Cons. Stato Sez. IV, Sent., 10-06-2010, n. 3698
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. - Con due separati atti di identico contenuto, notificati in tempi successivi ad alcune associazioni sindacali e che per tale motivo, presumibilmente, sono stati poi rubricati con due numeri diversi, l'Amministrazione della giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio n. 8279/2006, che aveva accolto il ricorso ed i motivi aggiunti delle Organizzazioni sindacali SIAPPE e SNAPP intesi all'annullamento delle determinazioni di detta Amministrazione relative alla ripartizione dei permessi sindacali per l'anno 2005.
2. - Il T.A.R., dopo aver affermato la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo nella materia in questione, per la molteplicità degli interessi legittimi coinvolti sia delle singole organizzazioni sindacali, sia dei singoli dipendenti della Polizia penitenziaria sindacalizzati, ha esposto numerose e ampie argomentazioni per affermare, tra l'altro, che il sistema per la definizione del grado di rappresentatività e la conseguente ripartizione dei permessi di distacchi sindacali non offrirebbe sufficiente garanzia ed ha concluso, infine, per l'annullamento dei provvedimenti impugnati censurando in particolare il mancato computo delle deleghe costituenti una reiscrizione allo stesso sindacato, disconosciute dall'Amministrazione.
3. - Gli appellanti Ministero della giustizia e Presidenza del Consiglio dei Ministri eccepiscono, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; sempre in via pregiudiziale eccepiscono il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri; in subordine, nel merito, deducono la erroneità della decisione impugnata.
4. - Il S.A.P.Pe (Sindacato Autonomo Polizia Penitenziaria) si è costituito in giudizio per sostenere le ragioni addotte dall'appellante Ministero e prospetta, tra l'altro, l'inammissibilità sotto numerosi profili del ricorso di primo grado.
5. - Si sono costituite per resistere in giudizio il S.I.A.P.Pe (Sindacato Italiano Autonomo Polizia Penitenziaria) e l'Organizzazione Sindacale Si.A.L.Pe, deducendo l'infondatezza del gravame in fatto e diritto.
6. - In riferimento al ricorso rubricato al n. 10648/2006 è stata emessa l'ordinanza n. 457, in data 30 gennaio 2007, di accoglimento dell'istanza cautelare e conseguente sospensione dell'efficacia della sentenza impugnata, con la seguente motivazione: "Considerato che, come già ripetutamente rilevato dalla giurisprudenza cautelare di questa Sezione (cfr. in particolare ordinanze n. 5893/2005 e 6179/2005) relativa a vicende analoghe a quelle in esame, assume preminente rilievo che nella specie si contoverte di diritti soggettivi delle associazioni sindacali, non suscettibili di degradazione, con conseguente giurisdizione dell'A.G.O.".
Successivamente, in riferimento al ricorso n. 767/2007, con ordinanza n. 1515, in data 27 marzo 2007, il predetto provvedimento cautelare è stato confermato.
7. - La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 25 maggio 2010.
8. - Preliminarmente, trattandosi di un'unica impugnativa, deve disporsi l'unificazione dei due ricorsi in esame.
9. - Il Collegio ritiene che non possano che confermarsi le precedenti pronunce cautelari di questa Sezione in ordine alla carenza di giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia in questione, in cui si discute di diritti soggettivi delle associazioni sindacali, non suscettibili di degradazione non prevedendosi l'emanazione di alcun provvedimento autoritativo in proposito, da parte della pubblica amministrazione.
10. - Non appare, invero, condivisibile il contrario assunto del primo giudice che fa genericamente riferimento alla "molteplicità degli interessi legittimi coinvolti" per affermare la sussistenza, nella specie, della giurisdizione generale di legittimità.
Come puntualmente sottolineato dalla difesa delle Amministrazioni appellanti, deve considerarsi che "la nuova disciplina in materia di rappresentatività sindacale delle Organizzazioni sindacali operanti nel settore pubblico, recata dal D. Lgs.30 marzo 2001, n. 165, ha determinato criteri oggettivi di misurazione della rappresentatività stessa non solo ai fini della partecipazione alla contrattazione collettiva, ma anche per la titolarità e l'esercizio dei diritti sindacali".
Ne consegue che "viene meno ogni discrezionalità della pubblica amministrazione, dovendosi la stessa limitare a verificare, attraverso un mero accertamento tecnico, la sussistenza obiettiva dei dati richiesti ai fini della titolarità e dell'esercizio delle prerogative sindacali, tra le quali rientra, evidentemente, anche la fattispecie all'esame, del distacco sindacale".
11. - In tale situazione debbono necessariamente applicarsi i criteri generali che governano la ripartizione della giurisdizione in base ai quali, come ampiamente ribadito dalla giurisprudenza, la giurisdizione del giudice ordinario o di quello amministrativo deve essere in concreto identificata non già in base al criterio della soggettiva prospettazione della domanda, ma alla stregua del "petitum" sostanziale, ossia considerando l'intrinseca consistenza della posizione soggettiva addotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest'ultima dal diritto positivo (v. di recente: Cass. Civ., SS. UU., 16 gennaio 2007, n. 758).
Nella materia di cui si tratta, con riferimento ad un giudizio analogo proposto da un'organizzazione sindacale, è stato ribadito, per quanto specificamente riguarda i rapporti di tali organizzazioni con la pubblica amministrazione, che quest'ultima è priva di qualsiasi potere autoritativo in proposito, mentre le predette organizzazioni sono titolari di veri e propri diritti di libertà e di attività, non degradabili ad interessi legittimi, non configurandosi la possibilità di una valutazione discrezionale riservata all'amministrazione (Cass. Civ., SS. UU., 22 maggio 1998, n. 7179).
12. - Tanto basta per concludere nel senso che la cognizione della vicenda in discorso spetta al giudice ordinario e che deve, quindi, dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in proposito.
13. - In applicazione del principio della traslatio iudicii, affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza 12 marzo 2007, n. 77, e recentemente disciplinato dall'art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, il processo potrà essere riassunto davanti al giudice ordinario, restando salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda avanzata dai ricorrenti, ove la stessa sia riproposta entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.
14. - In considerazione della complessità delle vicende in causa, si ravvisano giusti motivi per l'integrale compensazione delle spese del giudizio relativo al ricorso in esame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;
- dichiara il proprio difetto di giurisdizione e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso proposto in primo grado, salva la possibilità di riassunzione della causa dinanzi al giudice ordinario, nei sensi di cui in motivazione;
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2010 con l'intervento dei Signori:
Paolo Numerico, Presidente
Pier Luigi Lodi, Consigliere, Estensore
Armando Pozzi, Consigliere
Vito Poli, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere
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