Tar 2023-I ricorrenti, come in epigrafe indicati, militari della Guardia di Finanza ed appartenenti alle Stazioni del Soccorso Alpino, hanno impugnato e chiesto l'annullamento della circolare prot. (...) dell'8.3.2019 del Comando Generale della Guardia di Finanza, e ciò nella parte in cui ha disposto l'entità dell'indennità di rischio giornaliera nella misura lorda di €. 0,65 (paragrafo n. 2, secondo capoverso), nonché nella parte in cui ha stabilito che tale beneficio competa esclusivamente alla nuova categoria di personale individuato dall'Amministrazione impiegato "in modo diretto e continuo" in servizi di antincendio e di protezione civile, compreso l'attività di addestramento ed esercitazioni, relativamente all'inciso "in modo diretto e continuo"; nonché del compendio "Trattamento economico accessorio del personale" del Comando Generale della Guardia di Finanza - VI Reparto - Affari Giuridici e Legislativi - Ufficio Trattamento Economico, prot. (...) del 20.5.2016, e ciò nella parte in cui si è previsto che la prestazione lavorativa può essere considerata "continua" solamente se impegna il militare nell'attività comportante rischio per l'intero turno giornaliero di servizio (Titolo V "Indennità connesse al rischio" - Capitolo 2 - paragrafo 1 - lett. B, sottoparagrafo 1, lett. b - pag. 99).

 

T.A.R. Lazio Roma Sez. IV, Sent., (ud. 29/09/2023) 02-10-2023, n. 14481 

REPUBBLICA ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio 

(Sezione Quarta) 

ha pronunciato la presente 

SENTENZA 

sul ricorso numero di registro generale 5574 del 2019, proposto da D.C. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati  

contro 

Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ministero per la Pubblica Amministrazione, non costituito in giudizio; 

per l'annullamento 

della circolare prot. (...) dell'8.3.2019 del Comando Generale della Guardia di Finanza; del compendio "Trattamento economico accessorio del personale" del Comando Generale della Guardia di Finanza - VI Reparto - Affari Giuridici e Legislativi - Ufficio Trattamento Economico, prot. (...) del 20.5.2016, nei limiti dell'interesse fatto valere in giudizio. 

Visti il ricorso e i relativi allegati; 

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze; 

Visti tutti gli atti della causa; 

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.; 

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 29 settembre 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 

Svolgimento del processo - Motivi della decisione 

I ricorrenti, come in epigrafe indicati, militari della Guardia di Finanza ed appartenenti alle Stazioni del Soccorso Alpino, hanno impugnato e chiesto l'annullamento della circolare prot. (...) dell'8.3.2019 del Comando Generale della Guardia di Finanza, e ciò nella parte in cui ha disposto l'entità dell'indennità di rischio giornaliera nella misura lorda di €. 0,65 (paragrafo n. 2, secondo capoverso), nonché nella parte in cui ha stabilito che tale beneficio competa esclusivamente alla nuova categoria di personale individuato dall'Amministrazione impiegato "in modo diretto e continuo" in servizi di antincendio e di protezione civile, compreso l'attività di addestramento ed esercitazioni, relativamente all'inciso "in modo diretto e continuo"; nonché del compendio "Trattamento economico accessorio del personale" del Comando Generale della Guardia di Finanza - VI Reparto - Affari Giuridici e Legislativi - Ufficio Trattamento Economico, prot. (...) del 20.5.2016, e ciò nella parte in cui si è previsto che la prestazione lavorativa può essere considerata "continua" solamente se impegna il militare nell'attività comportante rischio per l'intero turno giornaliero di servizio (Titolo V "Indennità connesse al rischio" - Capitolo 2 - paragrafo 1 - lett. B, sottoparagrafo 1, lett. b - pag. 99). 

I ricorrenti hanno, pertanto, chiesto l'accertamento del diritto alla "rideterminazione dell'importo dell'indennità previsto dalla circolare prot. (...) dell'8 marzo 2019 del Comando Generale della Guardia di Finanza, a firma del Gen. B. R.M., nella misura di euro 6,78 o nella diversa misura, maggiore o minore, che sarà individuata tenuto conto dell'inflazione e della rivalutazione monetaria dell'importo originariamente previsto di L. 1.250 pro die"; ed hanno, infine, chiesto il risarcimento del danno da ritardo subito per l'illegittimo ritardo dell'Amministrazione nell'adozione del Decreto Interministeriale intervenuto soltanto nel mese di febbraio 2019. 

I ricorrenti hanno riepilogato le vicende che hanno riguardato la disciplina dell'indennità di rischio prevista per il personale civile dall'art. 4 della L. n. 734 del 1973 e dal D.P.R. n. 146 del 1975, stigmatizzando l'inerzia amministrativa che avrebbe reso necessario adire la giustizia amministrativa ed ottenere, a dire degli stessi ricorrenti, mediante la sentenza del Tar Lazio - Roma del 10 settembre 2015, n. 11182, un pronuncia che avrebbe ordinato all'Amministrazione di adottare il decreto di cui all'art. 8 del D.P.R. n. 146 del 1975, vale a dire la regolamentazione volta a garantire la rispondenza fra le categorie di personale aventi diritto alla predetta indennità di rischio e le attività comportanti rischio da esse prestate. 

Hanno soggiunto che tale regolamentazione è stata adottata mediante il D.I. del 14 febbraio 2019, integrato dalla circolare impugnata, nella quale si è esteso l'emolumento in questione anche "al personale in possesso della specializzazione "antincendio" e "S.A.G.F. - incluso l'istruttore di soccorso alpino (Specializzazione nel Settore addestrativo alpestre) potrà essere corrisposta l'indennità di rischio nella misura giornaliera di euro 0,65 (Tabella AGruppo I)" (cfr. pag. 16). 

I ricorrenti hanno, però, stigmatizzato che la categoria della quale fanno parte (si tratterebbe del G., relativo alle "prestazioni di lavoro relative ai compiti operativi di istituto dei servizi antincendi e della protezione civile, compresa anche l'attività di addestramento e le esercitazioni": cioè una delle cinque tipologie di rischio previste dalla normativa di settore) sarebbe stata discriminata, nel senso che "non è dato comprendere la ratio dell'esclusione di tale tipologia di rischio dalla rivalutazione effettuata invece per le altre" categorie (cfr. pag. 21): hanno, quindi, lamentato che "la misura dell'importo dell'indennità per la tipologia di rischio del G. non è stata oggetto di alcuna rivalutazione dal 1975 ad oggi" (cfr. pag. 22). 

A fondamento del ricorso hanno dedotto i seguenti motivi: 

1 ) violazione degli artt. 3, 4, 36 e 97 della Costituzione, dell'art. 1 del D.P.R. n. 146 del 1975; eccesso di potere per disparità di trattamento, travisamento, erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta e violazione dei principi di buon andamento. 

In particolare, hanno contestato che "il Comando Generale nello stabilire, nel 2019, la misura dell'importo per il G. ha ignorato l'aumento del costo della vita e dell'inflazione nel corso degli anni, non compiendo alcuna rivalutazione monetaria storica dell'importo originario dal 1975 ad oggi" (cfr. pag. 23); in particolare, hanno lamentato che "l'importo dell'indennità per il G. oggi stabilito dal Ministero dell'Economia e delle Finanze è nettamente inferiore a quello stabilito dal Ministero della Difesa - per il proprio personale sia militare che civile - svolgente le medesime attività di rischio" (cfr. pag. 25). 

2 ) Violazione della tabella A del D.P.R. n. 146 del 2015, degli artt. 3, 4, 36 e 97 della Costituzione; eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta. 

Con tale motivo hanno dedotto che gli atti impugnati sarebbero "altresì viziati nella parte in cui prevedono che l'indennità in oggetto venga corrisposta unicamente se impegna il militare nell'attività comportante rischio per l'intero turno giornaliero di servizio", evidenziando che "la previsione di una esposizione "qualificata" (diretta e continua) è normativamente prevista solamente per i gruppi II, III, IV e V e non anche per il G." (cfr. pag. 26). 

In sostanza, a loro dire, "l'esposizione indennizzabile, nel caso in questione, deve ritenersi configurata dal momento in cui ogni militare si accinga ad intraprendere l'attività - in relazione all'antincendio ed alla protezione civile - che è stata ritenuta di rischio, a prescindere dalla durata giornaliera" (cfr. pag. 28). 

3 ) Violazione dell'art. 8 del D.P.R. n. 146 del 1975; eccesso di potere per incongruità. 

I ricorrenti hanno, da ultimo, rimarcato di essersi "trovati nella situazione di svolgere attività per le quali non è poi stata corrisposta alcuna indennità, né avrebbe potuto essergli corrisposta in assenza di un provvedimento formale di rispondenza delle categorie di personale avente diritto all'indennità di rischio e le attività comportanti rischio da esse prestate" (cfr. pag. 29), configurandosi, a loro avviso, i presupposti per ottenere un risarcimento del danno da ritardo: pretesa che sarebbe legittimamente radicabile anche nella posizione di alcuni, nominativamente indicati, ricorrenti che "non prestano più servizio presso reparti che svolgono le attività di rischio in questione" (cfr. pag. 33). 

Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Economia e delle Finanze (2.7.2019), preliminarmente eccependo l'inammissibilità del ricorso sul presupposto che non sarebbe stato impugnato dai ricorrenti "un atto o provvedimento della Pubblica Amministrazione che abbia inciso direttamente sui medesimi, bensì chiedono l'annullamento di circolari a portata generale che (…) non presentano effetti innovativi rispetto a una previsione normativa, ma diramano e commentano decreti interministeriali e forniscono un'esegesi delle norme regolamentari fissate dalla legislazione vigente"; si tratterebbe, pertanto, di circolari "inidonee a incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dei ricorrenti e destinate, per loro natura, all'autoregolamentazione dei diversi reparti della Guardia di Finanza", come tali "non autonomamente impugnabili" in ragione della "natura di meri atti interni" (cfr. pag. 12); nel merito ha opposto che "la citata misura di euro 0,65 non è stata affatto stabilita arbitrariamente dall'Amministrazione con la predetta circolare, bensì è espressamente fissata dal legislatore con il D.P.R. n. 146 del 1975 e con l'art. 1 della L. n. 613 del 1975" (cfr. pag. 13); che, ancora, non sarebbe ravvisabile alcuna disparità di trattamento "tra quanto previsto per il personale della Guardia di Finanza rispetto a quello del Ministero della Difesa, considerato che (…) si è in presenza di due categorie di personale tra loro non omogenee" (cfr. pag. 15). 

In vista dell'udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 29 settembre 2023, i ricorrenti hanno depositato una memoria (19.7.2023) nella quale hanno ribadito le argomentazioni sviluppate nel ricorso; a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione. 

Il ricorso è, anzitutto, inammissibile per difetto di legittimazione. 

La disciplina oggetto del contendere è stata originata dalla previsione di cui all'art. 4 della L. n. 734 del 1973, nel quale si è stabilito che "con regolamento da approvarsi con D.P.R., da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, sentite le organizzazioni sindacali a carattere nazionale maggiormente rappresentative, saranno determinate le misure e le modalità di corresponsione delle indennità per compensare prestazioni di lavoro che comportino continua e diretta esposizione a rischi pregiudizievoli alla salute o all'incolumità personale, ovvero che richiedano un maneggio di valori di cassa quando possano derivarne rilevanti danni patrimoniali, o comportino una continua applicazione agli impianti dei centri meccanografici o, infine, siano effettuate durante le ore notturne". 

Sulla scorta di tale previsione è stato emanato il D.P.R. n. 146 del 1976, appunto rubricato "regolamento di attuazione dell'art. 4 della L. 15 novembre 1973, n. 734", nel cui preambolo si è dato atto che sono state "sentite le organizzazioni sindacali a carattere nazionale maggiormente rappresentative". 

Ciò significa che l'elaborazione della disciplina sull'indennità di rischio è scaturita da una previsione legislativa che ha previsto, quale indefettibile presupposto, una forma di contrattazione con le rappresentanze dei dipendenti pubblici destinatari di tali emolumenti. 

Tale principio è confermato dall'art. 2, comma 2 del D.Lgs. n. 165 del 2001 (testo unico del pubblico impiego), in cui si prevede che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche "sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai principi di cui all'articolo 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e salvo i casi previsti dal comma 3-ter e 3-quater dell'articolo 40 e le ipotesi di tutela delle retribuzioni di cui all'articolo 47-bis, o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione collettiva"; diretta conferma di tale principio si rinviene nell'art. 51, secondo cui "il rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche è disciplinato secondo le disposizioni degli articoli 2, commi 2 e 3, e 3, comma 1". 

L'art. 40 prevede, poi, che "la contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto" (comma 1) e "disciplina, in coerenza con il settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi" (comma 3); inoltre, "le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dell'articolo 7, comma 5, e dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance, destinandovi, per l'ottimale perseguimento degli obiettivi organizzativi ed individuali, una quota prevalente delle risorse finalizzate ai trattamenti economici accessori comunque denominati ai sensi dell'articolo 45, comma 3. La predetta quota è collegata alle risorse variabili determinate per l'anno di riferimento. La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. I contratti collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata. Alla scadenza del termine le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione" (comma 3 bis). 

In tale procedimento "le pubbliche amministrazioni sono legalmente rappresentate dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - ARAN, agli effetti della contrattazione collettiva nazionale" (art. 46, comma 1); ed esse "adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti" (art. 40, comma 4). 

Con ciò si vuol dire che per i dipendenti la "non estraneità" al contratto collettivo discende dall'avere sottoscritto il contratto individuale di lavoro e, quindi, attraverso il meccanismo del rinvio alla disciplina collettiva, accettato che il rapporto venga regolato da quest'ultima. 

Del resto, il comma 3 dell'art. 1 del D.P.R. n. 146 del 1975 prevede che "resta fermo l'obbligo per le amministrazioni interessate di garantire la sicurezza e l'igiene delle condizioni di lavoro in applicazione delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali nonché delle altre norme vigenti intese alla tutela della integrità fisiopsichica e dello stato di salute dell'uomo negli ambienti di lavoro". 

I destinatari di tali misure, cioè i dipendenti (nel cui novero rientrano gli odierni ricorrenti) non intervengono nel procedimento di contrattazione, che investe l'intera disciplina del rapporto di lavoro, indennità comprese: di conseguenza, i ricorrenti sono privi della legittimazione a sindacare la legittimità dei relativi provvedimenti regolatori e, soprattutto, ad ottenere in sede giurisdizionale l'accertamento del diritto alla "rideterminazione dell'importo dell'indennità" oggetto della circolare impugnata. 

Quanto alla natura delle circolari, si è nel tempo consolidata una distinzione che, in via di approssimazione, può strutturarsi nel seguente modo: a) mediante le circolari interpretative gli organi di vertice dell'amministrazione intendono perseguire un'applicazione uniforme del diritto; b) le circolari normative hanno lo scopo, in materie in cui la legge lo prevede e pur sempre nel rispetto delle eventuali riserve costituzionali in favore della fonte primaria, di integrare le disposizioni legislative, alla stregua di veri e propri atti regolamentari; c) le circolari intersoggettive sono emanate da organi o uffici di un ente diverso da quello a cui appartengono gli organi e gli uffici destinatari. Caratteristica di questa categoria di circolari, rispetto a quelle indicate per prime in questa elencazione, è l'assenza di subordinazione tra destinatario ed emanante, che ne segna lo scopo limitandolo ad una semplice opera di coordinamento delle azioni poste in essere da più soggetti (pubblici, tendenzialmente) interessati all'applicazione di una determinata norma; d) infine e sotto un profilo più spiccatamente sostanziale, accanto alle tipiche circolari interpretative, che hanno lo stesso grado di genericità ed astrattezza delle norme, ve ne sono altre (avvisi, risoluzioni, pareri e note interpretative) che fanno riferimento a fattispecie concrete, potendo talvolta ledere direttamente situazioni soggettive e manifestando quindi caratteri propri del provvedimento amministrativo (ipotesi spesso presente nel mondo del c.d. pubblico impiego contrattualizzato nonché in quei settori di lavoro alle dipendenze di una P.A. rimasti nell'alveo della natura pubblicistica del rapporto). 

Quanto ai profili di impugnabilità, possono essere oggetto di ricorso le circolari che non hanno contenuto meramente interpretativo e cioè quelle diverse dagli atti interni della P.A., finalizzati essenzialmente ad indirizzare uniformemente l'azione dei vari uffici od organi, in quanto recano anche indicazioni attuative della fonte (primaria o secondaria) della quale costituiscono applicazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2009 n. 6167). 

Nella specie, comunque, la circolare impugnata ha espressamente indicato quale fine "le modalità di corresponsione dell'indennità di rischio" a legislazione vigente: dunque si tratta di un atto privo di carattere innovativo nell'ordinamento giuridico: profilo che compendia l'inammissibilità del ricorso per carenza d'interesse. 

In conclusione, il ricorso è inammissibile, nei sensi espressi in motivazione. 

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali. 

P.Q.M. 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, nei sensi espressi in motivazione. 

Spese compensate. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati: 

Roberto Politi, Presidente 

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore 

Fabio Belfiori, Referendario