Cassazione 2023-Con sentenza n. 10330 del 2015 il Tribunale di Milano rigettava l'opposizione proposta dalla (OMISSIS) avverso 4 distinte: ordinanze-ingiunzioni del 2014, con le quali il Comune di Milano le aveva ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa complessiva di Euro 364.002,00 irrogata ai sensi del D.Lgs. n. 507 del 1993, per aver installato manifesti elettorali senza alcuna autorizzazione prima del periodo previsto dalla legge per le affissioni elettorali con riferimento alla consultazione elettorale amministrativa stabilita per i giorni 15 e 16 maggio 2011.

 

Cass. civ. Sez. II, Ord., (ud. 02/03/2021) 06-07-2021, n. 19075

Fatto Diritto P.Q.M.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria - Presidente -

Dott. COSENTINO Antonello - Consigliere -

Dott. CARRATO Aldo - rel. Consigliere -

Dott. SCARPA Antonio - Consigliere -

Dott. DONGIACOMO Giuseppe - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso (iscritto al N. R.G.27715/'7) proposto da:

X

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte di appello di Milano n. 983/2017 (pubblicata in data 18 aprile 2017);

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 2 marzo 2021 dal Consigliere relatore Dott. Aldo Carrato;

letta la memoria depositata dalla difesa del ricorrente ai sensi dell'art. 380-bis.1. c.p.c..

Svolgimento del processo

1. Con sentenza n. 10330 del 2015 il Tribunale di Milano rigettava l'opposizione proposta dalla (OMISSIS) avverso 4 distinte: ordinanze-ingiunzioni del 2014, con le quali il Comune di Milano le aveva ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa complessiva di Euro 364.002,00 irrogata ai sensi del D.Lgs. n. 507 del 1993, per aver installato manifesti elettorali senza alcuna autorizzazione prima del periodo previsto dalla legge per le affissioni elettorali con riferimento alla consultazione elettorale amministrativa stabilita per i giorni 15 e 16 maggio 2011.

2. Decidendo sull'appello interposto dalla citata (OMISSIS) e nella costituzione dell'appellato Comune di Milano, la Corte di appello di Milano, con sentenza n. 983/2017 (pubblicata il 18 aprile 2017), accoglieva, per quanto di ragione, il gravame e, in suo parziale accoglimento, ravvisata, nella vicenda sottoposta al suo giudizio, la configurazione della diversa violazione contemplata dalla L. n. 212 del 1956, art. 8, comma 1, e succ. modif. e integr. rispetto a quella posta a fondamento delle opposte ordinanze-ingiunzioni, rideterminava la sanzione pecuniaria a carico dell'appellante in complessivi Euro 182.001,00, condannando la stessa al pagamento della metà delle spese processuali del grado, compensandole per la residua metà.

A sostegno dell'adottate decisione la Corte territoriale rilevava come fosse rimasto accertato che la (OMISSIS) aveva proceduto, successivamente all'indizione dei comizi ed in vista esclusivamente della richiamata competizione elettorale, ad occupare con materiale di propaganda elettorale, gli spazi a tal fine predisposti dal Comune, ma realizzando tale condotta prima della ripartizione degli spazi stessi da parte dello stesso ente comunale, con conseguente riconducibilità delle condotte stesse alla violazione prevista dalla L. n. 212 del 1956, art. 8, comma 1, concretatasi nell'aver occupato detti spazi pur "non avendone titolo".

Pertanto, rigettando tutti gli altri motivi, rideterminava "in melius" per l'appellante la sanzione irrogata con le opposte ordinanze-ingiunzioni in dipendenza dell'applicazione della più lieve sanzione comminata dalla citata L. n. 212 del 1956, art. 8, comma 1, nella misura corrispondente alla metà di quella inflitta con le suddette ordinanze e, quindi, in Euro 182.001,00.

3. Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico complesso motivo, il Comune di Milano, resistito con controricorso dalla (OMISSIS).

La difesa del Comune ricorrente ha depositato anche memoria ai sensi dell'art. 380-bis.1. c.p.c..

Motivi della decisione

1. Con il proposto motivo il Comune di Milano ha denunciato - ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 - la violazione e falsa applicazione della L. n. 212 del 1956, artt. 1, 2, 3 e 8, nonchè della L. n. 81 del 1993, art. 29, comma 1, del D.Lgs. n. 507 del 1993, artt. 1, 3, 8, 18 e 24 e del principio di legalità e tipicità degli illeciti, oltre che dell'art. 14 disp. gen..

Con tale motivo il citato Comune ha inteso confutare l'interpretazione data dalla Corte di secondo grado sulla normativa in concreto applicabile con riferimento alle condotte poste in essere dall'appellante, dovendosi, in senso contrario, ritenere che le affissioni accertate in un arco temporale anteriore all'inizio della competizione elettorale non avrebbero dovuto essere considerate rientranti nella normativa speciale di cui alla L. n. 212 del 1956, bensì in quella generale prevista dal D.Lgs. n. 507 del 1993 e dal correlato Regolamento sulle pubbliche affissioni, riferibili a tutte le affissioni di manifesti di qualunque materiale costituiti, contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica.

2. Rileva il collegio che il motivo è fondato e merita, perciò, accoglimento. Deve, in generale, osservarsi che, sul piano dell'inquadramento normativo di riferimento attinente alla normativa che viene in rilievo a seguito dei proposto ricorso, in tema di sanzioni per l'abusiva affissione di manifesti da parte di appartenenti ad un partito o un movimento politico, le previsioni di cui alla L. n. 212 del 1956 (che hanno la funzione di garantire la correttezza e la regolarità della competizione elettorale) si applicano esclusivamente alle affissioni relative alla propaganda elettorale, mentre quelle contenute nel D.Lgs. n. 507 del 1993 (che tutelano, oltre all'interesse finanziario del Comune, anche l'ambiente, il decoro urbano, l'igiene, ecc.) disciplinano il normale sistema di affissioni pubblicitarie, sia sotto il profilo fiscale (e dei diritti da percepire) sia sotto quello amministrativo, afferente alle modalità ed alle procedure da seguire per effettuare legittimamente le affissioni (già, in questo senso, v. Cass. n. 4506/2004 e n. 9290/2006).

Come è stato recentemente argomentato nella materia in questione (cfr., da ultimo, Cass. n. 20707/2019 e Cass. n. 21724/2019), la L. n. 212 del 1956, recante la disciplina della propaganda elettorale, stabilisce che l'affissione di stampati, giornali murali od altri e di manifesti di propaganda, da parte di partiti o gruppi politici che partecipano alla competizione elettorale con liste di candidati o, nel caso di elezioni a sistema uninominale, da parte dei singoli candidati o dei partiti o dei gruppi politici cui essi appartengono, ed è effettuata esclusivamente negli appositi spazi a ciò destinati in ogni Comune. L'art. 2 della stessa legge dispone che la giunta municipale, tra il 33 e il 30 giorno precedente quello fissato per le elezioni, è tenuta a stabilire in ogni centro abitato, con popolazione residente superiore a 150 abitanti, speciali spazi da destinare, a mezzo di distinti tabelloni o riquadri, esclusivamente all'affissione degli stampati, dei giornali murali od altri e dei manifesti di cui al comma 1 dell'art. 1, avendo cura di sceglierli nelle località più frequentate ed in equa proporzione per tutto l'abitato. La medesima giunta municipale deve provvedere a delimitare gli spazi e a ripartirli in tante sezioni quante sono le liste o le candidature uninominali ammesse. Ulteriori disposizioni sono dirette a regolare il divieto di propaganda luminosa o figurativa, fissa o mobile, il lancio di volantini a partire dal trentesimo giorno dalla data delle elezioni (art. 6), i divieti di pubblicità a partire dal giorno precedente alle elezioni (art. 9).

L'art. 8 della medesima legge identifica le condotte sanzionate nel comportamento di chiunque: a) sottragga o distrugga stampati, giornali murali od altri, o manifesti di propaganda elettorale previsti dall'art. 1, destinati all'affissione o alla diffusione o ne impedisca l'affissione o la diffusione; b) stacchi, laceri o renda comunque illeggibili quelli già affissi negli spazi riservati alla propaganda elettorale a norma della presente legge; e) non avendone titolo, affigga stampati, giornali murali od altri o manifesti negli spazi suddetti; d) affigga stampati, giornali murali od altri, o manifesti di propaganda elettorale previsti dall'art. 1 fuori degli appositi spazi; e) violi il divieto di iscrizioni murali e quelle su fondi stradali, rupi, argini, palizzate e recinzioni. La L. n. 81 del 1993, art. 29, comma 1, dispone, inoltre, che, in materia di pubblicità nelle competizioni elettorali comunali, la propaganda elettorale per il voto a liste, a candidati alla carica di sindaco e di presidente della provincia, nonchè per il voto di preferenza per 4 singoli candidati alla carica di consigliere comunale o provinciale a mezzo di manifesti e scritti murali, stampati murali e giornali murali è ammessa nei limiti consentiti dalla L. n. 212 del 1956 solo a partire dal trentesimo giorno precedente la data fissata per le elezioni, mentre l'art. 1, comma sessantanovesimo, della L. n. 549 del 1995 dispone che le affissioni effettuate fuori dal periodo elettorale sono disciplinate da un apposito regolamento comunale.

Orbene, dall'esame delle citate disposizioni e dall'analisi delle singole fattispecie sanzionatone di cui all'art. 8, si desume che la L. n. 212 del 1956 colpisce le condotte illecite (affissione fuori dagli spazi individuati ed assegnati dal comune o affissione senza titolo in detti spazi) che, presupponendo la predisposizione, da parte dell'Amministrazione, di quanto necessario alla pubblicità elettorale da parte dei gruppi o dei candidati, si collocano necessariamente nel periodo elettorale (decorrente dal trentesimo giorno anteriore alla data delle elezioni), in coerenza con la ratto di garantire la correttezza e la regolarità della competizione tra i candidati, mentre sono sottratte al suo ambito applicativo le affissioni effettuate all'infuori del periodo elettorale, la cui disciplina è rimessà alla potestà regolamentare delle amministrazioni comunali e per le quali vigono le previsioni generali di cui al D.Lgs. n. 507 del 1993.

L'art. 1 di questo D.Lgs. n. 507 del 1993 regola, difatti, non solo la pubblicità "esterna" ma anche - in via generale - le pubbliche affissioni, assoggettandole rispettivamente ad una imposta ovvero ad un diritto a favore del Comune nel cui territorio siano effettuate. Il successivo art. 18 dispone che il servizio delle pubbliche affissioni è inteso a garantire la collocazione, a cura del Comune, in appositi impianti a ciò destinati, di manifesti di qualunque materiale contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica, mentre l'art. 24 individua le sanzioni irrogabili in caso di violazione della normativa di rango primario o regolamentare per la cui applicazione si osservano le norme contenute nelle sezioni I e II del capo I della L. 24 novembre 1981, n. 689. Infine, l'art. 4 del regolamento sulle pubbliche affissioni del Comune di Milano subordina queste ultime al pagamento di un diritto e alla previa richiesta scritta dell'interessato (art. 31, comma 3). Pertanto, la predetta normativa non è volta a tutelare la regolarità delle elezioni e ad assicurare pari opportunità ai candidati nella diffusione dei messaggi elettorali, ma è intesa a proteggere interessi finanziari del Comune e a preservare l'ambiente ed il decoro urbano del territorio amministrato (cfr. la già cit. Cass. 4506/2004).

Alla luce del delineato quadro normativo i manifesti politici, tra cui vanno inclusi anche quelli elettorali, rientrano dal punto di vista tipologico nell'ampia categoria delle affissioni prive di rilevanza economica (Cass. 12312/2018; Cass. 22361/2014; Cass. 9290/2006) e sono assoggettati alla relativa disciplina nei limiti temporali descritti, giustificando l'applicazione delle sanzioni previste dal regolamento, se effettuate in assenza dei descritti presupposti normativi, benchè i messaggi pubblicitari di natura politica o ideologica non siano soggetti al pagamento dell'imposta sulla pubblicità (Cass. 12312/2018; Cass. 9290/2006).

Orbene, poichè le condotte di affissione attribuite alla (OMISSIS) erano state poste in essere in difetto dei presupposti temporali di cui alla L. n. 212 del 1956, avuto riguardo alla competizione elettorale fissata per i giorni 15 e 16 maggio 2011 (e, quindi, al di fuori dell'attualità del periodo legale di propaganda elettorale), avrebbe dovuto, nel caso di specie, trovare applicazione - diversamente da quanto sostenuto dalla Corte di appello nell'impugnata sentenza - la disciplina generale (e, quindi, il conseguente trattamento sanzionatorio previsto) inerente alle "ordinarie" pubbliche affissioni, come per l'appunto contenuta nel D.Lgs. n. 507 del 1993 e nelle relative disposizioni di dettaglio.

3. In definitiva, in accoglimento del ricorso, deve essere cassata l'impugnata sentenza, con il rinvio della causa, anche ai fini della regolazione delle spese dei presente giudizio di legittimità, ad altra Sezione della Corte di appello, che si uniformerà al seguente principio di diritto: "i manifesti politici affissi all'infuori del periodo elettorale non sono assoggettati alla disciplina fissata dalla L. n. 212 del 1956, volta a garantire la correttezza della competizione tra i candidati, la quale sanziona le condotte illecite (affissione fuori dagli spazi individuati ed assegnati dal comune o affissione senza titolo in detti spazi) che si collocano in tale periodo, presupponendo la predisposizione da parte dell'Amministrazione di quanto necessario alla pubblicità elettorale da parte dei gruppi o dei candidati; fuori dal periodo elettorale trova, viceversa, applicazione il D.Lgs. n. 507 del 1993, posto a protezione degli interessi finanziari del comune e a tutela dell'ambiente e del decoro urbano del territorio amministrato, il cui art. 18 dispone che il servizio delle pubbliche affissioni è inteso a garantire la collocazione, a cura del comune, In appositi impiantì a ciò destinati, di manifesti di qualunque materiale costituiti, contenenti comunicazioni aventi finalità istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica".

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, ad altra Sezione della Corte di appello di Milano.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della 2 Sezione civile, il 2 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 6 luglio 2021