Consiglio di Stato: GdF Procedimento disciplinare La contestazione deve indicare con precisione gli addebiti

- Consiglio di Stato n. 6593/2009 del 27 ottobre 2009  

N. 06593/2009 REG.DEC.

N. 03318/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3318 del 2005, proposto da:
Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Gen. dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Comando Generale G. di F.;
 

contro

@@@@@@@ @@@@@@@, rappresentato e difeso dagli avv. ---

per la riforma

della sentenza del TAR ABRUZZO - L'AQUILA n. 00043/2005, resa tra le parti, concernente SANZIONE DISCIPLINARE DI N.2 GIORNI DI CONSEGNA, SCHEDA VALUTATIVA 1999 – 2000, MANCATA INCCLUSIONE QUADRO AVANZAMENTO AL GRADO DI M.LLO AIUTANTE ANNO 2000 E GIUDIZIO DI NON IDONEITA’ QUADRO AVANZAMENTO STESSO GRADO ANNO 2004 .

 

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2009 il cons. Armando Pozzi e uditi per le parti l'avv. dello Stato Greco e l’ avvocato Carone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO

Il Maresciallo Capo della GdF @@@@@@@ C. è stato colpito dalla sanzione disciplinare di corpo della “ consegna “ di due giorni, irrogata con provvedimento del 10.11.1999.

Il suddetto provvedimento disciplinare è stato così motivato :” Ispettore distaccato presso una Sezione di P.G., ottenuto il nulla osta dal Procuratore della Repubblica per partecipare alla frequenza di un corso presso un ‘università fuori sede, con il conseguente beneficio dei permessi fino ad un massimo di 150 ore all’anno, previsti dal D. P.R. 395/1995, ometteva di richiedere, gerarchicamente, la prescritta autorizzazione al comandante di Corpo, comunicando tale evento solamente dopo ben 17 giorni e, dunque, dopo aver preso parte a tre lezioni consecutive. Nonostante gli addebiti contestati, continuava a non osservare le disposizioni impartite dal Comando Generale provocando disservizi amministrativi”.

La sanzione è stata impugnata innanzi al TAR Abruzzo, sez, Pescara, con quattro distinti motivi contenenti censure di ordine procedimentale e sostanziale.

Con sentenza n. 43/2005 il Tribunale Amministrativo h accolto il ricorso.

Lo stesso maresciallo ha altresì impugnato con altri distinti ricorsi i seguenti provvedimenti: a) scheda valutativa per il periodo 16.3.1999 – 15.3.2000, scheda valutativa esaminata nella procedura di avanzamento al grado di m.llo aiutante, provvedimento di iscrizione al n. 1568 del quadro di avanzamento anno 2000 per il predetto grado ( posizione non utile ).

Anche tali provvedimento sono stati annullati con la medesima sentenza, previa riunione di tutti i ricorsi.

Avverso la predetta sentenza del TAR Abruzzo ha proposto appello l’amministrazione, formulando sei distinti motivi, corredati da ampia citazioni di giurisprudenza, così sintetizzabili: 1) nella sostanza la c.d. “ richiesta di chiarimenti “, a differenza di quanto ritenuto dal TAR è stata una vera e propria contestazione degli addebiti, chiara e precisa; 2) la scelta del tipo ed entità di sanzione applicata è stata il frutto dell’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione in materia; 3 ) il provvedimento disciplinare è stato ampiamente motivato; 4 ) la scheda valutativa annuale 1999 – 2000 corrisponde al profilo di carriera del sottufficiale, sul quale non possono avere effetti dirimenti o vincolanti gli elementi di giudizio, pur favorevoli e lusinghieri, espressi dal Procuratore della Repubblica presso il cui ufficio era addetto il militare; 5 ) nella procedura di avanzamento la commissione giudicatrice si è attenuta scrupolosamente alle regole procedimentali fissate dal D. M. 17.1.2002, n. 58 tenendo conto dei documenti caratteristici aggiornati e dei precedenti di servizio, tra i quali si doveva annotare una sanzione disciplinare ed una scheda valutativa con giudizio finale di “ superiore alla media”; 6 ) la commissione si è attenuta a quanto disposto dall’art. 57 del d. lgs. n. 199 del 1995, formulando un giudizio storico complessivo su tutti i fatti pregrtessi di servizio, fra i quali non poteva non tener conto della sanzione disciplinare e i giudizi non superlativi espressi nella scheda valutativa.

DIRITTO

1 - L’appello dell’amministrazione non è fondato.

Quanto alla sanzione di corpo irrogata all’appellato, essa è stata adottata in spregio alle garanzie di ordine procedimentale predisposte dal legislatore.

In particolare, l’articolo 59 del regolamento di disciplina militare di cui al DPR n. 545 del 1986 stabilisce – secondo uno schema procedimentale tipico e comune a tutti i settori disciplinari del lavoro privato e pubblico – che “ Il procedimento disciplinare deve essere instaurato senza ritardo e svolgersi oralmente attraverso le seguenti fasi: a) contestazione degli addebiti;.……”.

Come tutti i procedimenti disciplinari, quindi, anche per quello dell’ordinamento militarizzato della GdF l’atto iniziale di esso è costituito dalla contestazione degli illeciti che si imputano al militare.

 

2 - La contestazione, per radicata giurisprudenza, deve rispondere ai criteri redazionali della chiarezza e completezza espositiva in merito al tipo di potere sanzionatorio che si potrà adottare , dei comportamenti contestati e delle fonti regolatrici che li individuano come illeciti; tali criteri sono ben evidenziati, peraltro, nell’art. 58 dello stesso regolamento di disciplina del 1986, per il quale il superiore che rileva l’infrazione deve redigere congruo rapporto che deve indicare “ con chiarezza e concisione ogni elemento di fatto obiettivo, utile a configurare esattamente l'infrazione “.

3 - Al di là, comunque, di discipline di settore i citati criteri sono ben desumibili da un principio fondamentale dell'ordinamento disciplinare del pubblico impiego.

Nei giudizi disciplinari, infatti, la garanzia costituzionale non solo del diritto di difesa dell'incolpato ma anche di buon andamento e di imparzialità ( quest’ultimo sotto il profilo di equità e rispetto della dignità del lavoratore ) comporta, fra l'altro, che l'interessato abbia diritto di essere adeguatamente informato tanto dell'instaurazione e dello svolgimento del procedimento quanto del contenuto degli addebiti, con la duplice conseguenza del sorgere di corrispondenti obblighi a carico del soggetto che inizi il procedimento, e della delimitazione del giudizio in relazione al contenuto della contestazione; sicché, ad esempio, è illegittima l'irrogazione della sanzione per fatti diversi da quelli contestati (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2003, n. 801; Cass., sez. un., 27 settembre 1997, n. 9501).

 

4 - Il principio di specificazione della contestazione riveste una rilevante importanza anche sul piano strettamente pratico.

Infatti, è esclusivamente con riguardo al contenuto della contestazione degli addebiti formalmente rivolta al pubblico dipendente inquisito che, ad esempio, può essere valutata l'identità di due procedimenti disciplinari, al fine di assicurare il rispetto del principio ne bis in idem; sotto questo profilo va presa in considerazione solamente la contestazione di condotte dell'inquisito nuove, diverse ed aggiuntive rispetto a quelle inizialmente supposte a suo carico, a nulla rilevando l'emergere di nuovi elementi di prova (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 febbraio1992, n. 138).

 

5 - Inoltre, essa può sopperire alla incompleta tipizzazione normativa delle varie fattispecie di illecito disciplinare con la rigorosa indicazione della specifica natura della condotta e del profilo sotto cui essa viene addebitata, in modo che possa essere agevolmente individuato dall'incolpato il particolare angolo visuale dal quale la sua condotta dovrà essere vagliata; conseguentemente i fatti per i quali è stata ritenuta la responsabilità devono risultare tutti specificamente e analiticamente descritti in modo da non lasciare dubbi sull'esatta consistenza dei fatti e delle violazioni addebitate (cfr. sez. IV, 23 ottobre 1998, n. 1364).

 

6 - Nel caso di specie, i predetti caratteri della chiarezza e completezza espositiva non sono ravvisabili.

Del tutto correttamente, infatti, il TAR abruzzese ha rilevato che l’ irrogazione della sanzione è stata preceduta dalla nota del 28.9.1999, n. 101 27/P, da connotare quale mera e generica richiesta di chiarimenti che non lascia intuire in nessuno dei suoi punti la finalità di avvio di un procedimento sanzionatorio; una cosa è chiedere chiarimenti, cosa diversa è contestare addebiti e rendere consapevole il destinatario della formale attivazione di un procedimento sanzionatorio a suo carico. Tale carattere di genericità della nota suindicata resta confermato per tabulas dalla circostanza che solo nello stesso provvedimento di applicazione della sanzione (a pag.3) , e quindi ex post, si qualifica la richiesta di chiarimenti come atto di contestazione di addebiti ( “contestati gli addebiti sopra riportati con la nota cui si fa seguito”), esplicitando pertanto solo in tale momento peraltro a fini evidentemente sananti, la volontà di attivare una procedura tesa alla comminatoria di una punizione.

 

7 - Va pertanto respinto i l primo motivo d’appello con cui l’Avvocatura dello Stato qualifica come “ ben precisa “ la presunta contestazione, per le cui connotazioni in termini di legittimità manca anche un minimo termine dilatorio a difesa del dipendente, essendo state concesse al militare solo 24 ore per fornire i propri “ chiarimenti “ ( e non “ controdeduzioni” o “ osservazioni “ o “ giustificazioni “); termine evidentemente incongruo per assicurare un effettivo contraddittorio e per poter perciò configurare la richiesta in parola come vera e rituale contestazione.

 

8 - Sono infondati anche il secondo e terzo motivo d’appello.

Correttamente il TAR ha ritenuto violato il disposto del quinto comma del già citato articolo 59 del regolamento di disciplina militare, il quale dispone che la motivazione del provvedimento sanzionatorio “ deve essere redatta in forma concisa e chiara”, oltre a dover “ configurare esattamente l'infrazione commessa indicando la disposizione violata o la negligenza commessa e le circostanze di tempo e di luogo del fatto “.

Sul punto la sentenza di primo grado ha giustamente osservato che con la sanzione irrogata non è stata esattamente individuata la infrazione commessa, “ il che resta avvalorato dal generico riferimento a ben cinque norme (gli artt,12,13,14, 15 e 25) del Regolamento di disciplina militare, che sarebbero state violate, con ciò rivelando l’assoluta indeterminatezza della infrazione commessa non ricondotta e non riconducibile, a quanto pare, ad una precisa fattispecie normativa “.

In effetti,leggendo attentamente il testo del provvedimento finale, ci si avvede che in esso si è proceduto ad una descrizione della vicenda rapportandola ad una circolare interpretativa dell’articolo 54 del DPR n. 395/1995 ( cioè la norma regolamentare di origine contrattuale che ha esteso ala personale di polizia militarizzato le disposizioni sul diritto allo studio già riconosciuto al personale dell'Amministrazione della pubblica sicurezza dall’articolo 78 del D.P.R. 28-10-1985 n. 782 ), omettendo tuttavia di motivare in ordine ad una serie di circostanze significative, quali, ad esempio, l’effettiva diffusione ( e non semplice affissione ) della circolare e la sua applicazione alla particolare situazione lavorativa del militare.

 

9 - Non va dimenticato, infatti, che l’appellato, come già rilevato dalla sentenza del TAR, è ( o almeno era al tempo dei fatti ) maresciallo capo della Guardia di Finanza, in servizio presso la sezione di polizia giudiziaria della Procura della Repubblica di Teramo dal 1°.1.1996 ed aveva chiesto ed ottenuto l’autorizzazione a frequentare un corso trimestrale tenutosi presso l’Università di Pescara su “Diritto delle tecnologie ed accertamenti dei reati informatici” al Procuratore della Repubblica di Teramo, solo informandone il Comando della Guardia di Finanza con nota del 27.9.1999, e cioè con un ritardo “ di ben “ 17 giorni ( come lo qualifica l’amministrazione ) dopo l’inizio del corso.

Il provvedimento non ha mostrato di considerare e comunque non ha adeguatamente motivato sulla circostanza che gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria svolgono le loro funzioni “ alle dipendenze e sotto la direzione dell’autorità giudiziaria “ ( art. 57 c.p.p. ).

Sul punto il provvedimento si limita ad osservare che il personale di polizia giudiziaria distaccato presso gli uffici del P. M. dipende dal titolare dell’ufficio “ solo funzionalmente “, dimenticando tuttavia di considerare e valutare che in base all’articolo 10, comma 3, del d. lgs. n. 271/1989 ( norme di attuazione del c.p.p. ) il personale delle sezioni di p.g. “ è esonerato, quanto all’impiego, dai compiti e dagli obblighi derivanti dagli ordinamenti delle amministrazioni di appartenenza “. Con il che appare fuor di luogo il riferimento, operato dal provvedimento impugnato, a presunti atteggiamenti di “ distacco verso il reparto di appartenenza “, distacco che è invece consentito, anzi imposto, dalla citata disposizione.

 

10 - La caducazione del provvedimento disciplinare irrogato al dipendente travolge, come esattamente rilevato dal TAR, anche i provvedimenti successivamente impugnati dal militare, in quanto tutti influenzati in modo determinante dalla predetta vicenda disciplinare.

Quanto alla scheda valutativa annuale 1999 – 2000, il TAR ha correttamente rilevato che quest’ultima, pur sembrando tener conto del giudizio formulato dal Procuratore della Repubblica di Teramo, quale Capo dell’ufficio presso cui è istituita la sezione di P.G., ove il ricorrente presta ( o almeno prestava ) servizio, nella sostanza la disattende attraverso una serie di considerazioni generiche ed indeterminate, le quali, tuttavia, fanno trasparire l’influenza dell’episodio che ha dato luogo alla irrogazione della sanzione disciplinare.

Infatti, nel giudizio degli ufficiali redattori della scheda ( compilatore e I° revisore ) si legge lo stesso appunto, per cui “ pur tenendo conto del giudizio altamente positivo formulato dal Procuratore della Repubblica nel periodo oggetto di valutazione, ha manifestato flessioni …….mostrando propensione a non rispettare direttive e regolamenti “, cioè, in sostanza, la famosa e unica circolare del 1996, semplicemente affissa nei locali del Comando e non adeguatamente divulgata. Anche in sede di valutazione periodica l’amministrazione mostra di avere dato forte rilievo ad un episodio occorso tutt’al più per un errore giustamente qualificato dal TAR come sostanzialmente scusabile, attesa la dipendenza funzionale del ricorrente dalla Sezione di P.G. presso la citata Procura della Repubblica, con la conseguente plausibile convinzione che bastasse l’autorizzazione del magistrato dirigente. In sostanza, la particolare condizione lavorativa del dipendente lo aveva indotto ragionevolmente a presentare l’istanza di autorizzazione alla frequenza del corso all’Autorità presso la quale prestava servizio.

Appare evidente, poi, sotto ulteriore profilo, l’incidenza negativa assunta dalla sanzione di corpo, attesa la quasi totale identità dei singoli giudizi relativi alle qualità professionali, fisiche, morali, di carattere, culturali ed intellettuali espresse per il periodo in esame e per il precedente periodo dal 7.4.1998 al 15.3.1999, per il quale l’interessato aveva conseguito il giudizio finale di “eccellente”, trascurandosi quindi del tutto la personalità complessiva del militare altamente positiva e la eccellenza costante del servizio prestato con assoluto spirito di sacrificio quale sottufficiale di polizia giudiziaria.

 

11 - Il quarto motivo d’appello, con il quale si rivendica da parte dell’Avvocatura l’autonomia dei giudizi dell’amministrazione di appartenenza rispetto al parere espresso dal Procuratore della Repubblica è pertanto infondato, poiché la facoltà discrezionale di discostarsi da quel parere doveva essere adeguatamente motivata e non determinata da un unico, inesistente o quanto meno insignificante incidente di carattere assertivamente disciplinare; motivazione tanto più necessaria a fronte di elogi encomiastici formulati da un alto magistrato che aveva avuto alle sue dirette ed esclusive ( o almeno preponderanti ) dipendenze il militare.

 

12 - Dalla rilevata illegittimità dei due provvedimenti sopra descritti, il TAR ha tratto la logica e quasi obbligata conclusione dell’illegittimità derivata dei provvedimenti successivi, anch’essi impugnati con ricorsi poi riuniti nella stessa decisione.

In particolare, il Tribunale ha annullato sia la scheda valutativa esaminata dalla Commissione giudicatrice del concorso per esami al grado di Maresciallo Aiutante, nonché il provvedimento di iscrizione del ricorrente al n.1.568 della graduatoria per l’avanzamento a scelta per esami al predetto grado per l’anno 2000 relativo al contingente ordinario, sia il provvedimento finale adottato dalla Commissione giudicatrice il 28.4.2004 che ha giudicato il ricorrente non idoneo all’avanzamento a scelta al grado di Maresciallo Aiutante “ per non avere bene assolto le funzioni inerenti al proprio grado “.

13 - La diretta e determinante incidenza che sui due procedimenti ha avuto l’episodio disciplinare della presunta mancata richiesta di autorizzazione per esercitare il proprio diritto allo studio, peraltro per l’apprendimento di una materia del tutto coerente e funzionale alla miglior formazione di un sottufficiale della GdF è ben evidenziata dalla sentenza appellata.

Quanto ai provvedimenti del primo procedimento di avanzamento, quello dell’anno 2000, il TAR ha correttamente osservato che la Commissione giudicatrice ha proceduto alla valutazione degli elementi negativi costituiti dalla sanzione disciplinare e dalla qualifica di “superiore alla media registrati nella documentazione caratteristica del militare, riferita al periodo 16.3.1999/15.3.2000, conformemente al disposto di cui al D.M. 17.1.2002, n.58, che, all’art.l0, impone alla Commissione giudicatrice di valutare i precedenti di servizio e i titoli conseguiti “sulla base degli elementi, positivi e negativi, rilevati dalla documentazione personale”.

Da ciò emerge con evidenza che la valutazione della sanzione disciplinare ha condizionato negativamente il risultato del concorso al quale il ricorrente ha partecipato e che lo vede collocato al 1568° posto della graduatoria, con il punteggio di 21,87/30.

 

Dall’esame infatti della Sezione “lettera D” della scheda valutativa, che concerne le sanzioni disciplinari di corpo, emerge la sanzione applicata della consegna semplice, con il punteggio negativo di 1,600. Anche l’assegnazione ( come visto anch’essa illegittima ) di un giudizio finale “ superiore alla media “ ha inciso negativamente sul punteggio finale dello scrutinio, essendo stato riservato a tale giudizio un peso ponderale di 12, contro i 14 riservati dalla commissione giudicatrice al giudizio di eccellente ( cfr. verbale 8.11.2002 ).

La nota caratteristica di “superiore alla media, pieno e sicuro”, inferiore a quella di eccellente e la sanzione disciplinare hanno pertanto determinato un punteggio finale minore di quello che l’appellato avrebbe conseguito senza quei due illegittimi dati pregressi.

 

14 - Anche il giudizio di non idoneità è illegittimo per essere fondato su presunto mancato assolvimento delle proprie funzioni riferito sempre allo stesso isolato ed inesistente ( o almeno insignificante ) episodio disciplinare è illegittimo, per quanto sopra detto.

 

15 - Anche i due restanti motivi d’appello si rivelano infondati proprio alla luce di quanto in essi esposto circa il valore determinante che sui due ultimi provvedimenti ha svolto l’unica e illegittima sanzione disciplinare.

 

In conclusione l’appello dell’amministrazione va respinto.

Le spese possono compensarsi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe:

- respinge l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;

- spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2009 con l'intervento dei Signori:

Costantino Salvatore, Presidente

Luigi Maruotti, Consigliere

Goffredo Zaccardi, Consigliere

Armando Pozzi, Consigliere, Estensore

Bruno Mollica, Consigliere