PENSIONI: "Il COMUNE DI CAMPIONE D'ITALIA è un'enclave italiana situata in territorio elvetico"

PENSIONI
T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, Sent., 05-11-2012, n. 2643
Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. I fatti di causa sono ben noti alla Sezione che ha avuto già modo di occuparsi delle medesime questioni in altri preceenti giudizi.
1.1. Il COMUNE DI CAMPIONE D'ITALIA è un'enclave italiana situata in territorio elvetico. Il contesto socio economico nel quale tale Ente si colloca è quello tipico del Canton Ticino, tanto che la moneta utilizzata abitualmente dagli abitanti non è l'Euro ma il franco svizzero. Ciò implica forti conseguenze sul piano del costo della vita, ben superiore rispetto a quello dei vicini comuni lombardi. Questa situazione arreca gravi disagi economici ai residenti che, come i pensionati, posseggono entrate reddituali ancorate ai valori "nominali" italiani. Per ovviare a tale inconveniente, e quindi al fine di permettere a tali soggetti di condurre una vita libera e dignitosa sul proprio territorio, il COMUNE DI CAMPIONE D'ITALIA ha stabilito di attribuire in favore dei suoi dipendenti un sussidio economico, a parziale compensazione del pregiudizio loro derivante dalla necessità di convertire stipendi e pensioni in moneta elvetica, sottostando ad un cambio sfavorevole, mirando con ciò alla conservazione del valore reale di detti stipendi e pensioni
1.2. Il ricorrente, già dipendente del comune resistente, collocato in quiescenza dal 31 dicembre 1982 (data a partire dalla quale ha cominciato a percepire la pensione a carico dell'INPDAP), in virtù di quanto previsto dall'art. 135 del Regolamento Organico dell'Ente Locale, nella versione a suo tempo vigente, percepiva un'integrazione della propria pensione. Il ricorso, e i relativi motivi aggiunti, sono rivolti avverso gli atti del Comune, con i quali si è più volte modificata, sotto diversi aspetti, la disciplina del predetto art. 135 R.O.
1.3. Nel dettaglio, con il ricorso principale (riassunto in sede giurisdizionale in data 30 ottobre 2006), l'istante si duole della delibera del Consiglio Comunale n. 7 del 29 marzo 2006, recante criteri generali per la modifica dell'art. 135 del regolamento di integrazione del trattamento pensionistico dei dipendenti comunali, nonché della delibera della Giunta Comunale n. 111 del 18 maggio 2006, recante provvedimenti attuativi della predetta delibera C.C. n. 7/2006, e della delibera della Giunta Comunale di Campione d'Italia n. 146 del 29 giugno 2006. Con tali provvedimenti, l'amministrazione ha approvato modifiche peggiorative della disciplina del trattamento integrativo di quiescenza, relativamente: da un lato, all'introduzione di un periodo di residenza minima del beneficiario e del coniuge (disposizione quest'ultima pacificamente non applicabile al ricorrente); dall'altro, alla fissazione di un "tetto" massimo, in modo che il sussidio erogato non possa far conseguire al pensionato entrate mensili complessive (ovvero cumulate con la pensione) superiori a 6.000 Franchi svizzeri.
1.4. Con il ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente censura, altresì, la delibera dei Consiglio Comunale di Campione d'Italia n. 25/2007 e la delibera della Giunta Comunale di Campione d'Italia n. 72/2007, recante criteri generali per la modifica dell'art. 135 del regolamento di integrazione del trattamento pensionistico dei dipendenti comunali. Con tali provvedimenti, l'amministrazione ha confermato le modifiche peggiorative della disciplina del trattamento integrativo di quiescenza sopra descritte. In aggiunta, viene introdotto l'ulteriore previsione secondo cui, comunque, il sussidio non può consistere in una somma superiore a 4000 Franchi svizzeri.
1.5. Con decreto del 25 febbraio 2008, il Presidente della III Sezione disponeva istruttoria.
2. In disparte le eccezioni pregiudiziali sollevate dall'amministrazione resistente (di carenza di interesse, di inammissibilità per acquiescenza, di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti presupposti ed in particolare della delibera CC 6/2006 di approvazione del bilancio per l'esercizio 2006), reputa il Collegio che il ricorso sia infondato nel merito per i seguenti motivi.
2.1. In sintesi, il ricorrente articola le seguenti doglianze: - la Delib. n. 7 del 2006 non sarebbe a lui applicabile trattandosi di disciplina rivolta solo al futuro; - nella denegata ipotesi in cui si ritenga che la Delib. n. 7 del 2006 si applichi anche posizione giuridica del ricorrente, se ne denuncia, unitamente agli altri atti applicativi, l'illegittimità per violazione del principio di retroattività degli atti amministrativi nonché l'assoluto difetto di motivazione. Si contesta, altresì: - il carattere assistenziale del sussidio; la violazione del divieto di reformatio in peius del trattamento pensionistico e l'illegittima lesione di un diritto quesito; - la genericità ed l'irragionevolezza del criterio di "compatibilità con le esigenze di bilancio", trattandosi di criterio non compatibile con la natura previdenziale del trattamento in questione; il carattere discriminatorio del tetto unico fissato in Fr. 6000 (poi, ulteriormente ridotto); la violazione del giudicato, dal momento che la sentenza n. 403/1982 di questo stesso Tribunale avrebbe accertato il diritto del ricorrente a conservare il trattamento pensionistico.
3. La Delib. n. 111 del 2006 esclude espressamente la possibilità di applicare il requisito peggiorativo della residenza minima nei confronti di coloro che, come il ricorrente, erano già titolari del trattamento integrativo. Lesive per il ricorrente sono, invece, le previsioni che hanno diminuito l'importo del sussidio; queste ultime, infatti, come si evince dalla piana lettura dei provvedimenti impugnati, investono anche i trattamenti in corsi di godimento.
3.1. Tanto premesso, osserva il Collegio come, in radice, non sussista nell'ordinamento un principio di assoluta intangibilità neppure dei trattamenti previdenziali di quiescenza. Difatti, secondo la pacifica giurisprudenza della Consulta, in materia previdenziale, il legislatore può anche modificare la disciplina di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori purché entro i limiti della ragionevolezza; entro questo limite, al fine di salvaguardare equilibri di bilancio e contenere la spesa previdenziale, è ben possibile ridurre trattamenti pensionistici in atto (sentenze nn. 417 e 361 del 1996, 240 del 1994, 822 del 1988). Il diritto ad una pensione legittimamente attribuita (in concreto e non potenzialmente), se non può essere eliminato del tutto da una regolamentazione retroattiva che renda indebita l'erogazione della prestazione (sentenze n. 211 del 1997 e n. 419 del 1999), dunque, ben può subire gli effetti di discipline più restrittive introdotte non irragionevolmente da leggi sopravvenute.
3.2. Orbene, se, salvo il controllo di ragionevolezza, è conforme a Costituzione una norma peggiorativa di trattamenti pensionistici in atto, a maggior ragione, nel caso sottoposto alla attenzione del Collegio, deve del tutto escludersi vi sia stata una lesione dell'affidamento nella stabilità della relativa disciplina. L'ausilio economico, erogato per ridurre gli effetti dannosi sul piano del potere d'acquisto derivanti dal cambio delle lire italiane in franchi svizzeri, nonché dalla particolare collocazione geografica di detto comune, costituisce, infatti, oggetto di un'obbligazione (pubblica) che non trae origine direttamente dalla legge (e neppure dalla contrattazione collettiva) ma nasce da un provvedimento di natura concessoria e di carattere discrezionale dell'amministrazione, sicché la posizione del beneficiario assume la consistenza dell'interesse legittimo, in quanto erogato non soltanto all'esito della verifica delle condizioni e dei presupposti di fatto indicati dalla norma ma anche dalla valutazione di interessi pubblicistici comparati a quelli privati. Nel disciplinare l'erogazione, subordinandola all'accertamento di determinati requisiti, la stessa amministrazione ha dettato una specifica normativa regolamentare per la migliore realizzazione dell'interesse pubblico sottostante, sicché l'indicata posizione soggettiva viene tutelata in relazione alla coincidenza con quest'ultimo (cfr. sul punto Consiglio Stato, sez. V, 03 febbraio 2000 n. 589). La normativa impugnata, peraltro, non incide sulla entità della pensione in relazione ai contributi effettivamente versati (né alla anzianità di servizio) ma fa esclusivamente utilizzo di risorse interamente pubbliche (ovvero poste a carico del bilancio comunale) per le quali, dunque, non può porsi alcun problema di proporzionalità rispetto alla retribuzione percepita (cfr. anche Cassazione civile, sez. un., 22 luglio 2002 n. 10689 la quale avverte, sia pure al precipuo fine del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, che, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, occorre distinguere le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine alla effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece alla p.a. il potere di riconoscere l'ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all'interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l'an, il quid ed il quomodo dell'erogazione).
3.3. L'inconfigurabilità di un diritto alla conservazione delle utilità economiche erogate, alla stregua della ricostruzione giuridica sopra operata, prescinde, con tutta evidenza, dalla questione della qualificabilità del sussidio integrativo del cambio agevolato della pensione in termini di prestazione previdenziale ovvero assistenziale, giacché comunque non può affatto argomentarsi in termini di diritto quesito (per mera completezza si osserva che, secondo la giurisprudenza della Cassazione, non può essere qualificata assistenziale, agli effetti dell'art. 34 D.P.R. n. 601 del 1973, l'assegno corrisposto dal comune di Campione d'Italia ai dipendenti dello Stato ed ai pensionati residenti nel territorio comunale avente la funzione di conservazione del valore reale delle retribuzioni e delle pensioni, eroso da un sfavorevole rapporto di cambio: tale assegno è invece imponibile ai fini IRPEF come reddito assimilato al reddito di lavoro dipendente, alla stregua dell'art. 47 lett. f) D.P.R. 29 settembre 1973, n. 597: cfr. Cass., sez. I, 10 maggio 1991 n. 5238).
3.4. Sotto altro profilo, l'ampia discrezionalità impiegata dall'amministrazione resistente nel fissare l'an, il quantum ed il quomodo dell'emolumento può essere scrutinata soltanto sotto il profilo della ragionevolezza, logicità e non discriminazione. L'Ente resistente, nella piena esplicazione della propria autonomia normativa ed organizzativa, nell'attuale assetto ordinamentale, può discrezionalmente programmare gli assetti organizzativi e i livelli di assistenza sulla base delle risorse disponibili. Tali scelte sono effettuate dagli organi politico-istituzionali posti al vertice della amministrazione locale, cui spetta di ponderare, da un lato, le esigenze perequative dei cittadini, dall'altro, la necessità di rispettare determinati equilibri finanziari (i quali non possono contare su risorse illimitate). Nella specie, la determinazione impugnata costituisce una manifestazione di volontà strumentale all'obiettivo del contenimento della spesa, che non si appalesa irragionevole o illogica ma rispettosa delle regole giuridiche che governano l'esercizio del potere. L'introduzione del tetto massimo pari a 6.000 franchi svizzeri (poi, ulteriormente ridotto) trova ragionevolmente una sua giustificazione con riguardo alle esigenze di bilancio ed alla possibilità che il medesimo beneficio possa essere in futuro goduto da altri; al fatto che sistema precedente consentisse al dipendente un reddito mensile ben al di sopra dell'ultima retribuzione, non giustificato da esigenze legate al costo della vita (l'ex dipendente, pur con "soli" 6000 franchi svizzeri, pari a circa Euro 4.565, per tredici mensilità, dispone certamente di risorse più che sufficienti a condurre una vita dignitosa nel Comune: il discorso rimane invariato a seguito della ulteriore diminuzione del tetto a 5500 franchi svizzeri); all'introduzione dell'Euro che ha ridotto, sia pure solo in parte, le differenze del costo della vita per via della modificazione del tasso di cambio. I criteri oggettivi di applicazione, da ultimo, escludono il paventato ma non meglio precisato carattere discriminatorio dell'emolumento.
3.5. Le argomentazioni appena svolte possono essere integralmente replicate anche con riguardo alle recenti modifiche che hanno ulteriormente decurtato l'integrazione, in particolare stabilendo che il sussidio può essere corrisposto per un ammontare massimo di 3500 Franchi svizzeri (anziché 4000 come previsto in precedenza) e comunque sino alla concorrenza della soglia complessiva di 5500 Franchi svizzeri comprensivi della pensione (anziché i Fr. 6000 svizzeri previsti in precedenza).
3.6. Da ultimo, non sussiste alcuna violazione del giudicato, in particolare della sentenza n. 403/1982 di questo Tribunale che ebbe a ravvisare l'illegittimità della deliberazione di G.C. n. 24/1980 (alcuna questione si pone per le sentenze del Tribunale di Como n. 217/2004 e della Corte di Appello di Milano n. 392/2996, in quanto cassate da Cass. n. 8316/2010). In disparte ogni considerazione sulla questione se il precedente appena richiamato debba interpretarsi nel senso di aver ritenuto immodificabile in peius esclusivamente il trattamento pensionistico o anche il sussidio assistenziale, ai fini del rigetto del motivo sono in radice dirimenti i seguenti spunti sui limiti oggettivi del giudicato.
In termini generali, il giudicato sostanziale (art. 2909 c.c.) fa stato ad ogni effetto tra le parti in ordine all'accertamento, positivo o negativo, della sussistenza del diritto controverso ed opera entro i limiti degli elementi costitutivi dell'azione. Tale effetto si riferisce al contenuto ed all'oggetto della pronunzia definitiva, ossia all'avvenuta affermazione, ovvero negazione, ad opera della stessa, del diritto azionato e quindi del bene preteso. Nel caso di specie, oggetto del giudicato è un tipico rapporto obbligatorio di durata avente ad oggetto lo svolgimento di una prestazione (a carico di un ente pubblico) a carattere periodico. Orbene, in ordine ai rapporti giuridici di durata (caratterizzati dal fatto di essere preordinati alla realizzazione di interessi suscettibili di essere soddisfatti soltanto in via durevole nel tempo) ed alle obbligazioni periodiche che eventualmente ne costituiscono il contenuto, oggetto del giudicato è l'unico rapporto giuridico continuato e non gli effetti verificatisi nei singoli periodi del suo svolgimento. La particolarità, in altre parole, è che il giudice pronuncia con accertamento su di una fattispecie attuale, ma con conseguenze destinate ad esplicarsi anche in futuro. In tal caso, poiché il giudicato concerne il diritto affermato e non i meri fatti o atti (nella specie, le condizioni di compatibilità finanziaria) che integrano di anno in anno le condizioni di erogabilità della prestazione e (nel contempo) gli elementi costitutivi della pretesa, l'autorità della cosa giudicata avrà quale suo limite oggettivo la condizione "rebus sic stantibus" con la conseguenza che la regola del rapporto costituita dalla statuizione del giudice è suscettibile di essere modificata ad opera di fatti sopravvenuti alla sua formazione; il che equivale a dire che l'autorità formale del giudicato è idonea ad impedire il riesame circa la presenza di un determinato diritto o obbligo derivante dal rapporto di durata già accertato con provvedimento definitivo, soltanto se venga dedotta immutata la medesima situazione normativa e fattuale. Prospettazione quest'ultima che, nel caso in esame, non ricorre.
4. Le spese di lite seguono la soccombenza come di norma.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
RIGETTA il ricorso;
CONDANNA il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore della amministrazione resistente che si liquida in Euro 1.700.00, oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.