Cassazione: Pubblica Sicurezza - Il buttafuori con la sua attività usurpa le pubbliche funzioni

Cass. pen. Sez. VI, Sent., (ud. 18-10-2012) 28-01-2013, n. 4159
Fatto Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo
1.-. Con sentenza in data 15-10-09 il Tribunale di Firenze ha assolto, ai sensi dell'art. 129 c.p.p., gli imputati 1- A. S., + ALTRI OMESSI dai reati loro ascritti per non essere più i fatti previsti dalla legge come reato.
Segnatamente a tutti gli imputati (nelle loro qualità, a seconda dei casi, di addetti alla sicurezza o buttafuori, titolari o effettivi gestori di pubblici esercizi di intrattenimento o titolari delle agenzie di buttafuori) erano contestati i seguenti reati, commessi fino al (OMISSIS) e nei Comuni vicini:
1) delitto p.e p. dagli artt. 81 cpv. 110 e 347 c.p., per avere, con reiterate azioni pressochè quotidiane, in esecuzione di un medesimo disegno criminoso e in concorso tra loro, usurpato le pubbliche funzioni di polizia inerenti alla tutela dell'ordine e della sicurezza, per le quali solo è consentito l'impiego dei mezzi di coercizione fisica, facendo svolgere o svolgendo, nei confronti dei frequentatori di pubblici esercizi di intrattenimento serale o notturno, l'attività di controllo e di repressione delle condotte scomposte o di disturbo o comunque anomale o non gradite;
2) contravvenzione di cui all'art. 110 c.p., R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 18, comma 2, artt. 134 e 140 per avere, nelle predette rispettive qualità e con le modalità di affidamento dei relativi incarichi specificate, svolto o fatto svolgere l'attività di vigilanza e custodia dei beni mobili ed immobili di pertinenza degli indicati esercizi pubblici come salvaguardia degli arredi e delle suppellettili, nonchè degli oggetti posti in vendita all'interno, ivi compreso anche il controllo delle drink cards, con esercizio di poteri di intervento diretto, in assenza della prescritta licenza del Prefetto.
Il processo aveva tratto origine da una comunicazione di reato della Questura di (OMISSIS), nella quale si rendeva noto che in quasi tutte le discoteche di (OMISSIS) e dintorni i titolari si avvalevano di personale qualificato come "buttafuori" per la gestione della sicurezza e dell'ordine all'interno di tali luoghi di intrattenimento. Si segnalava altresì che l'attività di vigilanza e custodia dei beni all'interno dei luoghi suindicati veniva svolta in assenza della autorizzazione di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, artt. 18, 134 e 140 (TULPS). Il Tribunale di Firenze - dopo avere premesso che nel caso di specie la contestazione nel suo complesso riguardava in generale la funzione svolta e non singoli comportamenti che non erano stati neanche menzionati - ha preso atto del fatto che in data 15 luglio 2009 era stata emanata la L. n. 94, pubblicata sulla G.U. del 24-7-09 (c.d. "decreto sicurezza 2009"), che, a suo avviso, aveva una portata dirompente sull'attuale processo.
Il Tribunale ha in particolare rilevato che i commi 7-13 dell'art. 3 di detta Legge contenevano un complesso normativo, che, pur facendo salvo il contenuto dell'art. 134 cit. TULPS, aveva tuttavia "autorizzato l'impiego di personale addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi, anche a tutela della incolumità dei presenti". Secondo il Tribunale era indubbio che tutti i locali indicati nei capi di imputazione (discoteche, disco-pub, night-club o bar-ristoranti) erano locali aperti al pubblico o pubblici esercizi con il comune denominatore del fine di intrattenimento e di spettacolo, sicchè ad essi era sicuramente applicabile la nuova normativa.
Le nuove disposizioni - ha osservato il Tribunale - avevano sottratto dal regime dell'art. 134, cit. TULPS l'eventuale impiego di personale addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi anche a tutela della incolumità dei presenti. Tale attività doveva ora intendersi autorizzata sia pure con le modalità di cui alla L. 94 del 2009, art. 3, commi 8) e 9). Conseguentemente, quanto meno in riferimento ai servizi di controllo dei locali dediti all'intrattenimento ed allo spettacolo, si era avuta una sostanziale depenalizzazione.
Nel caso in esame, la condotta di cui al capo 2) delle imputazioni, per come contestata, rientrava certamente tra quelle descritte nella nuova normativa (v. in particolare l'art. 3, comma 7) con l'unico espresso limite rappresentato dal divieto di utilizzazione di armi proprie o improprie.
La successiva emanazione in data 6-10-09 del decreto attuativo da parte del Ministero dell'Interno, con la sua analitica disciplina, non aveva fatto che confermare l'interpretazione data dal Tribunale.
E d'altra parte la portata del citato art. 3 non era, secondo il Tribunale di Firenze, soltanto limitata ad escludere la contravvenzione di cui al combinato-disposto degli artt. 18, 134 e 140 cit. TULPS con riferimento ai predetti locali, ma si estendeva necessariamente, almeno nel caso del presente processo, anche al contestato delitto di cui all'art. 347 c.p.. Ciò era dimostrato dall'inciso di cui al comma 7 della suindicata disposizione che stabiliva espressamente che "l'espletamento di tali servizi non comporta(va) l'attribuzione di pubbliche funzioni", escludendo in nuce la possibilità materiale di una usurpazione di pubbliche funzioni. A parte il fatto che una reale usurpazione nel caso di specie era tutta da dimostrare, sia per le modalità di contestazione della condotta ("solo potenziale") sia per la presenza di una norma transitoria (D.M. 6 ottobre 2009, art. 8) che chiaramente consentiva a coloro che attualmente svolgevano mansioni di buttafuori di continuare a svolgerle quanto meno per altri sei mesi anche senza una specifica autorizzazione, purchè si rispettassero modalità e limiti fissati nei precedenti artt. 4, 5 e 6, con indubbi riflessi per costoro sulla possibilità di ravvisare l'elemento psicologico del reato di cui all'art. 347 c.p..
2.-. Avverso la suindicata sentenza del 15-10-091 ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze, chiedendone l'annullamento per violazione della L. n. 94 del 2009, art. 3, commi 7 e 13, in riferimento all'art. 347 c.p. e R.D. n. 773 del 1931, artt. 134 e 140.
Partendo dalla premessa che nel nostro ordinamento l'esercizio della coercizione fisica è riservato alle forze statuali preposte al mantenimento dell'ordine pubblico, alla sicurezza e all'incolumità dei cittadini ed alla tutela dei beni, il ricorrente rileva che l'incarico affidato ai buttafuori di assicurare l'ordine e di reprimere condotte scomposte o moleste degli avventori comprenderebbe, in guisa di clausola contrattuale implicita quanto essenziale, l'impiego della forza fisica per reprimere tali condotte anche al di fuori delle situazioni necessitanti )delitti per i quali è obbligatorio l'arresto, che anche i privati sono legittimati ad eseguire; legittima difesa; stato di necessità).
Il P.M. ricorrente sottolinea che egli si proponeva di dimostrare in dibattimento, attraverso la disamina delle mansioni in effetti affidate agli addetti alla sicurezza, come l'uso della violenza fosse immanente a tali mansioni con conseguente pericolo per l'incolumità degli avventori. A suo avviso, ciò non sarebbe consentito e lo stesso incarico di addetto alla sicurezza o buttafuori, in quanto conterrebbe strutturalmente in sè la possibilità di impiego discrezionale di coercizione fisica, costituirebbe illecita invasione in ambiti riservati ai poteri pubblici, così da integrare il reato di usurpazione di pubbliche funzioni.
Secondo il Procuratore della Repubblica di Firenze, la L. n. 94 del 2009, art. 3, comma 7, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, non potrebbe voler dire che agli addetti alla sicurezza siano assegnati dalla Legge poteri diversi e maggiori rispetto alle facoltà assegnate ai cittadini associati di cui al comma 40 (la norma sulle c.d. rande), tanto da attribuire loro compiti di ordine e di sicurezza con il solo limite del divieto di fare uso di armi. Una tale interpretazione sarebbe impedita dalla regola fissata dall'art. 12 preleggi e dalla tassatività delle eccezioni al principio del monopolio statuale dell'uso legittimo della forza.
In realtà il legislatore non avrebbe affatto privatizzato l'uso della forza in favore degli addetti ai servizi di controlli in questione, ma anzi avrebbe inteso rimarcare la separazione tra i servizi del personale privato addetto al controllo nelle discoteche e le pubbliche funzioni, ribadendo che le pubbliche funzioni sono necessarie per l'esercizio della forza e che i servizi in questione non comportano la attribuzione di esse, in quanto non comprendono condotte, come appunto l'uso legittimo della forza, riservate a che tali qualifiche possiede.
Quanto alla contravvenzione di cui al capo 2), il ricorrente osserva che la nuova normativa, nel fissare gli ambiti applicativi degli addetti in questione, non accennerebbe minimamente alla vigilanza di beni mobili ed immobili dei locali di intrattenimento, cosicchè tale vigilanza continuerebbe ad essere affidata al disposto dell'art. 134, cit. TULPS, non a caso fatto salvo espressamente nella L. n. 94 del 2009, art. 3, comma 7. Ne deriverebbe che gli odierni imputati che hanno fatto svolgere o svolto l'attività di vigilanza suindicata sarebbero incorsi nella fattispecie di reato di cui agli artt. 134 e 140 cit. TULPS e continuerebbero ad incorrervi, là dove il loro impiego in tali mansioni si sia protratto, senza che la nuova legge abbia interferito su tale situazione di illiceità.
3.-. In prossimità della odierna pubblica udienza i difensori di B.A. e di Z.L. hanno depositato memorie, con le quali insistono per il rigetto del ricorso.
Motivi della decisione
4.-. Con l'art. 3, commi 7 e 13, della cit. Legge si è inteso introdurre una forma di ausilio alle Forze dell'ordine in particolari settori. E' stato, infatti, previsto che, ferma restando la disciplina delle guardie particolari giurate, l'impiego di personale addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi è autorizzato "anche a tutela della incolumità dei presenti".
Tale personale deve essere iscritto in un apposito elenco tenuto dal Prefetto e i requisiti per l'iscrizione, le modalità per la selezione e la formazione del personale, gli ambiti operativi e il relativo impiego sono stati fissati con decreto emanato dal Ministro dell'Interno (D.M. 9 ottobre 2009 pubblicato in G.U. n. 235 del 9-10- 2009).
Una volta formati gli elenchi (in cui sono inseriti ex lege gli addetti che già svolgono attività di controllo, purchè in possesso dei prescritti requisiti), coloro che intendono avvalersene devono individuarli tra gli iscritti, dandone preventiva comunicazione al Prefetto. Quest'ultimo dispone la cancellazione dall'elenco dei soggetti non più in possesso dei requisiti ovvero che svolgono il servizio in contrasto con quanto stabilito dalle norme, "disponendo al contempo il divieto di impiego nei confronti di chi si avvale dei suoi servizi".
Ai sensi del citato art. 3, comma 13 chiunque svolge servizi di vigilanza nei luoghi di spettacolo o ne utilizza l'attività, in contrasto con le nuove disposizioni, è punito con la sanzione amministrativa da millecinquecento a cinquemila Euro.
La nuova disciplina tende per un verso a rafforzare i poteri di intervento dei soggetti che svolgono compiti di vigilanza delle attività di intrattenimento e di spettacolo (con esclusione, quindi, delle manifestazioni sportive) e per altro verso ad alleggerire i compiti delle Forze dell'ordine in tali occasioni.
Gli addetti ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici servizi, nel nuovo assetto, non svolgono più soltanto compiti di organizzazione dell'evento e di tutela del patrimonio dell'organizzatore, ma esplicano anche compiti di "tutela dell'incolumità dei presenti", anche se ciò "non comporta l'attribuzione di pubbliche qualifiche", e devono attuare le loro mansioni senza uso di armi, di oggetti atti a offendere e di qualunque strumento di coazione fisica.
Le attività esplicabili dai predetti addetti, nell'esercizio dei loro compiti di controllo, sono specificamente indicate nel D.M. 6 ottobre 2009.
In particolare l'art. 5 di detto regolamento distingue dette attività in:
- controlli preliminari (consistenti nella osservazione sommaria dei luoghi per verificare la presenza di sostanze illecite o oggetti proibiti o altro materiale idoneo a mettere a rischio l'incolumità o la salute delle persone, con obbligo di immediata comunicazione alle Forze di Polizia e alle altre Autorità o strutture pubbliche competenti, e nella adozione di ogni iniziativa utile ad evitare la creazione di ostacoli o intralci alla accessibilità delle vie di fuga e comunque a garantire il regolare svolgimento delle attività di intrattenimento);
- controlli all'atto dell'accesso del pubblico (consistenti nel presidio degli ingressi e nella regolamentazione dei flussi di pubblico, nella verifica dell'eventuale possesso di un validi titolo di accesso se previsto e, se necessario, dei documenti di riconoscimento e nel controllo sommario visivo delle persone, volto a verificare l'eventuale introduzione di sostanze illecite, oggetti proibiti o materiale pericoloso, con obbligo di immediata comunicazione alle Forze di Polizia e alle altre Autorità o strutture pubbliche competenti;
- controlli all'interno del locale (consistenti in attività generica di osservazione per la verifica del rispetto delle disposizioni, prescrizioni o regole di comportamento stabilite da soggetti pubblici o privati e nel concorso nelle procedure di primo intervento, che non comportino l'esercizio di pubbliche funzioni, nè l'uso della forza o di altri mezzi di coazione o l'esposizione a profili di rischio, volto a contrastare condotte o situazioni potenzialmente pericolose per l'incolumità o per la salute delle persone, sempre con obbligo di immediata segnalazione alle Forze di Polizia e alle altre Autorità o strutture pubbliche competenti, cui, a richiesta, deve essere prestata la massima collaborazione.
Anche gli ambiti applicativi delle nuove disposizioni sono dettagliatamente fissati dal regolamento nei luoghi aperti al pubblico ove si effettuano attività di intrattenimento o di pubblico spettacolo, nei pubblici esercizi, negli spazi parzialmente e temporaneamente utilizzati a fini privati, ma comunque inseriti in luoghi aperti al pubblico (D.M. 6 ottobre 2009, art. 4).
I successivi artt. 6 e 7 del regolamento prescrivono che nell'espletamento delle attività previste dal precedente art. 5 del decreto gli addetti al servizio di controllo, pur se titolari di licenza per il porto d'armi, non possono portare armi nè oggetti atti ad offendere nè qualunque strumento di coazione fisica e devono essere muniti di idoneo documento di identità e tenere esposto un tesserino di riconoscimento.
E' poi prevista una apposita norma transitoria che stabilisce che il personale che, alla data di entrata in vigore del decreto, già svolge servizi di controllo delle attività di intrattenimento o di spettacolo può continuare ad espletare la propria attività, con le modalità ed i limiti di cui ai predetti artt. 4, 5 e 6, prima della iscrizione nel citato elenco e comunque per un periodo non superiore a sei mesi dalla data del medesimo decreto.
5.-. Così sommariamente descritta la nuova disciplina dettata dalla L. n. 94 del 2009, deve concludersi per la infondatezza del ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze.
In primo luogo deve rilevarsi che se è senza dubbio da condividere la premessa da cui muove il ricorrente, e cioè l'essere nel nostro ordinamento l'esercizio della coercizione fisica riservato alle forze statuali preposte al mantenimento dell'ordine pubblico, alla sicurezza e all'incolumità dei cittadini ed alla tutela dei beni, appare errato il secondo presupposto su cui il Procuratore della Repubblica di Firenze basa il suo ricorso, e cioè l'assunto che l'incarico affidato agli addetti alla sicurezza o buttafuori di assicurare l'ordine e di reprimere condotte scomposte o moleste degli avventori comprenderebbe, in guisa di clausola contrattuale implicita quanto essenziale, l'impiego della forza fisica per reprimere tali condotte anche al di fuori delle situazioni necessitanti (delitti per i quali è obbligatorio l'arresto, che anche i privati sono legittimati ad eseguire; legittima difesa; stato di necessità).
Tutta la nuova normativa, infatti, come si è visto al punto che precede, smentisce il postulato del ricorrente, trattandosi di una disciplina molto minuziosa dei compiti e delle mansioni degli addetti ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi che non prevede in alcun modo l'uso della forza e di coercizione fisica.
Ne deriva che nessuna privatizzazione dell'uso della forza in favore degli addetti ai servizi di controllo in questione è stata introdotta, avendone anzi il legislatore espressamente escluso il ricorso ed essendosi limitato a prevedere la possibilità (per il personale privato addetto al controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo nei luoghi indicati) di esplicare, senza preveniva autorizzazione, ma alle condizioni fissate dalla legge, una serie di attività, specificamente illustrate, che non prevedono l'esercizio della coazione fisica, tanto che non comportano attribuzione di pubbliche funzioni.
6.-. Il ricorso del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze è infondato anche per un altro profilo.
Come si è visto, il ricorrente nel contestare il reato di cui all'art. 347 c.p. non ha indicato specifici comportamenti posti in essere dagli addetti alla sicurezza che avevano dato luogo ad uso di violenza o di coazione fisica, ma, ritenendo che tale uso fosse immanente alle mansioni da loro svolte, ha. sostanzialmente incriminato lo stesso incarico di addetto alla sicurezza o buttafuori, in quanto conterrebbe strutturalmente in sè la possibilità di impiego discrezionale di coercizione fisica e costituirebbe di conseguenza illecita invasione in ambiti riservati ai poteri pubblici, così da integrare il reato di usurpazione di pubbliche funzioni.
Si tratta di un metodo di procedere dei tutto errato.
Proprio il testo della L. n. 94 del 2009 e del successivo regolamento ministeriale dimostrano esattamente il Contrario, prevedendo minuziosamente tutta una serie di attività da svolgersi entro ambiti rigorosi, che non contemplano uso di violenza o di mezzi di coazione, e che adesso possono essere esplicati, nel rispetto dei requisiti imposti dalla legge, dagli addetti di quei particolari settori senza autorizzazione.
Ma v'è di più il reato di usurpazione di funzioni pubbliche presuppone che l'agente assuma effettivamente la funzione, ponendo in essere atteggiamenti o azioni alla funzione stessa inerenti. Nel capo di imputazione, al contrario, non sono esplicati i comportamenti violenti illegittimi posti in essere, ma ci si limita a incriminare l'attribuzione in astratto di determinati compiti di salvaguardia, con l'assunto implicito che verrebbero svolti anche con l'uso della forza; assunto per altro, come si è visto, errato.
In realtà nessuna condotta concreta di usurpazione di pubbliche funzioni risulta accertata, sicchè correttamente il Tribunale ha definito come "potenziali" i fatti di cui al capo di imputazione sub 1).
Resta da chiarire, infine, che, per come è contestata la condotta di cui al capo 2) della rubrica, il riferimento alle attività di vigilanza, custodia, salvaguardia degli arredi e controllo delle dink cards, rientra sicuramente nell'ambito delle attività indicate nella L. n. 94 del 2009, art. 3, comma 7 come confermato nel successivo regolamento ministeriale. Ne deriva la esclusione della contravvenzione di cui agli artt. 134 e 140 cit. TULPS con riferimento all'impiego si personale addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi, anche a tutela dell'incolumità dei presenti.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso.