REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale ### del 2010,
proposto da:
(Lpd), rappresentata e difesa dall’avv. S-
contro
Regione Abruzzo in Persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata in L’Aquila, Complesso omissis;
nei confronti di
Consiglio Regionale della Regione Abruzzo;
per l’annullamento delle determinazioni regionali che prevedono la copertura mediante mobilità volontaria (per la qualifica di funzionario economista) della maggiore dotazione organica deliberata dal consiglio regionale nella programmazione fabbisogni di personale e della dirigenza triennio 2009/2011...
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo in Persona del Presidente P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2012 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La sig.ra (Lpd) ha conseguito la terza posizione (seconda fra gli idonei) nella graduatoria approvata l’11.11.09, in esito alla selezione pubblica per titoli ed esami indetta dall’ufficio di presidenza del Consiglio Regionale d’Abruzzo, per la copertura di un posto di categoria D accesso D1, con profilo professionale di "Funzionario Economista".
Attraverso lo scorrimento della graduatoria, è stato poi chiamato anche il primo degli idonei, come da comunicazione dirigenziale dell’11.11.09, in relazione "alla copertura dell’ulteriore posto istituito con delibera n. 45 del 26.3.09".
L’Ufficio di presidenza –con delibera n. 124 del 12.11.09- ha inoltre modificato ulteriormente la dotazione organica (fra le altre) della categoria D, disponendo in particolare due unità aggiuntive del profilo professionale –qui in rilievo- di Funzionario Economista.
In attuazione di tale delibera con cui è stato ampliato l’organico in questione, il dirigente del Servizio Organizzazione e Gestione Risorse Umane in data 11.12.2009 ha indetto sei procedure di mobilità esterna mediante selezione pubblica del personale di ruolo dipendente delle amministrazioni pubbliche, per la copertura (fra gli altri) dei due posti di categoria D (accesso D1) da "funzionario economista", in rilievo nella presente vertenza.
In virtù del fatto che per tale categoria era ancora in vigore la graduatoria concorsuale approvata l’11.11.09, la sig.ra (Lpd) in data 15.2.2010 ha inutilmente invocato (in luogo della procedura di mobilità) l’utilizzo di tale graduatoria, che avrebbe permesso alla stessa richiedente –attualmente prima degli idonei in attesa di chiamata, dopo l’avvenuta assunzione per scorrimento del primo degli idonei - di ricoprire uno dei nuovi due posti di cui alla citata delibera 124/09.
Con l’impugnativa in epigrafe viene pertanto dedotta l’illegittimità del modus operandi della PA intimata, visto che l’espletamento della procedura di mobilità per i 2 posti di pari profilo professionale, categoria ed accesso di quello di cui alla graduatoria tuttora vigente approvata in data 11.11.09, avrebbe violato la posizione giuridica della ricorrente, precludendo a quest’ultima l’immissione in servizio mediante l’utilizzo e lo scorrimento della citata graduatoria concorsuale; quanto sopra –sempre secondo la ricorrente- risulterebbe in conflitto logico con quanto in precedenza deliberato dall’amministrazione a favore del primo degli idonei, reclutato, per la copertura di un posto resosi in precedenza vacante, proprio mediante quello scorrimento di graduatoria che l’amministrazione stessa avrebbe ora denegato.
Si è costituita in giudizio la Regione, che ha replicato con rapporto sui fatti di causa depositato in giudizio dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato. A tal proposito, la PA intimata ha premesso che la delibera di ampliamento di organico n. 124/09 è successiva all’approvazione ed alla pubblicazione della graduatoria concorsuale di cui la ricorrente ha chiesto lo scorrimento; tale circostanza sarebbe stata alla base della decisione di affidarsi ad una procedura di mobilità, visto che lo scorrimento invocato dagli idonei "avrebbe potuto generare il legittimo sospetto che la trasformazione dei posti di che trattasi, lungi dall’essere rispondente agli effettivi fabbisogni di personale, fosse strumentale all’assunzione dei due idonei in graduatoria".
Con ordinanza 82/2010 depositata il 10 marzo 2010, questo tar ha respinto l’istanza incidentale di sospensiva, rilevando che "pare legittimo il mancato ricorso allo scorrimento, nei sensi specificamente puntualizzati dall’amministrazione resistente", mentre alla pubblica udienza del 7.11.12 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il collegio intende esaminare l’ammissibilità del gravame sotto il profilo della giurisdizione, pur in difetto di una eccezione di controparte; tale questione in rito è infatti rilevante ai fini della decisione, ed è stata peraltro segnalata d’ufficio alle parti nella discussione in pubblica udienza.
In materia, il giudice della giurisdizione (Corte di Cassazione, Sez. Unite civili, 13 giugno 2011 n. 12895) ha stabilito che la cognizione della domanda, avanzata dal candidato idoneo in graduatoria, riguardante la sua pretesa al riconoscimento del diritto allo "scorrimento" della graduatoria del concorso espletato, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, facendosi valere, al di fuori dell’ambito della procedura concorsuale, il "diritto all’assunzione"; tuttavia, nel caso in cui la pretesa al riconoscimento del suddetto diritto sia associata alla presupposta contestazione del provvedimento di indizione di un nuovo concorso, la vertenza investe l’esercizio del potere autoritativo dell’Amministrazione, a cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, la cui tutela spetta al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del D.P.R. n. 165 del 2001.
In sostanza la Corte ha riconosciuto che la decisione di coprire i posti in organico mediante una delle forme previste dalla legge costituisce atto pubblicistico di macro-organizzazione, che incide sulla determinazione e consistenza delle dotazioni organiche, sulle cui controversie si pronuncia il giudice amministrativo (Cass., sez. un., 4 aprile 2007, n. 8363; Corte di Cassazione, Sez. Unite civili, 13 giugno 2011 n. 12895).
Né potrebbe invocarsi il potere disapplicativo dell’AGO sugli atti presupposti di macro-organizzazione, poiché tale potere si configura solo quando il giudice del lavoro ne conosca incidenter tantum, cioè nel caso in cui l’atto amministrativo costituisca un mero antecedente logico nella decisione sul diritto soggettivo dedotto in giudizio; al contrario, nel caso in cui si verta sulla decisione organizzativa di coprire un posto in organico con modalità diverse dallo scorrimento della graduatoria, il vulnus lamentato dal lavoratore deriva direttamente da tale decisione che rappresenta il vero thema decidendum affidato al giudicante.
Ritiene peraltro il collegio che tale posizione di interesse legittimo sussiste non solo nel caso di indizione di un nuovo concorso, per le cui controversie la stessa legge rinvia alla giurisdizione del G.A. (art. 63 c. 4 D. Lgs. 165/2001; da ultimo, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 28 luglio 2011 n. 14), ma anche rispetto alla decisione di coprire i posti mediante indizione di mobilità volontaria (così Cons. Stato, sez. V, 15 ottobre 2009 n. 6332, e da ultimo Consiglio di Stato sez. V n. 269 del 23.1.12), in quanto si tratta di una scelta macro-organizzativa che rientra nell’ambito dei poteri di natura discrezionale che spettano all’amministrazione.
Poiché, nel caso in questione, il riconoscimento del diritto all’assunzione mediante scorrimento della graduatoria presuppone necessariamente l’annullamento della scelta dell’amministrazione di coprire il posto (per il quale era stato espletato il concorso) mediante mobilità volontaria, occorre affermare la giurisdizione del giudice amministrativo nella soggetta materia.
Passando al merito della controversia, si è già esposto in narrativa che la ricorrente impugna la decisione di espletare la procedura di mobilità per i 2 posti di pari profilo professionale, categoria ed accesso di quello di cui alla graduatoria tuttora vigente approvata in data 11.11.09, decisione che avrebbe ingiustamente precluso alla ricorrente medesima l’immissione in servizio mediante l’utilizzo e lo scorrimento della citata graduatoria concorsuale.
La doglianza è peraltro infondata.
In primo luogo –ed in via più generale- va puntualizzato che non è applicabile alla fattispecie l’indirizzo giurisprudenziale (Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria sentenza 28 luglio 2011 n. 14) che esige un obbligo di motivazione specifica, nel caso in cui l’amministrazione intenda coprire il posto, per il quale ha bandito un concorso, mediante indizione di un nuovo concorso piuttosto che mediante scorrimento della graduatoria.
Nella vertenza in esame sì è infatti in presenza di indizione di una procedura di mobilità volontaria, ben diversa da un nuovo concorso, perché -al contrario di quest’ultimo- si provvede alla copertura di posti attraverso un passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse (art. 30 d.leg.vo 165/01), e non già mediante assunzione di nuovo personale.
Tale modus procedendi va inteso come preferibile e prioritario, in quanto la procedura di mobilità volontaria permette all’amministrazione di assumere personale che già ha ricoperto il posto vacante, o comunque ha già conseguito la stessa qualifica presso altre amministrazioni (art. 30 D. Lgs. 165/2001), comportando così la possibilità di acquisire personale già formato e con esperienza nel ruolo (situazione che consente un’immediata operatività ed un risparmio di spesa). Del resto, l’ordinamento del pubblico impiego prevede una preferenza legale per il passaggio di personale tra amministrazioni rispetto alle nuove assunzioni, per ottenere una più razionale distribuzione delle risorse tra le amministrazioni pubbliche nonché economie di spesa di personale complessivamente intesa, dal momento che consente una stabilità dei livelli occupazionali nel settore pubblico.
In particolare l’art. 30 D. Lgs. 165/2001 prevede che "2. in ogni caso sono nulli gli accordi, gli atti o le clausole dei contratti collettivi volti ad eludere l’applicazione del principio del previo esperimento di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale. 2-bis. Le amministrazioni, prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all’immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio".
A sua volta l’art. 39 c. 3 della legge 27 dicembre 1997 n. 449 stabilisce che "le assunzioni restano comunque subordinate all’indisponibilità di personale da trasferire secondo le vigenti procedure di mobilità".
Da ultimo l’art. 1 comma 47 della legge 311/2004 prevede che "in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno precedente".
Ne discende un quadro normativo di favore per il passaggio di personale tra amministrazioni rispetto all’assunzione di nuovo personale, che non può non riverberarsi anche sul rapporto tra ricerca di personale mediante mobilità volontaria e scorrimento delle graduatorie; anche in quest’ultimo caso, infatti, pur trattandosi di procedure già espletate, rileva comunque la provvista aggiuntiva di nuove risorse umane, al contrario dell’altra ipotesi in cui la copertura dei posti si consegue attraverso una ottimale redistribuzione di personale pubblico già in servizio (in conformità, funditus, tar Lombardia 2250/11).
Pertanto, come sopra anticipato, deve ritenersi in via generale che la preferenza normativa per la mobilità volontaria comporti l’inesistenza di un obbligo di specifica motivazione in merito a tale scelta, rispetto a quella dello scorrimento della graduatoria, trattandosi di soluzione che privilegia la redistribuzione delle risorse umane tra le pubbliche amministrazioni in luogo dell’aumento del personale mediante nuove assunzioni.
Nel caso di specie l’amministrazione ha peraltro ben puntualizzato in giudizio che la delibera di ampliamento di organico n. 124/09 è successiva all’approvazione ed alla pubblicazione della graduatoria concorsuale di cui la ricorrente ha chiesto lo scorrimento; tale circostanza è stata alla base della decisione di affidarsi ad una procedura di mobilità, visto che lo scorrimento invocato dagli idonei "avrebbe potuto generare il legittimo sospetto che la trasformazione dei posti di che trattasi, lungi dall’essere rispondente agli effettivi fabbisogni di personale, fosse strumentale all’assunzione dei due idonei in graduatoria" (così la relazione difensiva della PA intimata depositata in giudizio; diverso è invece il caso della precedente chiamata del primo degli idonei, avvenuta prima del citato ampliamento di organico di cui alla delibera 124/09).
Trattasi di considerazioni di indubbio equilibrio, che manifestano la razionalità della scelta operata dall’amministrazione (in assenza peraltro di specifiche controdeduzioni da parte del patrono avversario), in un contesto giuridico ove la decisione intrapresa –per le ragioni in precedenza espresse- rappresenta comunque la soluzione preferibile e tendenziale che non esige approfondita motivazione, al contrario dell’opzione invocata dalla ricorrente.
In conclusione il ricorso non può trovare accoglimento.
Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) Respinge il ricorso in epigrafe.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere, Estensore
Alberto Tramaglini, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/11/2012
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