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domenica 27 settembre 2015

Consiglio di Stato: Polizia di stato - Doveri del personale, in generale - Correttezza, imparzialità e cortesia

Consiglio di Stato

Sez. VI, Sent. n. 3125 del 21 maggio 2009

Polizia di stato - Doveri del personale, in generale - Correttezza, imparzialità e cortesia

D.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782

Ai sensi del D.P.R. n. 782/1985 (approvazione del regolamento di servizio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), il personale della Polizia di Stato deve avere in servizio un comportamento improntato alla massima correttezza, imparzialità e cortesia e deve mantenere una condotta irreprensibile, operando con senso di responsabilità, nella piena coscienza delle finalità e delle conseguenze delle proprie azioni in modo da riscuotere la stima, la fiducia ed il rispetto della collettività, la cui collaborazione deve ritenersi essenziale per un migliore esercizio dei compiti istituzionali, dovendosi astenere inoltre da comportamenti o atteggiamenti che arrecano pregiudizio al decoro dell'Amministrazione; e ciò anche fuori dal servizio dovendo il personale mantenere sempre una condotta conforme alla dignità delle proprie funzioni. (Riforma della sentenza del T.A.R. Lombardia n. 7962/2003).

Sez. VI, Sent. n. 3125 del 21-05-2009 (ud. del 24-02-2009), Ministero dell'Interno c. R.F.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 3125/2009

Reg.Dec.

N. 2875 Reg.Ric.

ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n.2875 del 2004, proposto dal Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

@@@@@@@ @@@@@@@, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Trani e Roberto Mandolesi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Paolo Emilio n.34;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, Milano Sezione I, n.7962/2003 in data 30 dicembre 2003, resa tra le parti;

visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio e vista la memoria dell’appellato;

visti gli atti tutti della causa;

alla pubblica udienza del 24 febbraio 2009, relatore il Consigliere Domenico Cafini, udito l’avv. dello Stato Ventrella;

ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso n.3657/00 proposto innanzi al TAR della Lombardia, l’agente scelto della Polizia di Stato sig, @@@@@@@ @@@@@@@ chiedeva l’annullamento - con tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti - del decreto del Capo della Polizia 20.5.2000 n.333-D/88848, con il quale era stata irrogata nei suoi confronti, ai sensi dell’art.6 n.1, in relazione all’art.4, n.10 e 18, del D.P.R. 25.10.1981 n.737, la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per la durata di due mesi; e ciò su conforme proposta del Consiglio provinciale di disciplina che aveva ritenuto fondati gli addebiti di molestie sessuali mossi nel confronti del predetto agente scelto.

A sostegno del gravame, integrato da motivi aggiunti, il ricorrente deduceva i seguenti motivi di diritto:

a) nullità del procedimento disciplinare per violazione del principio del giusto procedimento e del diritto di difesa;

b) nullità del procedimento disciplinare per violazione dell’art.19 D.P.R. n.737/1981, stante la parzialità del funzionario istruttore che avrebbe espresso indebite valutazioni in merito alla colpevolezza dell’inquisito;

c) infondatezza nel merito degli addebiti contestati in sede disciplinare (basati su accuse mosse da colleghe) nonché omessa e contraddittoria motivazione del provvedimento impugnato;

d) violazione dell’art.9, comma 6, del D.P.R. n.737/1981 in relazione all’art.1, comma 1, lett.b) della legge 27.3.2001 n.97; avendo l’Autorità giudiziaria penale ritenuto il ricorrente estraneo ai fatti addebitatigli; l’Amministrazione non avrebbe inoltre sospeso il procedimento disciplinare nonostante la contemporanea pendenza del procedimento penale sui medesimi fatti;

e) insussistenza in fatto degli addebiti contestati, contrasto tra le conclusioni dell’Autorità giudiziaria penale e quelle dell’Autorità disciplinare;

f) disparità di trattamento rispetto alla sanzione irrogata ad altro dipendenti coinvolto in analoga vicenda.

2. Con la sentenza in epigrafe specificata, l’adito Tribunale - ritenuti infondati i motivi di cui alle lettere e) e f) che precedono - considerava invece condivisibili le censure di cui alle lettere a) e b) sopra indicate ed accoglieva quindi il ricorso, con assorbimento dei restanti rilievi.

Con detta sentenza il TAR della Lombardia osservava, in particolare, che il funzionario istruttore non si era limitato, nel caso in esame “ad un’oggettiva esposizione dei fatti”, ma aveva formulato “un vero e proprio giudizio di responsabilità a carico del ricorrente”, esprimendo anche valutazioni sul comportamento del medesimo ed inoltre, che il funzionario istruttore stesso non si era “attenuto a quanto previsto dal citato art.19 in merito alle modalità di redazione della relazione finale, incorrendo nella violazione della lettera e della ratio della suindicata disposizione per aver formulato giudizi in grado di influenzare negativamente il Consiglio di disciplina”, le cui conclusioni dovevano ritenersi, peraltro, affette da palese carenza di motivazione, risolvendosi in affermazioni generiche e non sufficienti per pervenire ad un giudizio di piena colpevolezza del ricorrente.

3. Contro la pronunzia di accoglimento del TAR il Ministero dell’interno ha proposto atto di appello ed ha contrastato le conclusioni del giudice di primo grado deducendo, in sintesi, che:

A) sarebbe infondata - in relazione alla riscontrata violazione dell’art.19 del D.P.R. n.737/1981 per avere il funzionario istruttore asseritamene formulato giudizi di responsabilità a carico dell’agente in questione - l’affermazione della sentenza impugnata secondo cui non poteva “escludersi che la relazione del funzionario istruttore abbia influito sulla formazione del libero convincimento del Consiglio”; e ciò in quanto il procedimento disciplinare è posto in essere con riguardo alla contestazione di un fatto, di una omissione o di un comportamento che rilevino gli estremi di una trasgressione disciplinare, al fine di accertare l’esistenza di tale trasgressione e, nell’affermativa, di infliggere una sanzione e in quanto, più specificamente, per l’irrogazione della sanzione della sospensione dal servizio e della destituzione, la procedura è molto complessa e, nell’ambito di essa, l’attività istruttoria compiuta dal funzionario incaricato costituisce uno dei momenti del procedimento disciplinare, nel quale detto funzionario svolge un’attività finalizzata ad un compiuto accertamento dei fatti, con ampie facoltà istruttorie, attività che, come chiarito dalla giurisprudenza richiamata, non può ritenersi violata nella sua neutralità per il solo fatto che il funzionario abbia, nelle proprie conclusioni, espresso giudizi in qualche modo anticipatori delle scelte rimesse agli altri Organi chiamati ad intervenire successivamente nella procedura, se non si dimostri che anche questi stessi Organi siano stati in concreto influenzati dalle opinioni espresse nella relazione istruttoria;

B) sarebbe erroneo anche l’accoglimento da parte dei primi giudici dell’altra censura sopra specificata, riguardante l’infondatezza nel merito degli addebiti contestati e la conseguente asserita irrilevanza delle condotte reputate disciplinarmente rilevanti; e ciò in quanto dalla documentazione depositata agli atti del giudizio e dall’attività istruttoria svolta al riguardo la responsabilità dell’agente @@@@@@@ doveva considerarsi “assolutamente incontrovertibile”, come poteva evincersi, in particolare, dalla delibera del Consiglio di disciplina sopra menzionata e dal fatto che le dichiarazioni rese dalle agenti coinvolte nella vicenda oggetto di causa avevano trovato riscontro nelle testimonianze raccolte nel corso dell’istruttoria espletata; e ciò a prescindere dalla considerazione che l’Amministrazione dispone, comunque, di un ampio potere discrezionale nell’apprezzare autonomamente le varie ipotesi disciplinari, con valutazione insindacabile nel merito dal giudice amministrativo.

L’appellato sig. @@@@@@@, costituitosi in giudizio, ha contrastato, con apposita memoria i motivi dedotti nel gravame e ha chiesto, quindi, la reiezione dello stesso, ribadendo i rilievi mossi nel giudizio di primo grado ed accolti nella sentenza impugnata.

4. All’udienza del 24 febbraio 2009, infine, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso in appello è meritevole di accoglimento.

2. Deve ritenersi fondato, innanzitutto, il primo motivo come sopra specificato al punto 3 A) dell’esposizione in fatto.

Ritiene il Collegio, infatti, che come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, dalla quale non intende discostarsi, il divieto di formulare proposta in ordine al tipo e all’entità della sanzione disciplinare riconducibile ad una infrazione da parte di appartenenti al corpo della Polizia di Stato opera nei confronti del superiore gerarchico competente al rilevare gli estremi del fatto che possa configurare illecito disciplinare, ma non si riflette nelle successive fasi istruttorie del procedimento disciplinare e tantomeno sulla formulazione dell’atto di contestazione dell’addebito (in tal senso, cfr.: Cons. St., Sez. VI, n. 4785 del 16.9.2005; Sez. IV, n. 1933 del 1°.4.2003).

La richiamata giurisprudenza ha chiarito peraltro che l’art.12,ultimo comma, del D.P.R. n. 737/1981 – per il quale il rapporto disciplinare deve indicare chiaramente e concisamente tutti gli elementi utili a configurare l'infrazione e non deve contenere alcuna proposta relativa alla specie e all'entità della sanzione – si riferisce in realtà al rapporto del superiore che rileva l’infrazione e non al rapporto conclusivo dell’inchiesta disciplinare e che nell’inchiesta disciplinare formalizzata, fermo restando che l’istruttore non ha alcuna competenza in ordine al giudizio di colpevolezza che spetta invece all’Organo decidente, il criterio di separazione di cui si discute non può essere inteso in senso assoluto, essendo specifico compito del funzionario quello di inquadrare ai fini della contestazione formale il fatto addebitato nella previsione legale ed essendo correlativamente sua facoltà quella di formulare in proposito osservazioni in sede di relazione conclusiva.

Sulla base di quanto ora esposto, il funzionario istruttore, nel formulare la contestazione di addebito, ben può individuare, dunque, in relazione al caso per il quale si procede, la norma disciplinare ritenuta violata (nella specie l’art.6 n.1, in relazione all’art.4, n.10 e 18, del D.P.R. 25.10.1981 n.737), trattandosi di elemento contenutistico che peraltro si risolve in garanzia dell’inquisito, che è così posto nelle condizioni di replicare non soltanto con riguardo all’ addebito dei fatti suscettibili di sanzione, ma anche in merito alla loro qualificazione giuridica in base al regolamento di disciplina ed alla graduazione della sanzione secondo criteri di adeguatezza e proporzionalità.

Sul punto deve concludersi, pertanto, nel senso che l’ultimo comma dell’art. 12 del D.P.R. n. 737 del 1981 non riguarda gli atti istruttori e il conclusivo rapporto dell’inchiesta disciplinare, bensì soltanto il rapporto del superiore che ha rilevato e contestato l’infrazione passibile di sanzione.

La tesi della parte appellata (e del TAR) - secondo cui nella specie illegittimamente il funzionario istruttore avrebbe formulato proposta di irrogazione di una specifica sanzione disciplinare, anziché limitarsi a riferire le risultanze dell’istruttoria - deve essere, dunque, disattesa, anche perché il dato testuale dell’ art. 12 del D.P.R. 25.10.1981, n. 737 (recante norme in materia di sanzioni disciplinari del personale di pubblica sicurezza e dei relativi procedimenti) ove è stabilito che “il rapporto (e cioè referto del superiore gerarchico) deve indicare tutti gli elementi utili a configurare l’infrazione e non deve contenere alcuna proposta relativa alla specie ed all’entità della sanzione”, indica una previsione di divieto che si indirizza chiaramente nei confronti di chi è tenuto a redigere il primo rapporto di rilievo dell’infrazione e non anche il funzionario istruttore, che deve procedere invece alla riconduzione dei fatti addebitati ad una figura di illecito tipizzata dal regolamento di disciplina.

Il motivo dell’appello ora esaminato va dunque condiviso.

3. Anche il secondo e ultimo motivo dell’odierno ricorso - con il quale si critica la gravata pronuncia nella parte in cui ha ritenuto l’infondatezza nel merito degli addebiti contestati con la conseguenziale irrilevanza ai fini disciplinari del comportamento del ricorrente, ribadendo nel contempo la sussistenza in capo all’Amministrazione di ampio potere discrezionale nella materia in questione - deve ritenersi fondato.

Ed invero, da un lato, dalla documentazione acquisita agli atti del giudizio emerge chiaramente, nella vicenda oggetto del procedimento disciplinare in questione, la rilevanza dei comportamenti e delle responsabilità dell’agente @@@@@@@ (in particolare, dalla delibera del Consiglio di disciplina sopra menzionata e dalle dichiarazioni rese dalle agenti coinvolte nella vicenda oggetto di causa); dall’altro l’assunto della parte appellata - secondo cui, pur godendo l’Amministrazione nella materia de qua di ampia discrezionalità, la stessa è comunque tenuta, nell’irrogazione di una sanzione disciplinare, a motivare le proprie scelte e dare conto del processo logico deduttivo che l’ha portata a ritenere preferibile la tesi accusatoria rispetto a quella addotta dall’incolpato - è destituito di fondamento, giacchè gli atti impugnati in prime cure indicano adeguatamente le ragioni poste alla loro base.

A quest’ultimo riguardo basta evidenziare che il provvedimento di irrogazione della sanzione disciplinare impugnato in primo grado reca apposito richiamo al fatto ascritto a titolo di responsabilità disciplinare e alla norma del codice di disciplina violata, esprimendo il giudizio di gravità dell’illecito in relazione alla posizione di “status” rivestita dall’agente @@@@@@@ e ai doveri che ad essa si riconnettono.

Risultano quindi soddisfatti i requisiti minimali della motivazione del provvedimento amministrativo quali indicati dall’art. 3 della legge n. 241/1990, non essendo necessario peraltro dar conto in tale sede di tutte le ragioni indicate nel corso del procedimento disciplinare, a propria discolpa, da parte dal soggetto interessato, come il medesimo nella specie sembra appunto pretendere.

4. Per completezza deve tenersi conto infine che il giudizio disciplinare nei confronti del personale della Polizia si svolge in ogni caso con una larga discrezionalità da parte dell'Amministrazione in ordine al convincimento sulla gravità delle infrazioni addebitate e della conseguente sanzione da irrogare, sicché in sede di impugnativa del provvedimento disciplinare, il giudice amministrativo non può sostituirsi agli organi dell'Amministrazione stessa nella valutazione dei fatti contestati all'inquisito e nel convincimento a cui tali organi siano pervenuti, se non nei limiti nei quali la valutazione contenga un travisamento dei fatti, ovvero il convincimento non risulti formato sulla base di un processo logico e coerente e che, inoltre, ai sensi del D.P.R. 28.10.1985 n. 782 (approvazione del regolamento di servizio dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), il personale della Polizia di Stato deve avere in servizio un comportamento improntato alla massima correttezza, imparzialità e cortesia e deve mantenere una condotta irreprensibile, operando con senso di responsabilità, nella piena coscienza delle finalità e delle conseguenze delle proprie azioni in modo da riscuotere la stima, la fiducia ed il rispetto della collettività, la cui collaborazione deve ritenersi essenziale per un migliore esercizio dei compiti istituzionali, dovendosi astenere inoltre da comportamenti o atteggiamenti che arrecano pregiudizio al decoro dell'Amministrazione; e ciò anche fuori dal servizio dovendo il personale mantenere sempre una condotta conforme alla dignità delle proprie funzioni.

5. Alla stregua di tutte le considerazioni ora esposte, il ricorso in appello deve essere, in conclusione, accolto

Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare le spese di lite, attesa la peculiarità della controversia.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione VI, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe specificato, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 24 febbraio 2009, con l'intervento dei signori:

Claudio Varrone Presidente

Luciano Barra Caracciolo Consigliere

Domenico Cafini Consigliere est.

Bruno Rosario Polito Consigliere

Manfredo Atzeni Consigliere

Presidente

Claudio Varrone

Consigliere Segretario

Domenico Cafini Stefania Martines