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sabato 22 novembre 2014

Consiglio di Stato: Prevenzione e sicurezza nelle scuole: sì, ma senza l'aiuto delle società di investigazioni Perché si tratta di attività riservate alle forze di Polizia. La tutela degli studenti, dei genitori e del corpo docente negli spazi antistanti gli Istituti scolastici è sottratta, infatti, agli operatori privati

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Prevenzione e sicurezza nelle scuole: sì, ma senza l'aiuto delle società di investigazioni

Perché si tratta di attività riservate alle forze di Polizia. La tutela degli studenti, dei genitori e del corpo docente negli spazi antistanti gli Istituti scolastici è sottratta, infatti, agli operatori privati

(Sezione sesta, decisione n. 1787/09; depositata il 25 marzo)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.1787/09
Reg.Dec.
N. 1110 Reg.Ric.
ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso n. 1110/2004, proposto:

-dal sig. @@@@@@@ @@@@@@@, rappresentato e difeso dall’Avv.

contro

-il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici domicilia in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;

-la Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona del Prefetto, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici domicilia in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, n. 13313/03, depositata in data 5 novembre 2003;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del giorno 9 gennaio 2009 relatore il Consigliere

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il sig. @@@@@@@ riferisce di essere titolare di un’impresa denominata ‘Servizi Investigazioni e Sicurezza’ e di avere ottenuto nel corso del 2001 l’aggiudicazione della gara di appalto indetta dal Comune di Caserta “per garantire misure di prevenzione per la sicurezza degli spazi antistanti le Istituzioni Scolastiche casertane”.

Risulta agli atti che con nota in data 1 ottobre 2001, l’odierno appellante ebbe a comunicare (inter alia) alla Prefettura / Ufficio Territoriale di Governo di Caserta:

l’imminente inizio dell’‘Operazione Scuola Sicura’;
i nominativi e le mansioni dei nove operatori altamente qualificati che avrebbero avuto il compito, per contro dell’impresa Servizi Investigazioni e Sicurezza, di coordinare le attività degli addetti all’operazione;
la circostanza per cui, fra i compiti dei richiamati operatori, vi fosse quello di “[vigilare] davanti ai maggiori siti comunali, al fine di scoraggiare iniziative delinquenziali di qualsiasi genere”.

Con il provvedimento in data 10 ottobre 2001 (fatto oggetto di impugnativa in primo grado), il Prefetto di Caserta impose all’odierno appellante l’immediata sospensione dell’attività di “prevenzione e sicurezza, antidroga e antipedofilia, finalizzata alla tutela degli studenti e dei genitori, del corpo docente e non docente negli spazi antistanti le scuole medie, elementari e materne del Comune di Caserta”.

Al riguardo, il Prefetto osservava che la licenza di cui è titolare il sig. @@@@@@@ non consentisse di svolgere i servizi in questione, i quali – comunque – non potrebbero essere demandati a privati, sebbene muniti di autorizzazioni di polizia, trattandosi piuttosto di attività inderogabilmente riservate alle forze di Polizia.

Il provvedimento in questione veniva impugnato dal sig. @@@@@@@ innanzi al T.A.R. della Campania il quale, con ordinanza n. 730/02 (resa all’esito della Camera di consiglio del 31 gennaio 2002), accordava l’invocata sospensione cautelare ritenendo che “sembra doversi ritenere che l’attività svolta dal ricorrente, in esecuzione di un contratto di appalto stipulato con il Comune di Caserta, non è sicuramente riconducibile alla prevenzione e sicurezza in quanto si risolve prevalentemente in un’azione di coordinamento di altri operatori ai quali il Comune ha affidato il compito di vigilare nelle prossimità di plessi scolastici”.

Con sentenza n. 13313/03 del 5 settembre 2003, tuttavia, il Tribunale adito respingeva il ricorso.

In particolare il primo giudice riteneva determinanti ai fini del decidere:

il fatto che le attività in questione, per come descritte nel capitolato di appalto, rientravano effettivamente nella nozione di “prevenzione e sicurezza”, in via di principio sottratta all’agire di operatori privati;
il fatto che le medesime attività non fossero limitate alla tutela di meri interessi patrimoniali , essendo piuttosto rivolte ad una vigilanza diffusa sul territorio e rivolta alle persone;
il fatto che il provvedimento impugnato risultasse comunque esente dai lamentati profili di difetto di motivazione e travisamento dei fatti, sulla base delle complessive risultanze agli atti.

La decisione in questione veniva impugnata in sede di appello dal sig. @@@@@@@ il quale ne lamentava l’erroneità e ne chiedeva l’integrale riforma articolando due profili di doglianza (1) Palese contrasto motivazionale; 2) Eccesso di potere – Erronea interpretazione del bando di gara e del capitolato di appalto in relazione al TULPS).

Si costituivano in giudizio il Ministero dell’interno e la Prefettura di Caserta, i quali concludevano nel senso della reiezione del gravame.

All’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2009 le parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva trattenuto in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal titolare di un’Agenzia di investigazioni avverso la sentenza del T.A.R. della Campania con cui è stato respinto il ricorso avverso il provvedimento del Prefetto di Caserta con cui era stato ordinato all’appellante di sospendere il servizio di prevenzione e sicurezza, antidroga e antipedofilia nelle aree antistanti le scuole medie, elementari e materne della città di Caserta.

2. Con il primo motivo di ricorso il sig. @@@@@@@ lamenta un palese contrasto motivazionale fra l’ordinanza del T.A.R. n. 730/02 (con cui era stata disposta la sospensione cautelare del provvedimento impugnato, non ravvisandosi in concreto la riconducibilità dell’attività di cui sopra alla nozione di “prevenzione e sicurezza”) e la sentenza in epigrafe (la quale ha fondato la reiezione del ricorso, appunto, sul dato – diametralmente opposto a quello che aveva ispirato l’ordinanza cautelare – della riconducibilità della ripetuta attività alla medesima nozione di “prevenzione e sicurezza”).

Sotto tale profilo, la sentenza risulterebbe censurabile per non aver fornito adeguata motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto a superare in radice l’approccio il quale aveva ispirato il provvedimento cautelare del gennaio 2002.

2.1. Il motivo non può trovare accoglimento in quanto - per un verso - il ribaltamento del contenuto delle ordinanze cautelari in sede di definizione nel merito dei ricorsi giurisdizionali rappresenta un dato fisiologico del sistema processuale amministrativo ed in quanto - per altro verso - la sentenza appellata sembra aver adeguatamente motivato in ordine alle (assorbenti) ragioni che hanno indotto nel caso di specie a ritenere la riconducibilità dell’attività proposta dal sig. @@@@@@@ alla nozione di “prevenzione e sicurezza”.

3. Con il secondo motivo di appello il sig. @@@@@@@ lamenta sotto altro profilo l’erroneità del provvedimento impugnato in prime cure (e della sentenza del T.A.R. che ne ha sostanzialmente condiviso gli assunti).

In particolare, l’appellante osserva che (contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice) l’attività conseguente all’affidamento dell’appalto descritto in narrativa non comportasse lo svolgimento diretto da parte della propria organizzazione delle richiamate misure di prevenzione (riservate alle Forze di Polizia), concretandosi piuttosto nello svolgimento di attività nel loro complesso finalizzate a garantire tali misure attraverso il coordinamento delle varie operazioni a ciò finalizzate.

Al riguardo, il sig. @@@@@@@ sottolinea che l’attività demandata alla sua organizzazione non è riconducibile alla nozione di servizi di sicurezza, essendo limitata all’effettuazione di controlli sulle aree di cui sopra, finalizzati all’eventuale segnalazione alle Forze dell’Ordine di fatti potenzialmente rilevanti per l’attività di Pubblica Sicurezza e di Polizia Giudiziaria.

Ancora, il provvedimento prefettizio così come la sentenza impugnata risulterebbero erronei per aver ritenuto che l’attività demandata all’organizzazione del sig. @@@@@@@ non fosse limitata a meri servizi di vigilanza (certamente esercitabili in base al titolo abilitativo di cui all’art. 134 T.U.L.P.S.), ma si sovrapponesse nei fatti ad attività di prevenzione e sicurezza, riservata agli Organi statali.

Al riguardo, l’appellante sottolinea che le attività demandate alla sua organizzazione si limitassero piuttosto ad un mero controllo sugli edifici scolastici ad alla segnalazione dei casi sospetti ai competenti Organi di Polizia.

Da ultimo, l’appellante lamenta che il provvedimento impugnato in prime cure non abbia adeguatamente ponderato per un verso la carenza di uno specifico interesse pubblico ad impedire l’attività descritta in narrativa e, per altro verso, l’interesse del medesimo appellante (e dei suoi lavoratori dipendenti) allo svolgimento dell’attività in questione, al fine di ritrarne le conseguenti utilità economiche.

3.1. Il motivo, nel suo complesso, non può essere condiviso.

Al riguardo il Collegio osserva che dall’esame degli atti di causa emerge come, effettivamente, l’articolazione delle attività demandate all’organizzazione del sig. @@@@@@@ sulla base del capitolato a suo tempo predisposto dal Comune di Caserta e della comunicazione di inizio dell’operazione ‘Scuola Sicura’, non fosse limitata ad opere di vigilanza e custodia di proprietà mobiliari od immobiliari (per le quali sussisteva una licenza di P.S. rilasciata ai sensi dell’art. 134 del T.U.L.P.S.), ma si estendesse all’esercizio di pubbliche funzioni, in contrasto con il divieto di cui all’ultimo comma del medesimo art. 134 (“la licenza non può essere conceduta per operazioni che comportano un esercizio di pubbliche funzioni (…)”).

Depongono univocamente nel senso richiamato:

la circostanza per cui il bando della gara aggiudicata all’odierno appellante indicasse, alla voce ‘natura del servizio’, la finalità di “garantire misure di prevenzione per la sicurezza degli spazi antistanti le Istituzioni Scolastiche Casertane, previa fornitura e connessa organizzazione di n. 9 operatori altamente qualificati, in materia di sicurezza (…) da adibirsi alla sorveglianza degli spazi di cui all’oggetto (…)”;
la circostanza per cui, in sede di comunicazione dell’avvio delle attività connesse alla richiamata operazione ‘Operazione Scuola Sicura’, l’odierno appellante ebbe a significare che, fra i compiti dei propri addetti, figurasse quello di “[vigilare] davanti ai maggiori siti comunali, al fine di scoraggiare iniziative delinquenziali di qualsiasi genere”.

Si tratta di un complesso di compiti che, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, appaiono pianamente riconducibili alle attività di “prevenzione e sicurezza”, in via di principio sottratta all’attività di operatori privati, pur se muniti di licenza di P.S. ai sensi dell’art. 134 del T.U.L.P.S..

Né può condividersi il motivo di doglianza fondato sulla circostanza per cui le attività in questione si sarebbero limitate ad una mera opera di vigilanza, al fine di garantire le misure di prevenzione attraverso il coordinamento di varie operazioni a ciò finalizzate.

Ed ancora, non appare persuasivo il motivo secondo cui l’attività demandata all’organizzazione del sig. @@@@@@@ si sarebbe limitata all’effettuazione di controlli sulle aree in questione, finalizzati all’eventuale segnalazione alle Forze dell’Ordine di fatti potenzialmente rilevanti per l’attività di Pubblica Sicurezza e di Polizia Giudiziaria.

Quanto al primo profilo, si osserva che se è in via di principio sottratto a soggetti privati il potere di svolgere attività di sicurezza e prevenzione di condotte penalmente rilevanti, a maggior ragione non può essere demandato a privati “il coordinamento di varie operazioni a ciò finalizzate”.

Quanto al secondo profilo, ci si limita ad osservare che dagli atti di causa emerge (contrariamente a quanto rilevato dall’odierno appellante) che il capitolato di gara comportasse lo svolgimento diretto delle richiamate attività di rilievo pubblicistico riconducibili alla nozione di “misure di prevenzione per la sicurezza”, laddove la finalità di limitarne in concreto l’esercizio, al solo fine (eventuale) di sollecitare l’intervento delle Forze di Polizia viene esplicitato nelle difese della parte appellante, senza – tuttavia - che essa rinvenga un conforto pienamente persuasivo nella documentazione agli atti.

Da ultimo, si osserva che non può essere condiviso il motivo di doglianza fondato sull’asserita, mancata ponderazione dei vari interessi nella specie coinvolti, per l’assorbente rilievo secondo cui la previsione di cui all’ultimo comma dell’art. 134 del T.U.L.P.S. impediva in radice lo svolgimento dell’attività in parola, senza che in capo all’Autorità prefettizia residuassero effettivi margini di apprezzamento discrezionale.

4. Per le ragioni sin qui esposte, il ricorso in epigrafe deve essere respinto.

Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi onde disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma il 9 gennaio 2009 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori:

Giuseppe Barbagallo Presidente

Paolo Buonvino Consigliere

Aldo Fera Consigliere

Domenico Cafini Consigliere

Claudio Contessa Consigliere, Rel.

Presidente

GIUSEPPE BARBAGALLO

Consigliere Segretario

CLAUDIO CONTESSA ANDREA SABATINI

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/03/2009

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)