Atto Senato Mozione 1-00446 presentata da SERGIO PUGLIA giovedì 9 luglio 2015, seduta n.482 PUGLIA, MORONESE, NUGNES, CIOFFI, PETROCELLI, TAVERNA, SERRA, SANTANGELO, PAGLINI, MORRA, MONTEVECCHI, MARTON, MARTELLI, MANGILI, LUCIDI, LEZZI, GAETTI, FUCKSIA, FATTORI, ENDRIZZI, DONNO, CIAMPOLILLO, CATALFO, BUCCARELLA, BOTTICI, BLUNDO, BERTOROTTA, AIROLA, CASTALDI, GIROTTO - Il Senato, premesso che: il ramo responsabilità civile autoveicoli terrestri risulta essere, in Italia, uno dei mercati principali nel settore assicurativo. Negli ultimi anni il settore è stato interessato da numerosi interventi di carattere legislativo e regolamentare. È opinione diffusa che il mercato assicurativo, ed in particolare il mercato della RC auto, presenti serie criticità;

Atto Senato

Mozione 1-00446

presentata da

SERGIO PUGLIA
giovedì 9 luglio 2015, seduta n.482

PUGLIA, MORONESE, NUGNES, CIOFFI, PETROCELLI, TAVERNA, SERRA, SANTANGELO, PAGLINI, MORRA, MONTEVECCHI, MARTON, MARTELLI, MANGILI, LUCIDI, LEZZI, GAETTI, FUCKSIA, FATTORI, ENDRIZZI, DONNO, CIAMPOLILLO, CATALFO, BUCCARELLA, BOTTICI, BLUNDO, BERTOROTTA, AIROLA, CASTALDI, GIROTTO - Il Senato,

premesso che:

il ramo responsabilità civile autoveicoli terrestri risulta essere, in Italia, uno dei mercati principali nel settore assicurativo. Negli ultimi anni il settore è stato interessato da numerosi interventi di carattere legislativo e regolamentare. È opinione diffusa che il mercato assicurativo, ed in particolare il mercato della RC auto, presenti serie criticità;

l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha concluso il 22 febbraio 2013 un'indagine conoscitiva relativa allo studio delle procedure di risarcimento diretto e all'analisi assetti concorrenziali del settore RC auto (IC42). L'indagine, avviata nel maggio 2010, aveva lo scopo di indagare l'efficacia in termini concorrenziali dell'introduzione della nuova disciplina di risarcimento diretto del sinistro e di indagare gli assetti concorrenziali del settore. L'indagine evidenziava, tra l'altro, come il confronto internazionale mostri che i premi in Italia sono in media più elevati e crescono più velocemente rispetto a quelli dei principali paesi europei. Considerando, infatti, il livello dei premi si osserva come il premio medio in Italia sia più del doppio di quelli di Francia e Portogallo, superi quello tedesco dell'80 per cento circa e quello olandese di quasi il 70 per cento; la crescita dei prezzi per l'assicurazione dei mezzi di trasporto in Italia nel periodo 2006-2010 è stata quasi il doppio di quella della "zona Euro" e quasi il triplo di quella registrata in Francia;

con riguardo al confronto internazionale, risulta opportuno evidenziare che, il 25 giugno 2015, in sede di audizione presso le Commissioni riunite Finanze e Attività produttive della Camera dei deputati, nell'ambito dell'istruttoria legislativa sul disegno di legge A.C. 3012 recante "Legge annuale per il mercato e l'economia", il consigliere dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), professor Riccardo Cesari, ha affermato: «in una recente analisi su dati 2008-2012, il premio medio puro r.c. auto è risultato di 135 euro sopra la media europea (329 euro contro 194 euro) mentre il premio medio di tariffa (401 euro), comprensivo di caricamenti e margini, superava di ben 180 euro la media europea»;

si mettevano in luce, inoltre, numerosi ostacoli alla mobilità degli assicurati sia di natura informativa che di natura non informativa. Per altro verso, si sottolineava come le politiche di contenimento dei costi (per i risarcimenti) dei sinistri adottate dalle compagnie non sembrassero garantire il raggiungimento di livelli adeguati di efficienza produttiva;

in particolare, dall'indagine, svolta su un campione rappresentativo dell'82 per cento del mercato e delle polizze effettivamente pagate, emerge che: «i premi per la RC Auto sono cresciuti sull'arco temporale analizzato a tassi piuttosto significativi per quasi tutti i profili di assicurato e in larga parte degli ambiti provinciali considerati nell'indagine, sia per i maschi che per le femmine»;

i pensionati con vetture di piccola cilindrata, i giovani con ciclomotori e i quarantenni con i motocicli sono stati identificati come le categorie di assicurati per le quali i premi sono aumentati in gran parte delle province incluse nel campione analizzato. Le province nelle quali sono stati riscontrati gli aumenti più significativi sono localizzate nella gran parte dei casi nel Centro-Sud Italia; tali province si caratterizzano, infatti, per una crescita dei premi superiore a quella riscontrata nel Nord Italia;

il documento conclusivo riferiva che: «le compagnie oggetto di indagine mostrano una certa capacità di aumentare i premi. Si riscontrano, infatti, punte di aumento dei premi in un anno che hanno raggiunto anche il 35-40%, come è avvenuto per l'assicurazione dei motocicli, e nell'ordine del 10-30% per i rimanenti profili di assicurato. Gli aumenti (massimi) dei premi in un anno hanno superato il 10% in numerosi ambiti provinciali e per diversi profili di assicurato, tra i quali si richiamano i motocicli e le autovetture per i pensionati e i neopatentati. Considerando i singoli profili di assicurati per ciascuna provincia, il Centro-Sud Italia appare interessato da tale fenomeno in maniera più significativa rispetto al Nord Italia»;

anche dati più recenti conducono a risultati simili. L'Osservatorio Prezzi e Tariffe di "Cittadinanzattiva", mediante l'utilizzo del "tuopreventivatore", disponibile sul sito dell'IVASS, a fine ottobre 2014, ha reso noto che: «A livello geografico, le tariffe sono mediamente più alte al Sud, sia per la categoria "adulto" che per quella "ragazzo": nella categoria adulto si va dai 713€ del Sud ai 660€ del Centro e ai 492€ del Nord; per la categoria ragazzo si va dai 2.893 del Sud ai 2.812€ del Centro e ai 2.388€ del Nord. Fra le regioni, per gli adulti, la RC auto più cara si registra in Campania (in media 958€), seguita dalla Puglia (875€) e dalla Calabria (828€); per i giovani, svetta la Puglia con la tariffa media più cara, di 3.275€, seguita dalla Campania (3.230€) e dalla Calabria (3.106€). Notevoli le differenze nella stessa regione: nella categoria adulto le più marcate sono fra le province campane, dove a Napoli si pagano in media 1.292€, mentre a Benevento ne pagano 686€; per i neopatentati, in Toscana si va invece dai 3.220€ di Massa Carrara ai 2.312 di Siena»;

l'effetto delle disuguaglianze tariffarie riportate si riflette, inoltre, sulla ormai allarmante situazione di scopertura assicurativa e violazione dell'obbligo di contrarre per la circolazione dei veicoli a motore. Secondo i dati dell'Ania, resi noti all'inizio di luglio 2015, sono 3,9 milioni le auto senza "copertura" nel 2014, l'8,7 per cento di quelle circolanti, in progressivo e preoccupante innalzamento rispetto ai 3,5 milioni nel 2013 e ai 3,1 milioni nel 2012. La quota di auto che circola senza copertura assicurativa è pari al 13,5 per cento al Sud, all'8,5 per cento al Centro e al 6,2 per cento al Nord;

con riguardo alla problematica segnalata, occorre però anche evidenziare che ci sono compagnie assicurative inadempienti, ovvero che eludono l'obbligo di contrarre, specie nelle regioni del Mezzogiorno, e che altrettanto spesso propongono premi assicurativi altissimi proprio per far desistere il potenziale cliente dallo stipulare il contratto. È opportuno ricordare che in Francia, un organo, denominato Bureau central de tarification, in caso di rifiuto da parte dell'assicuratore e su richiesta del contraente, ridetermina l'ammontare del premio in misura equa senza che la compagnia possa declinare nuovamente la richiesta. La Spagna, invece, ha istituito un ente di diritto pubblico, il Consorcio de compensation de seguros, che in caso di diniego dell'impresa, al termine di un particolare procedimento, può accollarsi i rischi di cui siano portatori quei soggetti che non abbiano reperito una compagnia disposta ad assicurarli;

rilevato che:

tali disuguaglianze avevano indotto il legislatore ad introdurre, ad opera del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, norme volte a contribuire, specialmente nelle regioni meridionali del Paese, al ripristino delle condizioni necessarie per il pieno esplicarsi degli effetti positivi di un sistema realmente concorrenziale;

in particolare, l'articolo 32, comma 3-quinquies del decreto-legge, introdotto in sede di conversione del decreto-legge, prevede che: «Per le classi di massimo sconto, a parità di condizioni soggettive ed oggettive, ciascuna delle compagnie di assicurazione deve praticare identiche offerte». Era evidente, già in sede di conversione del decreto-legge , che la norma, così come formulata, non potesse introdurre novità di grande rilievo per la tutela di tutti i cittadini, sebbene lo scopo apertamente perseguito fosse quello di eliminare qualsivoglia discriminazione tariffaria basata su criteri geografici, aprendo quindi la strada ad una tariffa unica nazionale per la prima classe;

successivamente, però, l'Isvap (ora IVASS) evidenziò che la norma risultava di non facile interpretazione: il principale dubbio riguardava la portata delle condizioni «oggettive» che possono giustificare offerte non identiche e in particolare se tra tali condizioni rientrino le differenti condizioni di rischio rilevabili nelle diverse aree del territorio nazionale;

il Ministero dello sviluppo economico, intervenendo con una nota sull'interpretazione della norma, ha archiviato definitivamente la possibilità per i cittadini di alcune regioni d'Italia di essere soggetti all'imposizione di una tariffa più equa e non discriminatoria e ha vanificato la portata della norma contenuta nel decreto-legge, schierandosi a fianco delle compagnie assicurative e mortificando i diritti dei cittadini consumatori, in particolare di quelli rientranti nella migliore classe di merito;

il Ministero, nell'evidenziare i problemi di legittimità comunitaria connessi all'introduzione di una tariffa unica nazionale nel territorio italiano, non ha, però, mancato di rimarcare come la norma stessa implichi da un lato un maggior onere di trasparenza e di analiticità, da parte delle imprese, nell'individuazione delle differenze tariffarie legate a fattori territoriali e, dall'altro lato, l'implementazione, ad opera delle imprese stesse, di un regime di maggior favore tariffario verso gli automobilisti più virtuosi nelle aree territoriali a rischio più elevato;

a distanza ormai di 3 anni, occorre constatare che non si è provveduto ad adottare alcuna misura in termini di maggiore trasparenza da parte delle imprese di assicurazione nei criteri preposti alla fissazione di tariffe fortemente differenziate sul territorio nazionale, né tanto meno si è proceduto a dare vita a meccanismi capaci di premiare gli automobilisti più virtuosi nelle aree territoriali a rischio più elevato;

considerato che:

le conclusioni e le proposte dell'indagine dell'AGCM citata sono sostanzialmente riprese nella segnalazione al Parlamento del 4 luglio 2014. L' Autorità ha rilevato la necessità di sostenere il contrasto alle frodi, al fine di contenere la dinamica dei costi e delle tariffe RC Auto, mediante il ricorso, tra le altre misure individuate, agli interventi per un efficace contrasto al fenomeno delle frodi assicurative. L'Autorità ha altresì evidenziato che alla scarsa mobilità della clientela concorre inoltre la mancata certezza circa la correlazione del premio con la classe di merito assegnata;

il 24 giugno 2015, in sede di audizione presso le Commissioni riunite Finanze e Attività produttive della Camera dei deputati, nell'ambito dell'istruttoria legislativa sul disegno di legge A.C. 3012, il presidente dell'AGCM ha affermato: «le misure proposte dall'Autorità erano volte a rompere il circolo vizioso tra aumento dei costi e aumento dei premi che caratterizza il settore RC Auto in Italia. Un mercato nel quale le compagnie assicurative sono disposte ad operare in maniera inefficiente sapendo che i maggiori costi possono essere recuperati attraverso maggiori premi non è un mercato sano. Il sistema deve essere in grado di ridurre gli sprechi, spesso connessi all'esistenza di vere e proprie frodi, e di assicurare che la riduzione degli sprechi vada a beneficio degli utenti sotto forma di premi più bassi. I consumatori - di fatto quelli "onesti" - che accettano volontariamente alcune condizioni che contribuiscono all'efficienza del sistema devono poter godere di sconti significativi sulle polizze. Devono ridursi gli ostacoli alla mobilità dei consumatori: più strumenti di confronto (anche online) e maggiori certezze sui risparmi in casi di cambio di compagnia assicurativa»;

la tesi sostenuta da anni dalle società di assicurazione per spiegare perché l'Italia sia il Paese dalle tariffe più alte nel confronto internazionale è, come sostenuto anche dall'IVASS durante la presentazione del Rapporto annuale, "la abnorme presenza di frodi perpetrate ai danni delle compagnie da una minoranza, cospicua e aggressiva, di assicurati";

tale orientamento emerge anche nel provvedimento presentato presso la Camera dei deputati in materia di concorrenza, in cui si prevede che la riduzione dei premi RC auto (da tutti auspicata) sia comunque legata solo ed esclusivamente alla sottoscrizione da parte dell'assicurato di clausole contrattuali e non da un reale sforzo da parte delle compagnie di assicurazione di rendere più efficiente e concorrenziale il mercato. Come sostenuto dall'Organismo unitario dell'Avvocatura italiana (OUA) in sede di audizione, l'8 giugno 2015, nell'ambito dell'esame del medesimo provvedimento, l'intervento normativo si inserisce in un «mercato oligopolistico come quello italiano, consolidatosi a causa della fusione Unipol SAI, dove il ruolo delle autorità di controllo appare poco definito, e dove le Compagnie solo nel 2012 e 2013 (ultimi dati disponibili fonte Ania), hanno avuto utili complessivi per oltre 4,5 miliardi di euro (1,8 miliardi nel 2012 e 2.4 miliardi nel 2013), forse anche a causa di un sensibile mark-up sui costi marginali dovuti ad un assetto oligopolistico del mercato. In un tale scenario proporre un impianto legislativo basato su "sconti" obbligatori di misura indefinita (e comunque non definibile in un mercato che, per i noti vincoli comunitari, non può tollerare alcuna imposizione di regolamentazioni tariffarie) in cambio di una riduzione dei diritti delle vittime della strada potrebbe apparire una misura dirigista se non un finanziamento pubblico a favore di compagnie private i cui utili sono ben al di sopra del margine di remunerazione lordo in confronto a paesi di consolidata cultura assicurativa»;

le misure antifrode proposte, peraltro note e già applicate, come l'utilizzo della scatola nera e il ricorso alle carrozzerie convenzionate, sono destinate a incidere poco sul fenomeno fraudolento e, per di più, con un aggravio dei costi anche per gli automobilisti onesti. È evidente, quindi, che le misure del disegno di legge non abbassano i premi assicurativi né introducono previsioni innovative per arginare le frodi;

a fronte delle misure citate, ai fini di contrasto alle frodi, sarebbe stato più urgente, a solo titolo di esempio, portare a termine l'archivio integrato antifrode (Aia) che però, come afferma il rapporto dell'IVASS citato, è solo alla prima fase di attuazione. La causa del ritardo dell'operatività di tale strumento è da rintracciare nelle inadeguate infrastrutture informatiche delle compagnie assicurative, rispetto alle quali, però, l'autorità di vigilanza non sembra voler intervenire in modo diretto per accelerarne l'ammodernamento;

è evidente che continuano a non essere affrontati i problemi più rilevanti del settore assicurativo, ed in particolare di quello della RC auto, al fine di tutelare i consumatori italiani e di incentivare comportamenti virtuosi da parte di tutti gli operatori del settore e degli stessi automobilisti,

impegna il Governo:

1) ad adottare misure volte a prevedere che le imprese assicuratrici riconoscano una tariffa-premio agli automobilisti che non abbiano denunciato sinistri in un determinato arco temporale e che tale tariffa sia riconosciuta con l'applicazione del premio più basso previsto sull'intero territorio nazionale, da ciascuna compagnia di assicurazione, per la corrispondente classe di merito di conversione universale (CU) assegnata al singolo contraente o assicurato, prevedendo inoltre sanzioni amministrative pecuniarie per le imprese che non applicano tali misure;

2) nel rispetto di quanto indicato dal Ministero dello sviluppo economico nella nota interpretativa relativa all'articolo 32, comma 3-quinquies, del decreto-legge n. 1 del 2012, a prevedere misure premiali per gli automobilisti virtuosi che circolano in condizioni di maggiore rischio rilevabili nelle diverse aree del territorio nazionale;

3) ad adottare misure di carattere normativo, in materia di durata del contratto di assicurazione, ed in particolare di rinnovo del medesimo contratto, al fine di contrastare le pratiche poste in essere dalle imprese di assicurazione volte ad eludere l'obbligo a contrarre, anche aumentando le sanzioni previste all'articolo 314 del codice delle assicurazioni private (di cui al decreto legislativo n. 209 del 2005) per le imprese che si rifiutano di contrarre o che tentano di eludere tale obbligo;

4) ad adottare le opportune iniziative, anche di carattere normativo, volte a modificare la composizione degli organi dell'IVASS, al fine di assicurare che l'autorità possa efficacemente vigilare sul corretto funzionamento del mercato assicurativo e sulla trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese di assicurazione e degli intermediari assicurativi nei confronti di assicurati, beneficiari e danneggiati;

5) a valutare la possibilità di istituire un ente di diritto pubblico, anche attraverso il ricorso alla Concessionaria servizi assicurativi pubblici SpA (CONSAP), che ai fini dell'adempimento dell'obbligo di assicurazione dei veicoli a motore, e per contrastare il fenomeno dell'aumento dei premi RC auto, in via sperimentale, offra un sistema di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, volto a garantire esclusivamente un trattamento minimo di copertura obbligatoria;

6) ad adottare, al fine di contrastare il fenomeno delle frodi assicurative, specifiche misure volte ad istituire presso laPolizia di Stato un nucleo speciale antifrode in materia di incidentistica stradale dotato di strumenti investigativi in grado di vigilare sui sinistri fraudolenti, anche reperendo, attraverso il ricorso alle banche dati esistenti, le informazioni utili per l'attività di intelligence;

7) a prevedere adeguate sanzioni a carico delle compagnie assicurative che omettono o ritardano di denunciare all'autorità giudiziaria reati in materia assicurativa, concernenti la responsabilità civile autoveicoli terrestri, di cui hanno avuto notizia;

8) a rendere più efficace la prevenzione e il contrasto di comportamenti fraudolenti nel settore, affiancando alla banca dati dei sinistri istituita presso l'IVASS 2 diverse banche dati denominate «anagrafe testimoni» e «anagrafe danneggiati» e prevedendo tra i parametri tecnici finalizzati al miglior funzionamento di tali strumenti il numero e la frequenza delle testimonianze intervenute da parte di un medesimo soggetto in relazione a più sinistri;

9) ad adottare ogni iniziativa volta a garantire che i periti assicurativi siano soggetti assolutamente terzi ed imparziali, anche prevedendo tra le cause di cancellazione dal ruolo dei periti assicurativi, di cui all'articolo 159 del codice delle assicurazioni private, la sussistenza di situazioni di conflitti di interesse;

10) ad adottare misure volte a garantire l'efficacia e la maggiore fruibilità degli strumenti on line che consentono la comparazione tra le tariffe applicate dalle diverse imprese di assicurazione, prevedendo criteri volti alla semplificazione e razionalizzazione del servizio informativo, cosiddetto «preventivatore unico», di cui all'articolo 136, comma 3-bis, del citato codice;

11) ad adottare misure di carattere legislativo volte ad eliminare qualunque possibilità di deroga al principio secondo cui le imprese di assicurazione non possono subordinare la conclusione di un contratto per l'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile alla conclusione di ulteriori contratti assicurativi, bancari o finanziari;

12) a garantire una maggiore efficienza e tempestività delle procedure di gestione dei reclami aventi ad oggetto la gestione dei rapporti contrattuali da parte delle imprese di assicurazione;

13) ad adottare le opportune iniziative volte a prevedere che la Polizia di Stato ed i Carabinieri siano gli unici titolati alla gestione dei dati e dell'attività dei veicoli a motore dotati di un dispositivo elettronico avente le caratteristiche tecniche e funzionali previste ai sensi dell'articolo 32, commi 1-bis e 1-ter, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1;

14) ad adottare le opportune iniziative volte a consentire, in qualsiasi momento, al titolare del veicolo a motore di visionare i dati dell'attività registrati dal dispositivo elettronico installato, avente le caratteristiche tecniche e funzionali previste ai sensi dell'articolo 32, commi 1-bis e 1-ter, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1;

15) ad adottare le opportune iniziative volte a prevedere che alle convenzioni tra l'impresa di assicurazione e quella di autoriparazione si applichi quanto previsto dal codice dei contratti in materia di responsabilità solidale, in caso di mancato pagamento delle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, di mancato pagamento dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi INAIL, vietando il blocco o il ritardo dei pagamenti dei corrispettivi dovuti dall'impresa di assicurazione all'impresa che ha svolto l'attività di autoriparazione;

16) ad adottare misure che aumentino la trasparenza e la analiticità, da parte delle imprese di assicurazione, nell'individuazione delle differenze tariffarie legate a fattori territoriali e individuare un univoco ed oggettivo criterio per la fissazione delle tariffe;

17) ad adottare le opportune iniziative, anche di carattere legislativo, volte a prevedere che la copertura assicurativa per la responsabilità civile verso terzi, oggi prevista sul veicolo a motore, sia sostituita con una copertura prevista direttamente sulla persona fisica del guidatore;

18) a valutare l'opportunità di considerare le differenze tariffarie territoriali una pratica commerciale che mina il principio della libera concorrenza, in quanto arreca svantaggi alle imprese che per la propria attività necessitano di veicoli a motore e che hanno sede nei territori con costi dei premi RC auto più elevati rispetto ad altre aree del Paese in ragione delle condizioni di maggiore rischio di sinistrosità;

19) in ragione dell'obbligatorietà della copertura assicurativa, a ritenere una forma di discriminazione tariffaria la differenza in aumento dei premi RC auto dovuta all'appartenenza ad un determinato territorio per i soggetti che, abitando in zone con scarso collegamento del trasporto pubblico, sono costretti ad utilizzare un veicolo a motore proprio;

20) al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, a dare piena attuazione al «contratto base» di cui all'articolo 22, comma 4, del decreto-legge del 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge del 17 dicembre 2012, n. 221, contenente le clausole minime necessarie ai fini dell'adempimento dell'obbligo di legge e articolato secondo classi di merito e tipologie di assicurato, nonché definendo un prezzo del «contratto base» e prevedendo che tale prezzo sia definito dall'IVASS, in accordo con il comitato di esperti in materia di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile di cui all'articolo 136 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, e sentito il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (CNCU).

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