Corte d’Appello 2023-"Con ricorso ritualmente notificato al Comune convenuto, OMISSIS, Istruttore di Polizia Locale presso il Comune di OMISSIS, chiedeva, previa sospensione immediata, la dichiarazione di nullità e/o inesistenza della contestazione disciplinare alla stessa inflitta dal Dirigente del VII Settore - Polizia Locale e Protezione Civile, ordinando la cancellazione della sanzione dal fascicolo personale della dipendente, oltre all'accertamento del danno alla stessa cagionato con intento di mobbing, e per l'effetto condannarsi il Comune di OMISSIS al risarcimento del danno da mobbing, esistenziale, psicologico, sociale, pari ad Euro 20.000,00, ovvero in quella maggiore o minor somma che sarà ritenuta di giustizia sulla base delle risultanze istruttorie.

 Corte d’Appello 2023-"Con ricorso ritualmente notificato al Comune convenuto, OMISSIS, Istruttore di Polizia Locale presso il Comune di OMISSIS, chiedeva, previa sospensione immediata, la dichiarazione di nullità e/o inesistenza della contestazione disciplinare alla stessa inflitta dal Dirigente del VII Settore - Polizia Locale e Protezione Civile, ordinando la cancellazione della sanzione dal fascicolo personale della dipendente, oltre all'accertamento del danno alla stessa cagionato con intento di mobbing, e per l'effetto condannarsi il Comune di OMISSIS al risarcimento del danno da mobbing, esistenziale, psicologico, sociale, pari ad Euro 20.000,00, ovvero in quella maggiore o minor somma che sarà ritenuta di giustizia sulla base delle risultanze istruttorie.

Corte d'Appello Roma Sez. lavoro, Sent., 10-10-2023

Fatto - Diritto P.Q.M. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DI APPELLO DI ROMA

IV SEZIONE LAVORO

La Corte, composta dai signori magistrati:

- dott. Glauco Zaccardi - Presidente rel.

- dott. Isabella Parolari - Consigliere

- dott. Alessandra Lucarino - Consigliere

all'udienza del 03/10/2023 ha pronunciato la presente

SENTENZA

nella causa iscritta al n. 295/2021 R.G. vertente

TRA

OMISSIS parte rappresentata e difesa dall'Avv.  

APPELLANTE

E

COMUNE DI OMISSIS parte rappresentata e difesa dall'Avv.  

APPELLATO

avente ad oggetto: appello avverso la sentenza 110/2020 del Tribunale di Latina, pubblicata il 22.9.2020

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Questi i fatti rilevanti di causa, come accertati dal primo giudice con la sentenza appellata con ricostruzione che, oltre a riprodurre fedelmente le emergenze documentali in atti, non costituisce oggetto di censura nel presente grado:

"Con ricorso ritualmente notificato al Comune convenuto, OMISSIS, Istruttore di Polizia Locale presso il Comune di OMISSIS, chiedeva, previa sospensione immediata, la dichiarazione di nullità e/o inesistenza della contestazione disciplinare alla stessa inflitta dal Dirigente del VII Settore - Polizia Locale e Protezione Civile, ordinando la cancellazione della sanzione dal fascicolo personale della dipendente, oltre all'accertamento deldanno alla stessa cagionato con intento di mobbing, e per l'effetto condannarsi il Comune di OMISSIS al risarcimento del danno da mobbing, esistenziale, psicologico, sociale, pari ad Euro 20.000,00, ovvero in quella maggiore o minor somma che sarà ritenuta di giustizia sulla base delle risultanze istruttorie.

In particolare, con nota del 21.06.2016 la ricorrente riceveva dalla Amministrazione convenuta una contestazione di addebito disciplinare nella quale si dava atto che il 15.06.2016, alle ore 20:52, sul profilo facebook attribuibile alla ricorrente ed al gruppo "sei di OMISSIS se" erano stati pubblicati alcuni post in cui si affermava: "A porcate di questo genere non ero preparata! Cmp stiamo organizzando una macchina da guerra senza precedenti…. gli OMISSISni ci scuseranno!"; "Ora non posso parlare ma presto i cittadini di OMISSIS devono sapere".

In virtù dei predetti fatti, il Comune contestava alla ricorrente la violazione dell'art. 25, comma 4, lett. b) CCNL del 06/07/1995 e CCNL 22/01/2004, art. 3, comma 4, lett. b) CCNL 11/04/2008 e art. 11 comma 2 del Regolamento del Corpo di Polizia Locale di OMISSIS, ovvero "condotta non conforme ai principi di correttezza verso superiori o altri dipendenti o nei confronti del pubblico".

Nonostante le argomentazioni dedotte a propria difesa, in data 05.07.2016 la ricorrente riceveva la notifica dell'irrogazione della sanzione disciplinare del "rimprovero scritto".

Ciò premesso, la ricorrente attuale appellante ha domandato annullarsi la sanzione applicatale, con ordine al Comune di cancellazione dal fascicolo personale. Nel ricorso ex art. 414 c.p.c., in particolare, si lamentavano: A) nullita’ del provvedimento perche’ irrogato da soggetto formalmente incompetente; B) genericita’ della contestazione. insussistenza di alcuna violazione; C) violazione della normativa sul procedimento disciplinare; D) violazione dell'art. 21 della Costituzione della repubblica italiana; E) difetto di motivazione.

Si è costituito il Comune di OMISSIS, domandando respingersi il ricorso.

Il Tribunale di Latina, dato atto della rinunzia della ricorrente alle domande risarcitorie (per mobbing e per danno esistenziale) ha rigettato il ricorso, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

Il primo giudice, in primo luogo ha affermato, quanto all'eccezione di incompetenza dell'organo che aveva emesso il provvedimento impugnato nel presente giudizio che, benché fosse pacifico che la nomina del medesimo (Dirigente del VII Settore Polizia Locale e Protezione Civile), indicato nella persona di M.M., fosse stata annullata con sentenza del Consiglio di Stato passata in giudicato, in ogni caso la caducazione dell'atto di investitura non aveva inficiato la validità degli atti sottoscritti dal nominato fino all'annullamento, in applicazione dei principi di diritto amministrativo relativi alla legittimità degli atti del funzionario di fatto.

La contestazione, poi, era sufficientemente determinata ed il fatto addebitato con la lettera di contestazione, risolvendosi nell'attribuzione all'Amministrazione di appartenenza di fatti gravemente lesivi dell'immagine di imparzialità e buon andamento dell'ente, in un contesto (gruppo privato Facebook) che doveva considerarsi aperto al pubblico, anche esterno al Comune, integrava la condotta non conforme ai principi di correttezza verso superiori o altri dipendenti o nei confronti del pubblico.

Non sussisteva, poi, la lamentata violazione delle norme in tema di procedimento disciplinare, sotto il profilo - pure dedotto dalla ricorrente nel ricorso ex art. 414 c.p.c. - che il provvedimento impugnato sarebbe stato fondato anche su fatti ulteriori rispetto a quello contenuto nella lettera di contestazione. Tale doglianza non era meritevole di condivisione poiché, allorchè la motivazione della nota notificata il 5.7.2016 aveva fatto riferimento al dibattito seguito sulla pagina facebook "Sei di OMISSIS se", il provvedimento impugnato aveva semplicemente inteso motivare le ragioni per le quali non aveva ritenuto soddisfacenti le giustificazioni rese dalla D.P. in sede di audizione, ma non aveva ampliato l'ambito dei fatti oggetto di contestazione.

Infine, in ordine alla violazione dell'art. 21 della Costituzione, la stessa non sussisteva, posto che, con il fatto oggetto di procedimento disciplinare, l'incolpata aveva esplicitato in modo del tutto allusivo il proprio dissenso nei confronti dell'Amministrazione in relazione a fatti in alcun modo noti al pubblico, così esulando dall'ambito del legittimo diritto di critica.

Ha proposto appello OMISSIS, affidandosi alle seguenti censure.

1) Violazione degli articoli 21-septies e 21-octies della L. n. 241 del 1990 perché, l'applicazione del principio del funzionario di fatto, nel caso di specie, era stata erronea, dovendosi semmai ritenere che M.M., nel sottoscrivere il provvedimento disciplinare oggetto di giudizio, avesse esulato completamente dalle proprie attribuzioni, che, come eventuale funzionario di fatto, avrebbero essere dovute circoscritte, al più, al compimento di atti urgenti e indifferibili.

2) Erroneità della valutazione in punto di genericità della contestazione, non avendo in alcun modo il Tribunale spiegato perché, le affermazioni di cui alla contestazione disciplinare, fossero offensive per l'Amministrazione.

3) Violazione degli articoli 115 e 116 c.p.c., erronea valutazione dei fatti per avere il primo giudice concluso nel senso dell'insussistenza della violazione delle regole in tema di immutabilità della contestazione.

4) Conseguente erroneità della condanna della ricorrente attuale appellante al pagamento delle spese di lite.

Si è costituito il Comune di OMISSIS, il quale ha chiesto respingersi l'appello e confermarsi integralmente la sentenza gravata.

All'udienza odierna la causa è stata discussa e decisa mediante lettura del dispositivo in epigrafe.

L'appello va accolto.

Non merita adesione la prima censura, con la quale ci si duole dell'errore nel quale sarebbe incorso il primo giudice nel rigettare il motivo del ricorso ex art. 414 c.p.c. relativo all'incompetenza dell'organo che ha sottoscritto l'atto impugnato nel presente giudizio.

Il Tribunale ha correttamente osservato, con motivazione che questa Corte territoriale condivide pienamente, che allorché venga annullata in sede giurisdizionale la nomina del titolare di un organo, l'accertata invalidità dell'atto di investitura non ha di per sé alcuna conseguenza sugli atti emessi, tenendo conto che quando l'organo è investito di funzioni di carattere generale, il relativo procedimento di nomina ha una sua piena autonomia, sicché i vizi della nomina non si riverberano sugli atti rimessi alla sua competenza generale. In proposito il Tribunale ha richiamato copiosa giurisprudenza amministrativa.

L'appellante censura tale punto della motivazione deducendo che, in realtà, la nota del 4.7.2016, notificata il 5.7.2016, con la quale le è stata applicata la sanzione del rimprovero scritto, sarebbe stata emessa addirittura esulando dalle attribuzioni dell'organo e dell'amministrazione di competenza.

Tale assunto, però, non può essere condiviso. Vi sarebbe difetto di attribuzioni ove il provvedimento esulasse proprio dalle competenze dell'amministrazione (o, almeno, dell'organo) anche se compiuto da persona fisica validamente investita della competenza a provvedere. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, invece, per usare la categoria alla quale allude la giurisprudenza amministrativa, l'atto rientrava nella competenza generale dell'organo.

Diversamente opinando, se sussistesse difetto di attribuzioni - come vorrebbe l'appellante - ogniqualvolta la nomina del titolare dell'organo fosse annullata, allora non esisterebbe la figura del funzionario di fatto, invece elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, con argomentazione pienamente condivisa dal Tribunale e da questa Corte.

Nel caso di specie, non vi è contestazione che il procedimento amministrativo e il provvedimento conclusivo dello stesso rientrassero nelle competenze del Dirigente del VII Settore Polizia Locale e Protezione Civile, organo rivestito, di fatto, dalla persona di M.M., la nomina del quale era stata annullata dal Consiglio di Stato.

Nessun difetto di attribuzioni, dunque, vertendosi sicuramente nell'ambito della competenza generale dell'organo.

Sono, invece, fondati e devono essere esaminati congiuntamente i motivi secondo e terzo di appello, i quali sono inscindibilmente connessi.

Quanto al secondo motivo, giova richiamare il fatto oggetto della contestazione di cui alla nota 21.6.2016, documento n. 2 dell'appellante in primo grado.

L'Amministrazione aveva ascritto alla D.P. di avere, 15.06.2016, alle ore 20:52, sul profilo facebook attribuibile alla medesima ricorrente ed al gruppo "sei di OMISSIS se" pubblicato alcuni post del seguente tenore: "A porcate di questo genere non ero preparata! Cmp stiamo organizzando una macchina da guerra senza precedenti…. gli OMISSISni ci scuseranno!"; "Ora non posso parlare ma presto i cittadini di OMISSIS devono sapere".

Ora, dalla semplice lettura del post sul quale si è fondata l'incolpazione, è del tutto evidente come manchi ogni riferimento delle condotte qualificate come "porcate" all'Amministrazione di appartenenza, né certamente il collegamento al Comune di OMISSIS potrebbe fondarsi, puramente e semplicemente, sulla base della semplice circostanza che l'appellante è Istruttrice della Polizia Municipale dell'Amministrazione comunale.

Il post incriminato si limita a dare conto che presto sarebbero state rese note delle condotte eticamente censurabili, ma - anche se in astratto nono si potrebbe certamente escludere - manca ogni collegamento esplicito, o implicito ma pur sempre univoco, dei comportamenti criticati al Comune di OMISSIS.

Tanto basta ad accogliere il secondo motivo di appello e a dichiarare la nullità della sanzione applicata.

Ma è fondato anche il terzo motivo, il quale, a ben vedere, è inscindibilmente connesso con il secondo.

Si legge nel provvedimento impugnato: "CONSTATATO che nelle dichiarazioni della S.V. pubblicate sul web vengono preannunciate delle azioni: "SI LINO...QUALCHE BOMBA PER LA GUERRRA ME LA SONO CONSERVATA" e poi "POSSO SPIEGARE TUTTO TRA QUALCHE GIORNO...MAGARI SULLA STAMPA. ", a cui gli interlocutori del sito rispondono *FATECI SAPERE ALMENO SE DOVREMO PARTECIPARE NOI CITTADINI O DOVREMO SUBIRE... ", inoltre "CONSIDERANDO CHE E' UNA VIGILESSA, STARANNO METTENDO AUTOVELOX? " ed un utente posta una articolo di stampa ,,(DIMINUZIONE DELL'ORARIO DEI VIGILI URBANI DI OMISSIS, INSORGONO I GRILLIN) QUESTA DECISIONE COMPORTERA" NON SOLO UNA DIMINUZIONE DEI SERVIZ OFFERTI ALLA CITTADINANZA, COMPRESA LA SICUREZZA", che hanno causato ingiustificati allarmismi, esponendo inequivocabilmente l'Amministrazione Comunale ed il Corpo P.L. a considerazioni pregiudizievoli, non consone con il ruolo di dipendente comunale in servizio alla Polizia locale".

Ora, tali affermazioni (si deve ritenere, insieme con il fatto contestato il 21.6.2016) avrebbero creato ingiustificati allarmismi e costituito pregiudizio per l'Amministrazione, come si legge nel "RITENUTO" immediatamente successivo al "CONSTATATO" che le riporta.

E’ evidente, quindi, dalla semplice lettura del provvedimento di applicazione della sanzione del rimprovero scritto, che il dibattito sulla pagina facebook "Sei di OMISSIS se", successivo alla pubblicazione del post costituente oggetto del capo di incolpazione, non ha costituito soltanto, come invece argomentato dal Tribunale, la motivazione delle ragioni per le quali l'Amministrazione non aveva ritenuto soddisfacenti le giustificazioni rese dalla D.P. in sede di audizione, bensì ha rappresentato un'estensione del capo di imputazione, quanto meno ai fini dell'aggravamento della responsabilità.

La nota del 4.7.2016, infatti, nel citare gli interventi sulla pagina facebook in reazione al posto del 15.6.2016, non fa minimamente cenno alla valenza che essi avrebbero per smentire le difese della D.P., ma li ascrive aquest'ultima come ulteriori fatti lesivi dell'interesse dell'Amministrazione.

Quest'ultima, dunque, avrebbe dovuto, semmai, ampliare la contestazione e dare modo all'appellante di difendersi anche su tali condotte, ma non poteva certamente, come invece ha fatto, imputarli semplicemente e puramente nel provvedimento di applicazione della sanzione, di fatto estendendo gli ambiti oggettivi del fatto contestato.

Quest'ultimo, per le ragioni già illustrate nella disamina del secondo motivo di appello, era carente, ma certamente non poteva l'organo procedente, per rafforzare una contestazione debole, utilizzare altri fatti senza ampliare il contraddittorio disciplinare anche su questo ultimi.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, l'appello deve essere accolto, con declaratoria di nullità della sanzione, la quale dovrà essere esclusa dal fascicolo personale della D.P..

Le spese di entrambi i gradi seguono la soccombenza, così accogliendosi anche il quarto motivo, quale necessaria conseguenza della fondatezza del gravame.

A tal fine, il valore della causa è indeterminabile, tenuto conto che la domanda ha ad oggetto l'accertamento dell'illegittimità di una sanzione disciplinare, insuscettibile di traduzione in termini pecuniari.

P.Q.M.

In riforma della sentenza appellata, dichiara la nullità della sanzione del rimprovero scritto applicata dall'appellato all'appellante con nota Prot. (...) del 4.7.2016 e ne ordina la cancellazione dal fascicolo personale dell'appellante.

Condanna l'appellato al pagamento in favore dell'appellante delle spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in Euro 2.800 oltre Cpa e Iva per il primo grado e in Euro 2.800 oltre Cpa e Iva per il presente grado.

Così deciso in Roma, il 3 ottobre 2023.

Depositata in Cancelleria il 10 ottobre 2023.