano prevede che le pubbliche amministrazioni  di  cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001 siano tenute ad  adottare  i
necessari accorgimenti tecnici per dare attuazione  alla  tutela  del
dipendente che effettua le segnalazioni di cui  all'art.  54-bis  del
predetto decreto. L'adozione delle iniziative necessarie deve  essere
prevista  nell'ambito  del  Piano  triennale  di  prevenzione   della
corruzione (PTPC) come intervento da realizzare con tempestivita'.
  La ricordata disciplina e' stata integrata  dal  decreto  legge  24
giugno 2014, n. 90  (Misure  urgenti  per  la  semplificazione  e  la
trasparenza  amministrativa   e   per   l'efficienza   degli   uffici
giudiziari), convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 che, da un
lato, ha  modificato,  con  l'art.  31,  il  testo  dell'art.  54-bis
introducendo   l'A.N.AC.   quale    soggetto    destinatario    delle
segnalazioni, dall'altro (con l'art. 19, comma 5)  ha  stabilito  che
l'A.N.AC. «riceve notizie e segnalazioni  di  illeciti,  anche  nelle
forme di cui all'art. 54-bis del decreto legislativo 30  marzo  2011,
n. 165». L'A.N.AC., pertanto,  e'  chiamata  a  gestire,  oltre  alle
segnalazioni provenienti dai propri  dipendenti  per  fatti  illeciti
avvenuti all'interno della propria struttura, anche  le  segnalazioni
che i dipendenti di altre  amministrazioni  possono  indirizzarle  ai
sensi del richiamato articolo 54 bis. La novita' legislativa  impone,
dunque, all'A.N.AC. di disciplinare le procedure attraverso le  quali
l'Autorita' riceve e gestisce tali segnalazioni.
  In questa prospettiva va dunque sottolineato che l'A.N.AC.  intende
adempiere  al  proprio  compito  nel   pieno   rispetto   dell'ambito
soggettivo e oggettivo individuato  dalla  normativa  vigente  appena
menzionata.
  A questo proposito,  occorre  sottolineare  che  l'art.  54-bis  si
riferisce  esclusivamente  ai  dipendenti   pubblici   e   presuppone
l'identificazione del soggetto  segnalante  il  cui  nominativo  deve
essere, comunque, mantenuto riservato. Pertanto,  le  presenti  Linee
guida, volte a fornire orientamenti applicativi delle disposizioni in
questione, non possono non tener conto di tale indicazione normativa;
esse, quindi, non disciplinano le modalita' di trattazione e gestione
di altre  tipologie  di  segnalazioni  quali  quelle  provenienti  da
cittadini o imprese ovvero le segnalazioni anonime.
  L'Autorita'  puo'  ricevere  anche  queste  ultime   tipologie   di
segnalazioni su cui peraltro fonda  una  buona  parte  della  propria
attivita' di vigilanza; le modalita' per la ricezione e  la  gestione
di  queste  segnalazioni  avranno,  tuttavia,   trattamenti   diversi
rispetto a quelli specificamente previsti  dall'art.  54-bis  per  la
tutela del dipendente pubblico.
  Per quanto riguarda gli  aspetti  procedimentali,  le  Linee  guida
indicano le procedure che l'A.N.AC. intende seguire per  la  gestione
delle  segnalazioni  delle  quali  e'  destinataria  e  che   possono
costituire un utile riferimento  per  le  amministrazioni  tenute  ad
applicare l'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001.
  L'Autorita' non puo' non sottolineare, tuttavia,  l'incertezza  del
dettato normativo che caratterizza la materia. A questo proposito  si
auspica un intervento del legislatore volto a chiarire  le  questioni
interpretative ancora aperte, alcune  delle  quali  sono  di  seguito
puntualmente segnalate.
2. Fondamento del potere di regolazione dell'A.N.AC. in materia.
  L'Autorita' ritiene che  ad  essa  spetti  un  generale  potere  di
regolazione relativo alla tutela del dipendente pubblico che  segnala
condotte illecite, a partire dalla protezione che deve essere fornita
dall'amministrazione di appartenenza del dipendente stesso.
  Tale potere si inquadra in quello  di  indirizzo  sulle  misure  di
prevenzione della corruzione nei  confronti  di  tutte  le  pubbliche
amministrazioni  e  degli  enti  privati  controllati,   partecipati,
regolati o finanziati dallo Stato, ai sensi dell'art. 19,  comma  15,
del d.l. n. 90/2014. La norma ha trasferito all'A.N.AC.  le  funzioni
di cui all'art. 1, comma  4,  lett.  da  a)  a  c),  della  legge  n.
190/2012, prima in capo al Dipartimento della funzione pubblica,  tra
cui quella di predisporre il PNA.
  Tenuto inoltre conto dello svolgimento da parte dell'A.N.AC.  delle
funzioni di  indirizzo  e  vigilanza  sull'adozione  da  parte  delle
amministrazioni di effettive misure di tutela del dipendente pubblico
segnalante, l'Autorita' ritiene opportuno che il  Dipartimento  della
funzione  pubblica,   allorche'   riceva   segnalazioni   di   azioni
discriminatorie verso un dipendente che abbia rilevato  un  illecito,
ne informi periodicamente l'Autorita'.
  Quanto sin qui espresso determina, conclusivamente,  la  necessita'
che l'A.N.AC. adotti un atto di regolazione di portata generale: cio'
avviene con l'approvazione delle presenti Linee guida, le  quali,  da
un lato, si prefiggono di fornire indicazioni in ordine  alle  misure
che le pubbliche amministrazioni devono approntare  per  tutelare  la
riservatezza dell'identita' dei  dipendenti  che  segnalano  condotte
illecite e, dall'altro, danno conto  delle  procedure  sviluppate  da
A.N.AC. per la  tutela  della  riservatezza  dell'identita'  sia  dei
dipendenti delle altre amministrazioni che trasmettano  all'Autorita'
una segnalazione, sia dei propri dipendenti  che  segnalano  condotte
illecite.
  L'obiettivo del presente atto consiste,  dunque,  nel  dettare  una
disciplina volta a incoraggiare i dipendenti  pubblici  a  denunciare
gli illeciti di cui vengano a conoscenza nell'ambito del rapporto  di
lavoro e, al contempo, a garantirne un'efficace tutela.
  Le presenti Linee guida propongono un modello  procedurale  per  la
gestione delle segnalazioni che tiene conto dell'esigenza di tutelare
la riservatezza del dipendente che le  invia.  Ogni  amministrazione,
alla luce dei predetti principi, potra' adattare il modello  proposto
sulla base delle proprie esigenze organizzative.
  Prima dell'adozione definitiva l'Autorita'  ha  ritenuto  opportuno
sottoporre le presenti Linee guida a una  consultazione  pubblica  al
fine di acquisire, da parte  dei  soggetti  interessati,  elementi  e
osservazioni utili.
  Per valutare il grado  di  raggiungimento  degli  obiettivi  e,  in
particolare, i sistemi e  le  misure  a  tutela  del  dipendente  che
segnala condotte illecite adottati dalle  pubbliche  amministrazioni,
decorsi dodici mesi dall'adozione delle presenti Linee  guida,  sara'
effettuata una procedura di verifica d'impatto della regolazione.
Parte II - Ambito di applicazione.
1. Ambito soggettivo. Le amministrazioni pubbliche  e  i  «dipendenti
pubblici».
  L'art. 54-bis sulla tutela  del  dipendente  che  segnala  condotte
illecite e' stato introdotto dalla legge n. 190/2012 come novella  al
d.lgs. n. 165/2001; ai sensi dell'art. 1, comma 59,  della  legge  n.
190/2012: «Le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui  ai
commi da 1 a 57 del presente  articolo,  di  diretta  attuazione  del
principio di imparzialita' di cui all'articolo 97 della Costituzione,
sono  applicate  in  tutte  le  amministrazioni  pubbliche   di   cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo  2001,  n.
165, e successive modificazioni».
  Queste   due   norme   guidano   l'interprete   nell'individuazione
dell'ambito  soggettivo  di  applicazione  della  norma,  inteso  con
riferimento sia alle strutture organizzative all'interno delle  quali
devono essere previste misure di tutela, sia ai soggetti direttamente
tutelati.
  A. Per quanto riguarda le strutture organizzative, si deve trattare
delle pubbliche amministrazioni di  cui  all'art.  1,  comma  2,  del
d.lgs. n. 165/2001, e  successive  modificazioni.  Nella  nozione  di
pubbliche amministrazioni  devono  essere  fatti  rientrare,  quindi,
sicuramente gli enti di diritto pubblico non territoriali  nazionali,
regionali  o  locali,  comunque  denominati,  istituiti,  vigilati  o
finanziati  da  pubbliche  amministrazioni,  cioe'  tutti  gli   enti
pubblici non economici.
  B. Per quel che riguarda i soggetti direttamente  tutelati,  l'art.
54-bis si riferisce specificamente  a  dipendenti  pubblici  che,  in
ragione del proprio rapporto di lavoro, siano venuti a conoscenza  di
condotte illecite.
  Circa l'identificazione dei soggetti riconducibili  alla  categoria
dei dipendenti pubblici indicati nella norma, in  considerazione  del
rilievo che  queste  segnalazioni  possono  avere  per  finalita'  di
prevenzione della corruzione, l'Autorita' ritiene che vi rientrino  i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art.  1,  comma
2, del d.lgs. n. 165/2001. Nella nozione di pubblico dipendente  sono
quindi compresi tanto i dipendenti con rapporto di lavoro di  diritto
privato (art. 2, comma 2) quanto, compatibilmente con la peculiarita'
dei rispettivi ordinamenti, i dipendenti con rapporto  di  lavoro  di
diritto pubblico (art. 3 del medesimo decreto).
2. Distinzione tra segnalazione anonima e riservatezza dell'identita'
del segnalante.
  Per quanto riguarda la definizione  della  nozione  di  «dipendente
pubblico che segnala illeciti»,  occorre  rifarsi  alla  ratio  della
norma,  che  e'  quella  di  evitare  che  il  dipendente,  venuto  a
conoscenza di condotte illecite in ragione del  rapporto  di  lavoro,
ometta  di  segnalarle  per   il   timore   di   subire   conseguenze
pregiudizievoli.
  Per questa ragione, l'art. 54-bis del  d.lgs.  n.  165/2001  impone
all'amministrazione che  tratta  la  segnalazione  di  assicurare  la
riservatezza dell'identita' di chi si espone in prima persona.
  A tal fine il procedimento  di  gestione  della  segnalazione  deve
garantire la riservatezza dell'identita'  del  segnalante  sin  dalla
ricezione della segnalazione e in ogni fase successiva.
  Naturalmente  la  garanzia  di  riservatezza  presuppone   che   il
segnalante renda nota la  propria  identita'.  Non  rientra,  dunque,
nella fattispecie prevista dalla norma come «dipendente pubblico  che
segnala  illeciti»,  quella  del  soggetto  che,  nell'inoltrare  una
segnalazione, non si renda conoscibile. In sostanza, la  ratio  della
norma e' di assicurare la tutela del dipendente, mantenendo riservata
la sua identita',  solo  nel  caso  di  segnalazioni  provenienti  da
dipendenti pubblici individuabili e riconoscibili.
  Resta comunque fermo, come  anche  previsto  nell'attuale  PNA,  in
particolare nel § B.12.1, che l'Autorita'  prende  in  considerazione
anche  le  segnalazioni  anonime,  ove  queste  siano   adeguatamente
circostanziate e rese con dovizia di particolari, ove cioe' siano  in
grado di far emergere fatti e situazioni  relazionandoli  a  contesti
determinati. L'invio di segnalazioni anonime e  il  loro  trattamento
avviene, comunque, attraverso canali distinti e differenti da  quelli
approntati per le segnalazioni oggetto delle presenti Linee guida. In
altre parole, le segnalazione anonime, che pure in  casi  particolari
possono essere oggetto di considerazione da parte  dell'A.N.AC.,  non
rientrano, per espressa volonta' del  legislatore,  direttamente  nel
campo di applicazione dell'art. 54-bis del  d.lgs.  n.  165/2001.  Si
ribadisce che la tutela prevista  da  detto  articolo  non  puo'  che
riguardare il dipendente pubblico che si identifica (diversamente, la
tutela non puo' essere assicurata) e,  comunque,  secondo  il  tenore
letterale della norma, la protezione  accordata  riguarda  ritorsioni
che possono avere luogo nell'ambito del  rapporto  di  lavoro  e  non
anche quelle di altro tipo.
  Resta ferma anche  la  distinta  disciplina  relativa  ai  pubblici
ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio che, in presenza  di
specifici presupposti, sono gravati da un vero e  proprio  dovere  di
riferire senza ritardo anche, ma non solo, fatti  di  corruzione,  in
virtu' di quanto previsto dal combinato disposto  dell'art.  331  del
codice di procedura penale e degli artt. 361 e 362 del codice penale.
  L'obbligo di denuncia in base alle suddette previsioni  del  codice
penale  e  di  procedura  penale  e  la  possibilita'  di   segnalare
disfunzioni e illeciti come dipendente pubblico  ai  sensi  dell'art.
54-bis del d.lgs. n. 165/2001 hanno un diverso rilievo. La disciplina
penalistica si fonda  su  un  vero  e  proprio  obbligo  di  denuncia
all'Autorita' giudiziaria, anche ma non solo, riferita  ai  reati  in
materia di  corruzione,  limitatamente  a  determinate  categorie  di
soggetti e in presenza di specifici presupposti.
  La norma contenuta nell'art.  54-bis,  oltre  ad  avere  un  ambito
soggettivo e oggettivo  piu'  ampio,  e'  rivolta  in  particolare  a
definire il regime di tutela dei segnalanti, dipendenti pubblici,  da
parte  dei  soggetti  a  cui  la  segnalazione  puo'  o  deve  essere
inoltrata.
  La segnalazione al  superiore  gerarchico,  al  Responsabile  della
prevenzione della corruzione o all'A.N.AC., non sostituisce,  laddove
ne  ricorrano  i  presupposti,  quella  all'Autorita'  Giudiziaria  e
consente all'amministrazione o all'A.N.AC. di svolgere  le  opportune
valutazioni sul  funzionamento  delle  misure  di  prevenzione  della
corruzione adottate ai sensi della legge n. 190/2012 e  di  acquisire
elementi per rafforzarne l'efficacia.
3. Oggetto della segnalazione.
  L'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 prevede espressamente  che  il
dipendente pubblico possa segnalare le «condotte illecite di cui  sia
venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro».
  A. Ad avviso dell'Autorita', le  condotte  illecite  oggetto  delle
segnalazioni meritevoli di tutela comprendono non solo l'intera gamma
dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al  Titolo  II,
Capo I, del  codice  penale  (ossia  le  ipotesi  di  corruzione  per
l'esercizio della funzione, corruzione per atto contrario  ai  doveri
d'ufficio   e   corruzione   in   atti    giudiziari,    disciplinate
rispettivamente agli artt. 318, 319 e 319-ter del  predetto  codice),
ma  anche  le   situazioni   in   cui,   nel   corso   dell'attivita'
amministrativa, si riscontri l'abuso da  parte  di  un  soggetto  del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonche' i
fatti in cui - a  prescindere  dalla  rilevanza  penale  -  venga  in
evidenza un mal funzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a
fini privati delle funzioni attribuite, ivi  compreso  l'inquinamento
dell'azione amministrativa ab externo. Si pensi, a  titolo  meramente
esemplificativo, ai  casi  di  sprechi,  nepotismo,  demansionamenti,
ripetuto mancato rispetto dei tempi  procedimentali,  assunzioni  non
trasparenti, irregolarita' contabili, false dichiarazioni, violazione
delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.
  Cio' appare in linea, peraltro, con il concetto di corruzione preso
a  riferimento  nella  circolare  del  Dipartimento  della   funzione
pubblica n. 1/2013 e soprattutto nell'attuale PNA (§  2.1),  volto  a
ricomprendere le varie situazioni in cui,  nel  corso  dell'attivita'
amministrativa, si riscontri l'abuso da  parte  di  un  soggetto  del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
  B. Le condotte  illecite  segnalate,  comunque,  devono  riguardare
situazioni di cui il soggetto sia venuto  direttamente  a  conoscenza
«in  ragione  del  rapporto  di  lavoro»  e,  quindi,   ricomprendono
certamente quanto si e' appreso in virtu' dell'ufficio  rivestito  ma
anche quelle notizie che siano state acquisite  in  occasione  e/o  a
causa dello svolgimento delle mansioni lavorative,  seppure  in  modo
casuale. In caso di trasferimento, comando,  distacco  (o  situazioni
analoghe) del dipendente presso un'altra amministrazione, questi puo'
riferire anche di fatti accaduti  in  un'amministrazione  diversa  da
quella in cui presta servizio al momento della segnalazione. In  tale
ipotesi, l'amministrazione che  riceve  la  segnalazione  la  inoltra
comunque all'amministrazione cui  i  fatti  si  riferiscono,  secondo
criteri e modalita' da quest'ultima stabilite, o all'A.N.AC..
  Non sono invece meritevoli di tutela  le  segnalazioni  fondate  su
meri sospetti o voci: cio' in quanto e' necessario sia  tenere  conto
dell'interesse dei terzi oggetto delle informazioni  riportate  nella
segnalazione, sia  evitare  che  l'amministrazione  o  l'ente  svolga
attivita' ispettive interne che rischiano  di  essere  poco  utili  e
comunque dispendiose.
  In ogni caso, considerato lo spirito della norma - che e' quello di
incentivare  la  collaborazione  di  chi  lavora  all'interno   delle
pubbliche amministrazioni per l'emersione dei fenomeni  corruttivi  -
ad avviso dell'Autorita' non e'  necessario  che  il  dipendente  sia
certo dell'effettivo avvenimento dei fatti denunciati  e  dell'autore
degli stessi, essendo invece sufficiente che il dipendente,  in  base
alle proprie conoscenze,  ritenga  altamente  probabile  che  si  sia
verificato un fatto illecito nel senso sopra indicato.
  In questa prospettiva e' opportuno che  le  segnalazioni  siano  il
piu' possibile circostanziate e offrano il maggior numero di elementi
al fine di consentire all'amministrazione  di  effettuare  le  dovute
verifiche.
4. Condizioni per la tutela.
  Il dipendente che segnala condotte illecite  e'  tenuto  esente  da
conseguenze pregiudizievoli in ambito disciplinare e tutelato in caso
di adozione di «misure discriminatorie, dirette o  indirette,  aventi
effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati  direttamente
o indirettamente alla denuncia». La norma, in sostanza,  e'  volta  a
proteggere il dipendente che, per  via  della  propria  segnalazione,
rischi di vedere compromesse le proprie condizioni di lavoro.
  Come previsto dall'art. 54-bis, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001  la
predetta  tutela,  tuttavia,   trova   un   limite   nei   «casi   di
responsabilita' a titolo di calunnia o diffamazione o per  lo  stesso
titolo ai sensi dell'art. 2043 del codice civile».
  Anche in coerenza con le indicazioni che provengono dagli organismi
internazionali, la tutela prevista dal  predetto  art.  54-bis  trova
dunque applicazione quando il comportamento del  pubblico  dipendente
che  segnala  non  integri  un'ipotesi  di  reato   di   calunnia   o
diffamazione ovvero sia in buona fede, da intendersi come mancanza da
parte  sua  della  volonta'  di  esporre  quello  che,  nelle   norme
internazionali, viene definito un «malicius report».
  La tutela non trova,  quindi,  applicazione  nei  casi  in  cui  la
segnalazione riporti informazioni false rese con dolo o colpa.
  La norma e', tuttavia, lacunosa in  merito  all'individuazione  del
momento in cui  cessa  la  garanzia  della  tutela  che  deve  essere
accordata.   Vi   e',   infatti,   un   generico   riferimento   alle
responsabilita' penali per calunnia o diffamazione o a quella  civile
extracontrattuale, il che presuppone che tali responsabilita' vengano
accertate in sede giudiziale. La  cessazione  della  tutela  dovrebbe
discendere, dunque, dall'accertamento delle responsabilita'  in  sede
penale (per calunnia o diffamazione) o civile (per responsabilita' ex
art. 2043 del codice civile) e, quindi,  sembrerebbe  necessaria  una
pronuncia giudiziale.
  Consapevole della lacuna normativa, tenuto conto della  delicatezza
della  questione  e   della   necessita'   di   fornire   indicazioni
interpretative per consentire l'applicazione della norma, l'Autorita'
ritiene  che  solo  in  presenza  di  una  sentenza  di  primo  grado
sfavorevole al segnalante  cessino  le  condizioni  di  tutela  dello
stesso.
  Ai sensi dell'art. 54-bis, comma 2,  l'amministrazione  e'  tenuta,
inoltre,  a   garantire   nell'ambito   dell'eventuale   procedimento
disciplinare avviato nei confronti  del  segnalato,  la  riservatezza
dell'identita' del segnalante. La norma fornisce gia'  un'indicazione
specifica disponendo che, se l'addebito contestato si fonda su  altri
elementi e riscontri oggettivi in possesso dell'amministrazione o che
la  stessa  abbia  autonomamente  acquisito   a   prescindere   dalla
segnalazione, l'identita' del segnalante non  possa  essere  rivelata
senza il suo consenso.
  Invece, quando la contestazione che ha dato origine al procedimento
disciplinare  si  basa  unicamente  sulla  denuncia  del   dipendente
pubblico, colui che e' sottoposto al procedimento  disciplinare  puo'
accedere al nominativo del segnalante, anche in assenza del  consenso
di quest'ultimo, solo se cio' sia «assolutamente indispensabile»  per
la propria difesa.
  L'Autorita' e' consapevole che l'individuazione dei presupposti che
fanno venir meno la riservatezza  dell'identita'  del  segnalante  e'
cruciale in quanto, da una parte, la garanzia di riservatezza e'  una
delle condizioni che incoraggiano il dipendente pubblico  ad  esporsi
segnalando  fenomeni  di  illiceita';   dall'altra,   consente   alle
amministrazioni di dare corretta applicazione all'istituto.
  La norma non fornisce indicazioni in  merito.  Vista  la  rilevanza
della problematica, sulla  quale  sarebbe  necessario  un  intervento
chiarificatore del legislatore, l'Autorita'  ritiene  che  spetti  al
responsabile  dell'ufficio  procedimenti  disciplinari  valutare,  su
richiesta dell'interessato, se  ricorra  la  condizione  di  assoluta
indispensabilita' della conoscenza del nominativo del  segnalante  ai
fini della difesa. In ogni  caso,  sia  in  ipotesi  di  accoglimento
dell'istanza, sia nel caso di diniego, il  responsabile  dell'ufficio
procedimenti disciplinari deve adeguatamente motivare la scelta  come
peraltro previsto dalla legge n. 241/1990.
  E'  opportuno,   comunque,   che   il   responsabile   dell'ufficio
procedimenti disciplinari  venga  a  conoscenza  del  nominativo  del
segnalante solamente quando il soggetto interessato chieda  sia  resa
nota  l'identita'  dello  stesso  per  la  sua  difesa.  Gravano  sul
responsabile dell'ufficio procedimenti disciplinari gli stessi doveri
di  comportamento,  volti  alla   tutela   della   riservatezza   del
segnalante, cui sono tenuti il Responsabile della  prevenzione  della
corruzione e gli eventuali componenti del gruppo di supporto.
  Ai sensi dell'art. 54-bis, comma 4,  la  segnalazione  e'  comunque
sottratta all'accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della  legge
n. 241/1990.
Parte  III  -  Procedura  relativa  alla  tutela  della  riservatezza
dell'identita' del dipendente nelle p.a.
1. Il ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione.
  Il procedimento per la gestione delle segnalazioni  ha  come  scopo
precipuo quello di  proteggere  la  riservatezza  dell'identita'  del
segnalante in ogni fase (dalla ricezione alla  gestione  successiva),
anche nei rapporti con i  terzi  cui  l'amministrazione  o  l'A.N.AC.
dovesse rivolgersi per le verifiche o per iniziative conseguenti alla
segnalazione.
  Al fine di garantire la tutela  della  riservatezza  dell'identita'
del segnalante, l'A.N.AC. ritiene che il  flusso  di  gestione  delle
segnalazioni  debba  avviarsi  con  l'invio  della  segnalazione   al
Responsabile della prevenzione della corruzione dell'amministrazione.
  La norma, invero, indica che, qualora il  segnalante  non  effettui
una denuncia  all'autorita'  giudiziaria,  alla  Corte  del  conti  o
all'A.N.AC., «riferisca al proprio superiore gerarchico».  Ad  avviso
dell'Autorita', nell'interpretare il disposto normativo si deve tener
conto anzitutto del fatto che, a livello amministrativo,  il  sistema
di prevenzione della corruzione disciplinato nella legge n.  190/2012
fa perno sul Responsabile della prevenzione della corruzione a cui e'
affidato il delicato e importante compito  di  proporre  strumenti  e
misure per contrastare  fenomeni  corruttivi.  Egli  e',  dunque,  da
considerare anche il soggetto funzionalmente competente  a  conoscere
di eventuali fatti illeciti al fine di predisporre,  di  conseguenza,
le  misure  volte  a  rafforzare  il  Piano  di   prevenzione   della
corruzione, pena, peraltro,  l'attivazione  di  specifiche  forme  di
responsabilita' nei suoi confronti.
  Occorre, in secondo luogo, tener conto che in  amministrazioni  con
organizzazioni complesse gli uffici e i relativi  livelli  gerarchici
sono molteplici con le  conseguenti  criticita'  organizzative  nella
realizzazione di un efficace sistema  di  tutela  dell'identita'  dei
segnalanti.
  Avuto  riguardo  alla  ratio  della  norma,   al   ruolo   e   alle
responsabilita' del Responsabile della prevenzione della corruzione e
alla necessita' di  non  gravare  le  amministrazioni  con  eccessivi
vincoli organizzativi, in attesa di un intervento legislativo in  tal
senso,   l'Autorita'   ritiene   altamente   auspicabile    che    le
amministrazioni e gli enti  prevedano  che  le  segnalazioni  vengano
inviate  direttamente  al  Responsabile   della   prevenzione   della
corruzione.
  Qualora  le   segnalazioni   riguardino   il   Responsabile   della
prevenzione della  corruzione  gli  interessati  possono  inviare  le
stesse direttamente all'A.N.AC..
  Al fine  di  rafforzare  le  misure  a  tutela  della  riservatezza
dell'identita' del segnalante, e' opportuno  che  le  amministrazioni
introducano nei Codici di comportamento, adottati ai sensi  dell'art.
54, comma 5, del citato d.lgs. n. 165/2001, forme di  responsabilita'
specifica  sia  in  capo  al  Responsabile  della  prevenzione  della
corruzione  sia  nei  confronti  dei  soggetti  che   gestiscono   le
segnalazioni  e  che  fanno  parte,  per  esigenze  di   tutela   del
segnalante, di un gruppo ristretto  a  cio'  dedicato.  Si  rammenta,
comunque, che ai sensi  dell'  art.  1,  comma  14,  della  legge  n.
190/2012 la violazione da parte  di  dipendenti  dell'amministrazione
delle misure di prevenzione della corruzione previste  nel  Piano  di
prevenzione della corruzione, ivi compresa la tutela  del  dipendente
che  segnala  condotte  illecite  ai  sensi  dell'art.   54-bis,   e'
sanzionabile sotto il profilo disciplinare.
2. Procedura: i principi di carattere generale.
  Al fine di evitare che il dipendente ometta di  segnalare  condotte
illecite per il timore di subire misure discriminatorie, e' opportuno
che,  ai  fini  di  un'efficace  gestione  delle   segnalazioni,   le
amministrazioni si dotino di un sistema che si componga di una  parte
organizzativa e di una parte tecnologica, tra loro interconnesse.
  La parte organizzativa  riguarda  principalmente  le  politiche  di
tutela della riservatezza del segnalante: esse fanno riferimento  sia
al quadro normativo nazionale sia alle scelte politiche e  gestionali
del singolo ente pubblico.
  La  parte  tecnologica  concerne  il  sistema  applicativo  per  la
gestione delle segnalazioni: esso comprende la definizione del flusso
informativo  del  processo  con  attori,  ruoli,  responsabilita'   e
strumenti necessari al suo funzionamento (l'architettura del  sistema
hardware e software).
  Per tutelare il dipendente che segnala  gli  illeciti  e  garantire
quindi  l'efficacia  del  processo  di  segnalazione  il  sistema  di
gestione delle segnalazioni deve essere capace di:
  gestire le segnalazioni in  modo  trasparente  attraverso  un  iter
procedurale definito e comunicato all'esterno con termini  certi  per
l'avvio e la conclusione dell'istruttoria;
  tutelare la riservatezza dell'identita' del dipendente che effettua
la segnalazione;
  tutelare il soggetto che gestisce le segnalazioni  da  pressioni  e
discriminazioni, dirette e indirette;
  tutelare la riservatezza del contenuto della  segnalazione  nonche'
l'identita' di eventuali soggetti segnalati;
  consentire   al   segnalante,   attraverso    appositi    strumenti
informatici, di verificare lo stato di avanzamento dell'istruttoria.
  L'amministrazione dovra' prevedere le opportune cautele al fine di:
  identificare  correttamente  il  segnalante   acquisendone,   oltre
all'identita', anche la qualifica e il ruolo;
  separare i dati identificativi del segnalante dal  contenuto  della
segnalazione, prevedendo l'adozione di codici  sostitutivi  dei  dati
identificativi, in modo che la segnalazione possa  essere  processata
in modalita' anonima e rendere possibile la  successiva  associazione
della segnalazione con l'identita' del segnalante nei  soli  casi  in
cui cio' sia strettamente necessario;
  non permettere di risalire  all'identita'  del  segnalante  se  non
nell'eventuale procedimento disciplinare a carico del segnalato: cio'
a motivo del fatto, gia' ricordato, che  l'identita'  del  segnalante
non puo' essere rivelata senza il suo consenso, a  meno  che  la  sua
conoscenza  non  sia  assolutamente  indispensabile  per  la   difesa
dell'incolpato come previsto dall'art. 54-bis, comma 2, del d.lgs. n.
165/2001;
  mantenere riservato, per quanto  possibile,  anche  in  riferimento
alle esigenze istruttorie, il contenuto  della  segnalazione  durante
l'intera fase di gestione della stessa. A tal  riguardo  si  rammenta
che la denuncia  e'  sottratta  all'accesso  di  cui  all'art.  22  e
seguenti della legge n. 241/1990.
  Ai  fini  della  tutela  della  riservatezza   dell'identita'   del
segnalante, la  gestione  delle  segnalazioni  realizzata  attraverso
l'ausilio di  procedure  informatiche  e'  largamente  preferibile  a
modalita'  di  acquisizione  e  gestione   delle   segnalazioni   che
comportino la  presenza  fisica  del  segnalante;  e'  in  ogni  caso
necessario che il sistema informatico di supporto sia  realizzato  in
maniera  tale  da  garantire  adeguate  misure  di  sicurezza   delle
informazioni.
  A tal riguardo, oltre alla corretta identificazione del segnalante,
e' necessario attuare modalita' di audit degli accessi al sistema, la
cui consultazione deve essere riservata  esclusivamente  ai  soggetti
che ne hanno diritto.
  Il sistema, oltre  a  tenere  traccia  delle  operazioni  eseguite,
dovra'  offrire  idonee  garanzie  a   tutela   della   riservatezza,
integrita'  e  disponibilita'  dei  dati  e  delle  informazioni  che
attraverso questo verranno acquisiti, elaborati e comunicati  secondo
la procedura di gestione delle segnalazioni opportunamente  stabilita
dall'amministrazione. Si raccomanda, in  particolare,  l'adozione  di
protocolli sicuri e standard per il trasporto dei  dati  (ad  esempio
SSL) nonche' l'utilizzo di strumenti di crittografia end-to-end per i
contenuti  delle   segnalazioni   e   dell'eventuale   documentazione
allegata. E' opportuno, a tal fine, che l'amministrazione  proceda  a
un'analisi dei rischi nella gestione delle informazioni che  consenta
di identificare e adottare idonee misure di  sicurezza  di  carattere
sia tecnico sia organizzativo. Si raccomanda, inoltre, l'adozione  di
un idoneo modello organizzativo che definisca le  responsabilita'  in
tutte le fasi  del  processo  di  gestione  delle  segnalazioni,  con
particolare riguardo agli aspetti di sicurezza e di trattamento delle
informazioni.
  Tali  misure  trovano  specifica  applicazione  in  relazione  alle
caratteristiche del sistema informatico realizzato e, tipicamente, si
inseriscono nell'ambito dei presidi di sicurezza  delle  informazioni
di     carattere     tecnico     ed     organizzativo     predisposti
dall'amministrazione nella gestione dei sistemi informativi.
  Sempre al fine di garantire la sicurezza e  la  riservatezza  delle
informazioni raccolte,  occorre  altresi'  effettuare  idonee  scelte
relativamente a:
  modalita' di conservazione dei dati (fisico, logico, ibrido);
  politiche  di  tutela  della  riservatezza   attraverso   strumenti
informatici (disaccoppiamento dei dati del segnalante  rispetto  alle
informazioni relative alla segnalazione, crittografia dei dati e  dei
documenti allegati);
  politiche di accesso ai  dati  (funzionari  abilitati  all'accesso,
amministratori del sistema informatico);
  politiche di sicurezza (ad es. modifica periodica delle password);
  tempo  di  conservazione  (durata  di  conservazione  di   dati   e
documenti).
  La necessita' di gestire al meglio la base dati delle  segnalazioni
e' fondamentale anche nell'ottica di un'analisi sistematica che  vada
oltre le  informazioni  inerenti  il  singolo  procedimento.  I  dati
rilevati  attraverso  le  segnalazioni  e  le  istruttorie,  infatti,
possono fornire importanti informazioni di tipo generale (ad  esempio
sulle tipologie di violazioni)  dalle  quali  desumere  elementi  per
l'identificazione  delle  aree  critiche  dell'amministrazione  sulle
quali intervenire  in  termini  di  miglioramento  della  qualita'  e
dell'efficacia del sistema  di  prevenzione  della  corruzione.  Tali
informazioni  dovrebbero  essere   utilizzate,   tra   l'altro,   per
aggiornare o integrare la mappa dei rischi del Piano  di  prevenzione
della corruzione, il Codice di comportamento  e/o  il  Codice  etico,
nonche' per prevedere nuovi o diversi strumenti di risposta.
  Si ricorda,  infine,  che  i  dati  e  i  documenti  oggetto  della
segnalazione, che potrebbero anche essere o contenere dati sensibili,
devono essere trattati nel rispetto della  normativa  in  materia  di
protezione dei dati personali.
3. Ruoli e fasi della procedura.
  Nell'ambito del Piano di  prevenzione  della  corruzione,  adottato
dall'organo  di  indirizzo,  le   amministrazioni   disciplinano   la
procedura di gestione delle segnalazioni definendone ruoli e fasi. In
tale procedura il ruolo  del  Responsabile  della  prevenzione  della
corruzione e' centrale visto  che,  come  gia'  sottolineato,  e'  il
destinatario delle stesse nonche' il soggetto competente  a  svolgere
una prima istruttoria circa i fatti segnalati.
  Laddove    le    dimensioni    organizzative     lo     consentano,
l'amministrazione potra' individuare un  altro  soggetto  deputato  a
ricevere e gestire le  segnalazioni  insieme  al  Responsabile  della
prevenzione della corruzione; detto soggetto e' opportuno che non sia
identificato tra i responsabili degli uffici operanti nelle  aree  di
rischio individuate dall'art. 1, comma 16, della legge n. 190/2012.
  In   ogni   caso,   il    Responsabile,    anche    in    relazione
all'organizzazione interna dell'amministrazione, potra' avvalersi  di
un gruppo di  lavoro  dedicato,  i  cui  componenti,  con  competenze
multidisciplinari,   dovranno   essere    chiaramente    identificati
eventualmente in un apposito atto organizzativo. Per il funzionamento
del gruppo devono  essere  previsti  casi  di  astensione  di  alcuni
componenti nell'eventualita' di ipotetici conflitti di interesse.
  I componenti del  gruppo  sono  soggetti  agli  stessi  vincoli  di
riservatezza e alle  stesse  responsabilita'  cui  e'  sottoposto  il
Responsabile della prevenzione della corruzione. Di  tale  gruppo  di
lavoro non possono far parte i componenti  dell'ufficio  procedimenti
disciplinari in  quanto  l'assenza  nella  norma  di  riferimenti  al
predetto ufficio va interpretata come volta a valorizzare il ruolo di
terzieta'  dello   stesso   nell'ambito   dell'eventuale   successiva
attivita' di valutazione dei fatti segnalati.
  Nel caso si ravvisino elementi di non  manifesta  infondatezza  del
fatto, il Responsabile inoltra  la  segnalazione  ai  soggetti  terzi
competenti - anche per l'adozione  dei  provvedimenti  conseguenti  -
quali:
  il dirigente della struttura in cui si e' verificato il  fatto  per
l'acquisizione di elementi istruttori,  solo  laddove  non  vi  siano
ipotesi di reato;
  l'ufficio  procedimenti  disciplinari,  per  eventuali  profili  di
responsabilita' disciplinare;
  l'Autorita' giudiziaria, la Corte dei  conti  e  l'A.N.AC.,  per  i
profili di rispettiva competenza;
  il Dipartimento della funzione pubblica.
  La tutela della riservatezza del segnalante va garantita anche  nel
momento in cui la segnalazione viene inoltrata a soggetti terzi.
  Nel caso di trasmissione a  soggetti  interni  all'amministrazione,
dovra'  essere  inoltrato  solo  il  contenuto  della   segnalazione,
espungendo tutti i  riferimenti  dai  quali  sia  possibile  risalire
all'identita' del segnalante. I soggetti interni  all'amministrazione
informano  il  Responsabile  della   prevenzione   della   corruzione
dell'adozione di eventuali provvedimenti di propria competenza.
  Nel caso di trasmissione all'Autorita' giudiziaria, alla Corte  dei
conti o al Dipartimento  della  funzione  pubblica,  la  trasmissione
dovra' avvenire avendo cura di  evidenziare  che  si  tratta  di  una
segnalazione pervenuta da un soggetto cui l'ordinamento riconosce una
tutela rafforzata della riservatezza ai sensi  dell'art.  54-bis  del
d.lgs. n. 165/2001.
  L'articolazione   della   procedura   nelle   diverse    fasi    e'
schematizzata, a puro titolo esemplificativo, nell'allegato 1a.
4. La gestione da parte  dell'A.N.AC.  di  segnalazioni  di  condotte
illecite.
  4.1.  L'ipotesi   di   segnalazioni   provenienti   da   dipendenti
dell'A.N.AC. relative a condotte illecite all'interno dell'Autorita'.
  L'A.N.AC.  ha  intenzione  di  dotarsi  di  un  modello  gestionale
informatizzato, che  si  sviluppera'  secondo  le  fasi  indicate  di
seguito:
  il  segnalante  si  accredita  su   una   piattaforma   informatica
accessibile  ai  soli  utenti  interni,  nella  quale  e'  sviluppato
l'applicativo di gestione delle segnalazioni; ad  esito  dell'inoltro
della segnalazione,  il  segnalante  riceve  dal  sistema  un  codice
identificativo utile per i successivi accessi;
  i dati della  segnalazione  (unitamente  agli  eventuali  documenti
allegati) vengono automaticamente  inoltrati  al  soggetto  designato
dall'Autorita' per l'avvio  dell'istruttoria  ossia  al  Responsabile
della prevenzione della corruzione; il segnalante puo' monitorare  lo
stato  di  avanzamento  dell'istruttoria  accedendo  al  sistema   di
gestione delle segnalazioni ed utilizzando il  codice  identificativo
ricevuto;
  il   Responsabile   della   prevenzione   della   corruzione,   che
eventualmente puo' avvalersi di un gruppo di lavoro ad hoc, prende in
carico  la  segnalazione  per  una  prima  sommaria  istruttoria.  Se
indispensabile, richiede chiarimenti al segnalante  e/o  a  eventuali
altri soggetti coinvolti  nella  segnalazione  con  l'adozione  delle
necessarie cautele;
  sulla base della valutazione dei fatti oggetto della  segnalazione,
il Responsabile della prevenzione della corruzione  (con  l'eventuale
componente del gruppo di lavoro designato) puo' decidere, in caso  di
evidente e manifesta infondatezza, di archiviare la segnalazione.  In
caso contrario, valuta a chi inoltrare la segnalazione  in  relazione
ai  profili  di  illiceita'  riscontrati  tra  i  seguenti  soggetti:
dirigente della struttura cui e' ascrivibile il fatto; Ufficio che si
occupa  dei  procedimenti  disciplinari   dell'Autorita';   Autorita'
giudiziaria; Corte dei conti; Dipartimento della funzione pubblica;
  il Responsabile della prevenzione della  corruzione  periodicamente
riferisce al Presidente sul numero e sulla tipologia di  segnalazioni
ricevute e  ne  tiene  conto  al  fine  di  aggiornare  il  Piano  di
prevenzione della corruzione. Il Presidente, sulla base di  quanto  a
lui comunicato dal Responsabile della prevenzione  della  corruzione,
riferisce periodicamente al Consiglio;
  i dati e i documenti oggetto delle segnalazioni vengono trattati  a
norma  di  legge  e  l'accesso  agli  atti,  da  parte  dei  soggetti
autorizzati,  e'  opportunamente  regolamentato  dalle  politiche  di
sicurezza informatica dell'Autorita' e dalla politiche  di  sicurezza
piu' restrittive previste nel Manuale operativo  per  l'utilizzo  del
sistema di gestione delle segnalazioni;
  l'Autorita' si riserva di pubblicare  una  sintesi  del  numero  di
segnalazioni ricevute e del loro stato di avanzamento, con  modalita'
tali  da  garantire  comunque  la  riservatezza  dell'identita'   dei
segnalanti.
  Al  termine  delle   attivita'   di   realizzazione   del   sistema
automatizzato  per  la  gestione  delle  segnalazioni   di   condotte
illecite, l'Autorita' mettera' a disposizione in  riuso  gratuito  il
software e la relativa documentazione per  tutte  le  amministrazioni
che ne faranno richiesta.
  4.2.  La  gestione  delle   segnalazioni   di   condotte   illecite
provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
  Anche per le  segnalazioni  provenienti  dai  dipendenti  di  altre
pubbliche amministrazioni  l'Autorita'  si  avvarra'  di  un  sistema
automatizzato di gestione delle stesse idoneo a garantire  la  tutela
della riservatezza del segnalante.  Lo  schema  della  procedura  che
sara' adottata dall'A.N.A.C.  per  la  gestione  automatizzata  delle
segnalazioni   di   condotte   illecite   provenienti   dalle   altre
Amministrazioni e' descritta nell'Allegato 1b.
  La  gestione  delle  segnalazioni  sara'   curata   dal   dirigente
dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione, coadiuvato  da  un  gruppo  di
lavoro  stabile  designato  con  atto  del  Segretario  generale.  La
gestione  delle  segnalazioni  rientra,  infatti,  nell'ambito  delle
attivita' istituzionali che A.N.AC. svolge ai  fini  di  vigilanza  e
controllo sull'applicazione della normativa in materia di prevenzione
della corruzione e come tale, pur con i necessari accorgimenti atti a
preservare la riservatezza del segnalante, viene svolta  dall'ufficio
ordinariamente preposto alla vigilanza in materia di anticorruzione.
  Nel   corso   dell'istruttoria,   l'Ufficio    potra'    richiedere
informazioni in primo luogo al Responsabile della  prevenzione  della
corruzione dell'amministrazione in cui e' avvenuto il fatto segnalato
o, in relazione a singole specifiche situazioni, ad altro soggetto in
posizione di terzieta'.
  Il dirigente  dell'Ufficio  Vigilanza  sottopone  al  Consiglio  la
propria  valutazione  circa  la  non  evidente   infondatezza   della
segnalazione.
  Analizzata  tale  valutazione,  il  Consiglio  delibera  in  merito
all'eventuale   trasmissione   della    segnalazione    all'Autorita'
giudiziaria e alla Corte dei conti per l'adozione  dei  provvedimenti
conseguenti. Occorre rilevare che la normativa vigente  presenta  una
grave  carenza:  essa  non  contiene  disposizioni  specifiche  sulle
modalita' di tutela della riservatezza dell'identita' del  segnalante
nella fase di inoltro della segnalazione  dall'A.N.AC.  all'Autorita'
giudiziaria  e/o  alla  Corte  dei  conti.  La   trasmissione   della
segnalazione  avverra'  quindi  indicando  anche  il  nominativo  del
segnalante, ma comunque avendo cura di evidenziare che si  tratta  di
una segnalazione pervenuta da un soggetto cui l'ordinamento riconosce
una tutela rafforzata della riservatezza ai  sensi  dell'art.  54-bis
del d.lgs. n. 165/2001.
  A questo fine l'Autorita' ha intenzione di promuovere la stipula di
protocolli d'intesa con le magistrature coinvolte e con il  Ministero
della giustizia, per  definire  le  modalita'  di  trasmissione  piu'
idonee a tutelare la riservatezza dell'identita' dei segnalanti e dei
contenuti delle segnalazioni.
  4.2.1.  Regime  transitorio  per  la  gestione  delle  segnalazioni
provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
  Atteso che l'attuazione del sistema  informatico  per  la  gestione
delle segnalazioni di condotte illecite sara'  completato  nel  medio
termine a motivo della sua  complessita'  tecnica,  di  seguito  sono
individuati gli aspetti procedurali relativi al regime transitorio.
  La segnalazioni devono essere inviate compilando l'apposito  modulo
pubblicato sul sito dell'Autorita' e disponibile nell'allegato 2 alla
presente  delibera   avendo   cura,   nella   parte   relativa   alla
rappresentazione del fatto, di espungere qualunque  informazione  che
consenta di risalire all'identita' del segnalante.  Sara'  possibile,
comunque, allegare i documenti ritenuti di interesse  anche  ai  fini
delle opportune  verifiche  dell'Autorita'  in  merito  alle  vicende
segnalate.
  L'Autorita' avvia, senza  ritardo,  le  istruttorie  relative  alle
segnalazioni ricevute,  provvedendo  alla  definizione  delle  stesse
entro il termine di 120 giorni dalla loro ricezione.
  Dati e documenti  saranno  indirizzati  ad  una  casella  di  posta
elettronica dedicata accessibile al solo Presidente e saranno oggetto
di apposita protocollazione in un registro speciale riservato.
  Il Presidente assegna le segnalazioni pervenute  da  dipendenti  di
altre amministrazioni  ad  un  gruppo  di  lavoro  multidisciplinare,
coordinato dal dirigente  dell'Ufficio  Vigilanza  anticorruzione.  I
componenti del gruppo di lavoro sono chiaramente identificati  in  un
apposito atto organizzativo e sono soggetti agli  stessi  vincoli  di
riservatezza e alle  stesse  responsabilita'  come  identificate  nel
Codice di comportamento  che  l'A.N.AC.  intende  aggiornare  secondo
quanto indicato nella Parte III, § 1, delle presenti Linee guida.
  Nel corso dell'istruttoria l'Autorita', avendo cura di adottare gli
accorgimenti necessari per evitare che la riservatezza dell'identita'
del  segnalante  possa  essere   compromessa,   puo'   richiedere   a
quest'ultimo di fornire elementi ulteriori ai  fini  degli  opportuni
accertamenti.
  L'istruttoria viene portata dal  dirigente  dell'Ufficio  Vigilanza
anticorruzione all'attenzione del Consiglio che  puo'  deliberare  di
chiedere informazioni e chiarimenti al Responsabile della prevenzione
della corruzione dell'amministrazione interessata. In questo caso non
sara'  trasmessa  al  suddetto  Responsabile  la  segnalazione   come
pervenuta all'Autorita' ma potranno esserne  riportati  i  contenuti,
eventualmente previa riformulazione, in modo da  espungere  qualunque
riferimento all'identita' del segnalante.
  L'Autorita' puo' anche  decidere  di  trasmettere  la  segnalazione
all'Autorita' giudiziaria e alla Corte dei conti. Come  visto  sopra,
in questi casi l'inoltro della segnalazione avverra' indicando  anche
il nominativo del segnalante ma, comunque, avendo cura di evidenziare
che si tratta di  una  segnalazione  pervenuta  da  un  soggetto  cui
l'ordinamento riconosce una tutela rafforzata della  riservatezza  ai
sensi dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001.
  I dati e i documenti oggetto  della  segnalazione,  che  potrebbero
anche essere sensibili, vengono trattati nel rispetto della normativa
in materia di protezione dei dati personali.
Parte IV - Tutela del dipendente che segnala condotte illecite  negli
enti di diritto privato in controllo pubblico e negli  enti  pubblici
economici.
  Allo stato la legislazione vigente prevede che sia  approntata  una
specifica tutela per la segnalazione di fatti illeciti da  parte  dei
«dipendenti pubblici» delle amministrazioni di cui all'art. 1,  comma
2, del d.lgs. n. 165/2001.
  Le presenti Linee guida, dunque, sono rivolte alle  amministrazioni
pubbliche  ricomprese  nell'ambito  di  applicazione  del  richiamato
decreto (v. supra Parte II, § 1).
  L'Autorita'   ritiene,   tuttavia,   che    l'applicazione    delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione di  cui  alla
legge n. 190/2012 sia da estendere anche gli enti di diritto  privato
in controllo pubblico di livello nazionale  e  locale,  nonche'  agli
enti pubblici economici.
  Cio'  anche  in  virtu'  di  un'interpretazione  costituzionalmente
orientata dell'art. 1, comma 60, della predetta legge, contenuta  nel
documento  «Applicazione  degli   obblighi   di   prevenzione   della
corruzione previsti dalla legge n. 190/2012 alle societa' controllate
e   partecipate    dalle    pubbliche    amministrazioni»    adottato
congiuntamente dall'Autorita' e dal Ministero dell'economia  e  delle
finanze.
  In mancanza di una specifica  previsione  normativa  relativa  alla
tutela dei dipendenti che segnalano condotte illecite negli  enti  di
diritto  privato  in  controllo  pubblico  e  negli   enti   pubblici
economici,  l'Autorita'  ritiene  opportuno  che  le  amministrazioni
controllanti e vigilanti  promuovano  da  parte  dei  suddetti  enti,
eventualmente nell'ambito del Piano di prevenzione della  corruzione,
l'adozione di misure di  tutela  analoghe  a  quelle  previste  nelle
presenti Linee guida (si vedano, a tal proposito, le Linee guida  per
l'attuazione  della  normativa  in  materia  di   prevenzione   della
corruzione e trasparenza da parte delle  societa'  e  degli  enti  di
diritto   privato   controllati   e   partecipati   dalle   pubbliche
amministrazioni e degli enti pubblici economici - § 2.1).
  Per quanto attiene, invece, alle societa' e agli  enti  di  diritto
privato  partecipati  da  pubbliche   amministrazioni,   sulla   base
dell'orientamento recentemente espresso dall'Autorita'  nelle  citate
Linee guida, l'attuazione della normativa in materia  di  prevenzione
della corruzione comporta per esse oneri  minori  rispetto  a  quelli
imposti alle societa' in controllo  pubblico.  Esse  sono  sottoposte
alla disciplina  sulla  trasparenza  limitatamente  all'attivita'  di
pubblico interesse  eventualmente  svolta.  Considerata  tuttavia  la
partecipazione delle amministrazioni pubbliche e tenuto conto che  le
societa' e gli enti predetti gestiscono  risorse  pubbliche,  sarebbe
opportuno che le amministrazioni partecipanti  promuovano  l'adozione
di misure volte ad incoraggiare i  dipendenti  degli  stessi  enti  a
segnalare eventuali condotte illecite  approntando  forme  di  tutela
della loro riservatezza.
  L'Autorita' auspica comunque  che  il  legislatore  intervenga  per
colmare il vuoto normativo sopra evidenziato.
Parte V - Tutela dei consulenti e collaboratori  a  qualsiasi  titolo
nonche' dei collaboratori di imprese fornitrici dell'amministrazione.
  La legislazione vigente prevede che sia  assicurata  una  specifica
tutela per la segnalazione di fatti illeciti da parte dei «dipendenti
pubblici» delle amministrazioni di  cui  all'art.  1,  comma  2,  del
d.lgs. n. 165/2001.
  Occorre tuttavia considerare che  nelle  amministrazioni  pubbliche
operano anche soggetti  che  non  possono  essere  ricompresi  fra  i
dipendenti  pubblici  ma  che  pure  svolgono  la  propria  attivita'
professionale all'interno dei pubblici uffici.
  Ci si riferisce, in particolare, ai collaboratori o consulenti, con
qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo,  ai
titolari  di  organi  e  di  incarichi  negli   uffici   di   diretta
collaborazione  delle  autorita'  politiche,   ai   collaboratori   a
qualsiasi titolo di imprese  fornitrici  di  beni  o  servizi  e  che
realizzano opere  in  favore  dell'amministrazione.  Con  riguardo  a
queste  tipologie  di  soggetti,  il  Codice  di  comportamento   dei
dipendenti pubblici,  approvato  con  decreto  del  Presidente  della
Repubblica 16 aprile 2013, n.  62,  prevede  che  le  amministrazioni
debbano estendere, per quanto compatibili, gli obblighi  di  condotta
che lo stesso Codice stabilisce per i  pubblici  dipendenti.  A  tale
fine, l'art. 2, comma 3, del predetto d.P.R. n. 62/2013, dispone  che
le amministrazioni inseriscano negli atti di incarico o nei contratti
di acquisizione delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi,
apposite clausole di risoluzione o decadenza del rapporto nel caso di
violazione degli obblighi derivanti dal Codice.
  L'Autorita' non puo' non rilevare come, in considerazione del ruolo
che questi soggetti rivestono all'interno delle amministrazioni,  sia
opportuno offrire loro una qualche forma di tutela della riservatezza
qualora questi intendano esporsi in prima persona per segnalare fatti
illeciti in occasione e/o a causa dello  svolgimento  delle  mansioni
lavorative. L'Autorita' auspica quindi un intervento del  legislatore
volto ad estendere  misure  di  tutela  analoghe  a  quelle  previste
dall'art.  54-bis  del  d.lgs.  n.  165/2001  anche  alle  menzionate
categorie  di  soggetti,  in  costanza  di  rapporto  di   lavoro   o
collaborazione.
  A legislazione vigente, pertanto, l'Autorita'  puo'  solo  rilevare
l'opportunita' che le amministrazioni nei propri Piani di prevenzione
della corruzione introducano  per  le  categorie  di  soggetti  sopra
considerati misure di tutela della  riservatezza  analoghe  a  quelle
previste per i dipendenti pubblici.
  Si  ricorda,  comunque,  che  l'estensione  a  dette  categorie  di
soggetti  delle  tutele  previste  dall'art.   54-bis   non   implica
l'estensione agli stessi  anche  delle  forme  di  tutela  contro  le
discriminazioni che il Dipartimento della funzione pubblica  assicura
ai pubblici dipendenti.
    Roma, 28 aprile 2015

                                               Il Presidente: Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 maggio 2015.
Il Segretario: Esposito

                                                          Allegato 1a

Schema della procedura proposta per la gestione delle segnalazioni di
         condotte illecite all'interno dell'Amministrazione

    1. L'identita' del segnalante  verra'  acquisita  contestualmente
alla  segnalazione  e  gestita  secondo  le  modalita'  indicate   in
delibera.
    2. Il segnalante invia una segnalazione compilando un modulo reso
disponibile dall'amministrazione sul proprio sito istituzionale nella
sezione   «Amministrazione   trasparente»,    sotto-sezione    «Altri
contenuti-Corruzione»,  nel  quale  sono  specificate   altresi'   le
modalita' di compilazione e di invio. Il  modulo  deve  garantire  la
raccolta di tutti gli elementi utili alla ricostruzione del  fatto  e
ad accertare la fondatezza di quanto segnalato (a tal fine,  si  veda
il modulo disponibile nell'allegato 2 alla delibera). Resta fermo che
la segnalazione potra'  essere  presentata  anche  con  dichiarazione
diversa  da  quella  prevista  nel  modulo,  purche'  contenente  gli
elementi  essenziali  indicati  in  quest'ultimo.   La   segnalazione
ricevuta  da  qualsiasi  soggetto  diverso  dal  Responsabile   della
prevenzione della corruzione deve  essere  tempestivamente  inoltrata
dal ricevente al Responsabile della prevenzione della corruzione.
    Nel caso in cui la segnalazione riguardi  il  Responsabile  della
prevenzione della Corruzione e/o un  funzionario  facente  parte  del
gruppo di lavoro che effettua le  istruttorie  il  dipendente  potra'
inviare la propria segnalazione all'ANAC nelle modalita' definite nel
paragrafo 4.2 del testo della delibera;
    3. il  Responsabile  della  prevenzione  della  corruzione  o  un
componente del gruppo di lavoro prende in carico la segnalazione  per
una  prima  sommaria   istruttoria.   Se   indispensabile,   richiede
chiarimenti al segnalante e/o a eventuali  altri  soggetti  coinvolti
nella segnalazione, con l'adozione delle necessarie cautele;
    4.  il   Responsabile   della   prevenzione   della   corruzione,
eventualmente con il componente designato del gruppo di lavoro, sulla
base di una valutazione dei fatti oggetto  della  segnalazione,  puo'
decidere, in caso di evidente e manifesta infondatezza, di archiviare
la segnalazione.  In  caso  contrario,  valuta  a  chi  inoltrare  la
segnalazione in relazione ai profili di illiceita' riscontrati tra  i
seguenti soggetti: dirigente della struttura cui  e'  ascrivibile  il
fatto;  Ufficio  Procedimenti  Disciplinari;  Autorita'  giudiziaria;
Corte dei conti;  ANAC;  Dipartimento  della  funzione  pubblica.  La
valutazione  del  Responsabile  della  prevenzione  della  corruzione
dovra'  concludersi  entro   termini   fissati   nell'apposito   atto
organizzativo;
    5. i dati  e  i  documenti  oggetto  della  segnalazione  vengono
conservati a norma di legge;
    6. nell'atto organizzativo sono definite anche le  modalita'  con
cui il Responsabile della prevenzione della corruzione  rende  conto,
con  modalita'   tali   da   garantire   comunque   la   riservatezza
dell'identita' del segnalante, del numero di segnalazioni ricevute  e
del loro stato di avanzamento all'interno della relazione annuale  di
cui all'art. 1, comma 14, della legge n. 190/2012.
    Il processo sommariamente descritto puo' essere  in  tutto  o  in
parte automatizzato. Se l'amministrazione non ha automatizzato,  essa
puo' utilizzare canali e tecniche tradizionali, ad esempio  inserendo
la documentazione cartacea in doppia busta chiusa inviata all'ufficio
protocollo, che la trasmette al Responsabile della prevenzione  della
corruzione. Diversamente, nel caso  in  cui  l'amministrazione  abbia
informatizzato il processo, puo' essere previsto l'accreditamento del
segnalante  su  una  piattaforma  informatica   ove   e'   sviluppato
l'applicativo di gestione delle segnalazioni. In questo caso  i  dati
relativi all'identita' del segnalante vengono crittografati  ed  egli
riceve dal sistema  un  codice  che  consente  l'accesso  al  sistema
stesso. Anche il contenuto della segnalazione viene  crittografato  e
inviato   a    chi,    all'interno    dell'amministrazione,    svolge
l'istruttoria. Quanto detto puo' essere esteso a tutte  le  fasi  del
processo descritto.
    In ogni caso, tenuto conto della rilevanza  e  della  delicatezza
della  materia,  si  ritiene  opportuno  che,   prima   dell'adozione
definitiva delle proprie misure in attuazione  dell'art.  54-bis  del
d.lgs. n. 165/2001, le singole  amministrazioni  prevedano  forme  di
coinvolgimento degli attori, in particolare del personale dipendente,
nel processo di elaborazione dei sistemi e/o delle misure di  tutela.
Cio' permette non  solo  di  risolvere  eventuali  problematiche  che
dovessero  essere  segnalate,  ma  contribuisce   anche   a   rendere
consapevoli  i  dipendenti  dell'esistenza  e  dell'importanza  dello
strumento, riducendo le resistenze alla  denuncia  degli  illeciti  e
promuovendo la diffusione della cultura della legalita' e  dell'etica
pubblica.
    Inoltre, al fine di sensibilizzare i dipendenti, il  Responsabile
della prevenzione della corruzione invia a  tutto  il  personale  con
cadenza periodica una comunicazione specifica in cui sono  illustrate
la finalita' dell'istituto del «whistleblowing» e la procedura per il
suo utilizzo. Ogni amministrazione intraprende  ulteriori  iniziative
di sensibilizzazione  mediante  gli  strumenti  (formazione,  eventi,
articoli su eventuali house organ,  newsletter  e  portale  intranet,
ecc.) che saranno ritenuti idonei a divulgare la conoscenza  relativa
all'istituto.

                                                          Allegato 1b

Schema della procedura che sara' adottata dall'ANAC per  la  gestione
  automatizzata delle segnalazioni di condotte  illecite  provenienti
  dalle altre Amministrazioni

    Di seguito viene descritto  il  processo  che  l'A.N.AC.  intende
realizzare:
    il  segnalante  effettua  l'accreditamento  presso   il   sistema
informatico inserendo le informazioni che  lo  riguardano  e  che  lo
identificano  univocamente  (eventualmente   con   l'inserimento   di
allegati che ne attestino l'identita' e il ruolo  svolto  all'interno
dell'amministrazione);
    ad esito dell'inoltro della segnalazione,  il  segnalante  riceve
dal sistema un codice identificativo utile per i successivi  accessi.
Il sistema sara' organizzato in  modo  da  permettere  all'utente  di
accedere inizialmente anche in via  anonima  e,  successivamente,  di
integrare la segnalazione con i propri dati identificativi;
    le segnalazioni pervenute  sono  inoltrate  contestualmente  alla
segreteria del  Presidente  e  al  dirigente  dell'Ufficio  vigilanza
anticorruzione per la successiva trattazione;
    il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione (anche tramite
un componente del gruppo di lavoro  di  cui  si  avvale)  si  accerta
dell'identita' del segnalante  anche  attraverso  l'acquisizione  del
documento di riconoscimento dello  stesso  e,  in  caso  di  verifica
positiva, avvia il procedimento istruttorio;
    eventuali  richieste  di   chiarimenti   al   segnalante   e   di
integrazione  di  informazioni  e  documenti   avvengono   di   norma
attraverso il sistema tramite un meccanismo di  scambio  di  messaggi
interno ad esso;
    il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione (anche tramite
un componente del  gruppo  di  lavoro  di  cui  si  avvale)  effettua
l'analisi  della  segnalazione  e  del  Piano  di  prevenzione  della
corruzione dell'amministrazione oggetto della segnalazione;
    il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione sottopone  gli
atti al Consiglio per la valutazione in  merito  all'opportunita'  di
proseguire  l'istruttoria.  Il  Consiglio   puo'   anche   richiedere
ulteriori   chiarimenti   al   dirigente    dell'Ufficio    vigilanza
anticorruzione;
    sulla base dell'orientamento del Consiglio, l'Autorita':
    se si tratta di una ipotesi di reato o di danno  erariale,  invia
la documentazione all'Autorita' giudiziaria o alla Corte dei conti;
    se  si  tratta  di  una  ipotesi  di  discriminazione,  invia  la
documentazione al Dipartimento della funzione pubblica.
      l'Autorita' si riserva di procedere alla pubblicazione dei dati
di sintesi relativi al numero di segnalazioni ricevute  ed  istruite,
con  modalita'   tali   da   garantire   comunque   la   riservatezza
dell'identita' del segnalante.


              Parte di provvedimento in formato grafico


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