Corte d'Appello 2023-“Deve infine disattendersi l'assunto dell'appellante secondo cui la disciplina settoriale invocata con la costituzione in giudizio trova applicazione per gli "alloggi" del Ministero della Difesa, prescindendo dalla qualifica, comunque presente nel caso all'esame, di "alloggio di servizio", in quanto non può revocarsi in dubbio che la disciplina degli alloggi militari occupati sine titolo da soggetti rientranti nelle cosiddette "categorie protette", invocata dalla C., riguarda gli alloggi di servizio”

 Corte d'Appello 2023-“Deve infine disattendersi l'assunto dell'appellante secondo cui la disciplina settoriale invocata con la costituzione in giudizio trova applicazione per gli "alloggi" del Ministero della Difesa, prescindendo dalla qualifica, comunque presente nel caso all'esame, di "alloggio di servizio", in quanto non può revocarsi in dubbio che la disciplina degli alloggi militari occupati sine titolo da soggetti rientranti nelle cosiddette "categorie protette", invocata dalla C., riguarda gli  alloggi  di  servizio”

Corte d'Appello OMISSIS, Sent., 18-07-2023

Fatto - Diritto P.Q.M. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D'APPELLO DI OMISSIS

SEZIONE CIVILE

composta dai MAGISTRATI:

Dott. Donatella Aru - Presidente relatore

Dott. Emanuela Cugusi - Consigliere

Dott. Grazia Maria Bagella - Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

OGGETTO: occupazione senza titolo di immobile

Nella causa iscritta al n. 391 del Ruolo Generale degli Affari Civili Contenziosi dell'anno 2021, promossa da:

OMISSIS, OMISSIS (...) , nata a S. il (...), residente in C., elettivamente domiciliata in Roma, via Monte Zebio n. 9 presso lo studio dall'Avv. 

APPELLANTE

CONTRO

MINISTERO della DIFESA (OMISSIS (...) ), in persona del Ministro in carica e l'AGENZIA del DEMANIO (OMISSIS (...)), in persona del Direttore pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di OMISSIS, presso i cui uffici, siti in OMISSIS nella via Dante n. 23, essi sono legalmente domiciliati,

APPELLATI

All'udienza del 3 febbraio 2023 la causa è stata tenuta a decisione sulle seguenti

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., depositato il 22 gennaio 2018, l'Amministrazione della Difesa e l'Amministrazione Finanziaria hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di OMISSIS M.C., esponendo che:

- erano contitolari dell'alloggio demaniale censito al n. 60, sito in OMISSIS, nel comprensorio Ex Stazione Semaforica di OMISSIS, distinto nel catasto fabbricati del comune censuario di OMISSIS al foglio (...), mappali (...), sub (...), (...) e B e in uso al Comando Militare Marittimo Autonomo in Sardegna;

- l'immobile era detenuto senza titolo dalla C., vedova C.;

- il Comando Marina di OMISSIS le aveva ripetutamente segnalato l'occupazione senza titolo, ordinandone lo sgombero, da ultimo con Provv. prot. (...) del 14 luglio 1999, ma senza risultati;

- esse Amministrazioni avevano necessità di recuperare la disponibilità dall'alloggio.

Tanto premesso, hanno chiesto di accertare che la convenuta occupava senza titolo l'immobile e, per l'effetto, la condanna al suo rilascio e alla sua liberazione da persone e cose; "con espressa, benché superflua, riserva diseparata iniziativa, nei modi previsti dalla legge, per il pagamento delle somme maturate a suo debito a causa della utilizzazione senza titolo del bene, che non risultassero già corrisposte".

Costituitasi la resistente, ha eccepito pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e l'inammissibilità del ricorso per violazione dell'art.333 D.P.R. n. 90 del 2010, asserendo che:

- la conduzione dell'alloggio aveva avuto origine nella concessione originaria del bene al suo defunto marito, talché, doveva richiamarsi la disposizione di cui all'articolo 133, co. 1, lett. b), del codice del processo amministrativo, a mente del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: "b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi";

- il giudizio aveva ad oggetto il rilascio di un alloggio di servizio del Ministero della Difesa e, rispetto all'iniziativa di detta amministrazione, la situazione giuridica in capo alla resistente era certamente quella di interesse legittimo e non di diritto soggettivo;

- per definire la vertenza si doveva decidere sulla legittimità dell'operato della ricorrente, con un sindacato sull'esercizio del potere amministrativo che era precluso al giudice ordinario;

- il ricorso introduttivo si poneva in contrasto con la normativa di settore, incontrando l'esercizio del potere di recupero i limiti dei decreti ministeriali emanati annualmente sotto il nome "Piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa"; in particolare era stata violata la previsione dell'articolo 333 D.P.R. n. 90 del 2010, rubricato "recupero degli alloggi", a mente del quale se l'alloggio non è lasciato libero nel termine fissato, il comando competente per il rilascio della concessione emette ordinanza di recupero coattivo, con le modalità riportate nel modello dell'allegato M, di cui all'articolo 355, da notificare all'interessato; pertanto, il ricorso introduttivo doveva essere dichiarato inammissibile.

Nel merito, ha sostenuto l'infondatezza della pretesa attorea esponendo che:

- viveva nell'alloggio di cui si chiedeva il rilascio sin dal 1981, allorquando l'amministrazione militare lo aveva dato in concessione al marito OMISSIS;

- scaduta la concessione, quest'ultimo era rimasto nell'alloggio quale "occupante senza titolo" con applicazione dell'equo canone maggiorato del 20%, in ragione del reddito;

- nel 1996, venuto a mancare il C., l'esponente aveva continuato a vivere nell'alloggio;

- con nota prot. n. (...) del 14 luglio 1999 il Comando della Marina di OMISSIS, ritenendo la C. "utente senza titolo", per la prima volta le aveva richiesto di liberare l'immobile; tuttavia, la stessa, essendo affetta da handicap grave e con un reddito al di sotto di determinate soglie, a seguito del decesso del marito, aveva diritto a mantenere la conduzione dell'alloggio, secondo quanto disposto dalla normativa speciale in materia di alloggi del Ministero della Difesa (art. 9 L. n. 537 del 1993 e dell'art. (...) L. n. 724 del 1994), concernente la regolamentazione del fenomeno dell'occupazione senza titolo, con la previsione di un canone specifico per tale occupazione (equo canone maggiorato percentualmente in ragione del reddito) e l'introduzione della figura delle cc.dd. "categorie protette" per le quali era stata disposta l'applicazione dell'equo canone senza maggiorazioni nonché la possibilità di mantenere la conduzione dell'alloggio;

- a supporto di quanto suesposto, una relazione della Corte dei Conti Centrale precisava che nei confronti del personale incorso nella perdita del titolo era possibile procedere sia alla rideterminazione del canone ai prezzi di mercato sia al recupero coattivo dell'unità abitativa occupata, purché non si trattasse di soggetti protetti;

- i canoni erano stati regolarmente corrisposti, dapprima nella misura pari all'equo canone senza alcuna maggiorazione considerato che ella rientrava nella categoria dei "sine titulo protetti" e successivamente alla luce di quanto previsto dal D.M. 16 marzo 2011 che regolava specificamente la determinazione del canone dovuto dagli appartenenti a detta categoria, innovando la materia in quanto il calcolo del canone era operato non più sulla base dell'equo canone bensì del valore di mercato;

- infine era stato adottato l'ultimo piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa con il D.M. 7 maggio 2014, rispetto al quale ella non aveva domandato il calcolo del proprio canone, avendo sempre corrisposto l'equo canone senza maggiorazioni.

Disposto il mutamento del rito nelle memorie depositate ai sensi dell'articolo 183 c.p.c. l'Amministrazione ha eccepito che:

- la convenuta non poteva invocare le disposizioni a tutela degli occupanti senza titolo di alloggi  di  servizio  appartenenti alle c.d. fasce protette, poiché l'alloggio in contestazione non era più un alloggio di servizio, essendo stato sottratto a tale destinazione sin dal 10 agosto 1994, data in cui il Ministero della Difesa, Direzione Generale del Genio, l'aveva formalmente revocata, con Provv. prot. (...) del 10 agosto 1994;

- l'alloggio era stato ascritto tra i beni d'interesse storico del demanio militare (provvedimento di dichiarazione di notevole interesse storico prot. n. (...) del 1.9.1997) ed era noto, peraltro, che la tutela dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili poteva avvenire, indifferentemente, in autotutela ovvero mediante l'esercizio delle azioni giudiziali a tutela della proprietà e del possesso (articolo 823 c.c.).

La causa, istruita con prove documentali, è stata decisa con la sentenza n. 2450/2021, pubblicata in data 30.07.2021, con la quale il Tribunale ha accolto il ricorso, disponendo il rilascio dell'alloggio demaniale da parte della C., con compensazione integrale degli oneri di lite.

Il Tribunale, in sintesi:

- ha sostenuto che l'occupazione senza titolo di un bene demaniale, come quella della C., non poteva essere soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo;

- non ha condiviso l'assunto della convenuta della inidoneità della documentazione prodotta dall'Amministrazione, asserendo che il Provv. del 16 agosto 1994, prodotto dall'Avvocatura, "dimostrava che l'allora direttore generale del COMANDO MILITARE MARITTIMO AUTONOMO DELLA SARDEGNA aveva espressamente accolto la richiesta di revoca della costituzione di 21 alloggi demaniali, tra i quali era compreso quello oggetto di causa, autorizzando la revoca, sicché essa era divenuta operativa dalla data di tale autorizzazione".

Ha proposto appello M.C., rassegnando le conclusioni trascritte in epigrafe.

Il Ministero della Difesa e l'Agenzia del Demanio, costituitisi in giudizio, hanno chiesto di dichiarare inammissibile e comunque respingere l'appello, con conferma della sentenza impugnata.

La Corte, con ordinanza del 5 ottobre 2021 ha accolto l'istanza di sospensione della provvisoria esecuzione della sentenza n. 2450/2021 formulata dall'appellante, ex art. 351 c.p.c.

All'udienza del 3 febbraio 2023 la causa è stata tenuta a decisione, con concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.

In via logica, deve essere scrutinato il secondo motivo di impugnazione con il quale l'appellante censura la sentenza nella parte in cui il Tribunale ha asserito che l'occupazione senza titolo di un bene demaniale, come quella della C., non poteva essere soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Con la prima articolazione del motivo, pone in evidenza che la conduzione dell'immobile aveva origine nella concessione originaria del bene al suo defunto marito ed era poi con lei proseguita, quale utente di alloggio di servizio non avente più titolo ma rientrante fra le "categorie protette", talché, doveva applicarsi la disposizione di cui all'articolo 133, co. 1, lett. b), del codice del processo amministrativo, a mente del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: "b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi".

Con la seconda articolazione del motivo, rileva che nel giudizio di primo grado instaurato dal Ministero della Difesa la situazione giuridica facente capo ad essa resistente era certamente quella di interesse legittimo e non quella di diritto soggettivo in quanto, al fine di decidere la causa, doveva essere verificata la legittimità dell'operato della pubblica amministrazione con conseguente sindacato sull'esercizio del potere amministrativo, rispetto al quale essa cittadina si trovava in una posizione di soggezione.

Con la terza articolazione del motivo, lamenta la violazione dell'art. 333 D.P.R. n. 90 del 2010, sostenendo che il Comando avrebbe dovuto notificarle un provvedimento di recupero coatto ai sensi di detta disposizione che avrebbe potuto impugnare davanti al Tar competente. Essa sostiene che "l'art. 823 c.c. non possa consentire all'amministrazione di scegliere il giudice a cui attribuire la giurisdizione. Ciò che invece ha ritenuto di poter fare nel caso che ci occupa agendo innanzi al Tribunale Ordinario con l'azione di rilascio."

Alla luce di quanto suesposto, richiama il principio espresso dalla Suprema Corte, a Sezioni Unite, nella sentenza n. 6964/2017 secondo il quale "laddove non sia in discussione la natura demaniale del bene bensì il cattivo esercizio dell'azione amministrativa, come per l ’appunto, nel caso che ci occupa, la giurisdizione non può che essere del G.A. il quale solo può decidere in ordine al corretto operato dell'amministrazione pubblica ove il cittadino opponga una posizione giuridica di interesse legittimo".

Il motivo di appello è infondato nelle sue diverse articolazioni.

Pare in primo luogo importante precisare che "2. Sempre in via preliminare occorre rilevare che la giurisdizione del giudice ordinario ovvero del giudice amministrativo deve essere verificata con riferimento all'oggetto della domanda, delineato alla stregua del petitum sostanziale individuato in base agli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto giuridico posto a fondamento della pretesa fatta valere (Cass., S.U., n. 12307 del 2004, cit; 30 giugno 1999, n. 379 e Cass. 2 agosto 2002, n. 11626)" (in motivazione Cass., n. 9827/2014).

Nel caso in esame gli attori hanno allegato l'occupazione senza titolo di OMISSISdel bene per cui è causa, agendo davanti al giudice ordinario per conseguirne il rilascio come loro consentito dall'art. 823 c.c. (Cfr. Cass., n. 6129/1986: "L'art. 823 secondo comma cod. civ., sul carattere alternativo dell'autotutela amministrativa rispetto ai mezzi ordinari a difesa della proprietà o del possesso, ancorché dettato per i beni demaniali, configura espressione di un principio generale, valido per ogni situazione giuridica in cui siano esperibili rimedi giurisdizionali. Pertanto, pure con riguardo a bene non demaniale, deve riconoscersi ad un comune la facoltà di agire davanti al giudice ordinario con Azione di rilascio, a tutela del proprio dirittodominicale, indipendentemente dall'eventuale possibilità del comune medesimo di conseguire analogo risultato con l'Esercizio di poteri autoritativi."

È pertanto infondata l'articolazione del motivo laddove l'appellante contesta la mancata emissione dell'ordinanza di sgombero in sede di autotutela.

Sulla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario a fronte della domanda di rilascio spiegata dall'amministrazione si richiamano:

- Cass. S.U. n. 128/2000:"È devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia instaurata dalla Pubblica Amministrazione al fine di ottenere, una volta scaduta la concessione di un bene demaniale, il rilascio dell'immobile e un indennizzo sostitutivo dei canoni non percepiti, giacché, non sussistendo alcun rapporto concessivo in atto, nella suddetta controversia vengono in evidenza il diritto (soggettivo) del privato di continuare a detenere il bene demaniale e la pretesa dell'Amministrazione di conseguire il rilascio di esso e il pagamento di un indennizzo in relazione alla detenzione "sine titulo";

Cass. S.U. n.8227/2002: "In materia di concessione di beni pubblici, ai sensi dell'art. 5 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie circa la durata del rapporto di concessione, la stessa esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione; viceversa, le controversie concernenti il rilascio dei beni già oggetto di concessione, allorché non sia in contestazione l'inesistenza in atto del rapporto concessorio, per essere lo stesso scaduto, spettano alla giurisdizione ordinaria, non diversamente da quelle concernenti la condanna al pagamento del corrispettivo - canone o indennità sostitutiva - maturato per l'occupazione, non rilevando il titolo in forza del quale tale somma risulti dovuta." Conforme Cass., n. 16902/2006.

La giurisdizione del giudice ordinario rimane ferma seppure la convenuta, al limitato fine di conseguire il rigetto della domanda, abbia dedotto la sussistenza del suo "diritto" di fruire di detto immobile in quanto, seppure la concessione era scaduta, ella rientrava fra le "categorie protette" e quindi aveva la possibilità di proseguire la conduzione in forza della legislazione speciale di settore.

Tale difesa, essendo diretta al riconoscimento della sussistenza, o meno, di un titolo legittimo della persistente detenzione in capo all'occupante, spiega rilievo esclusivamente nell'indagine di merito sul fondamento della pretesa azionata correttamente dagli attori davanti al giudice ordinario.

Passando a trattare il merito della causa, con il primo motivo di impugnazione OMISSIScensura la sentenza laddove ha ritenuto provato che l'immobile demaniale da essa occupato non fosse più un alloggio di servizio, essendo sottratto a tale destinazione sin dal 10 agosto 1994, con provvedimento prot. (...) del Ministero della Difesa, Direzione Generale del Genio.

Infatti la Direzione generale del Genio aveva autorizzato la revoca e non preso atto di una revoca già intervenuta. Della revoca autorizzata, che avrebbe dovuto essere adottata dal Comando Militare Marittimo Autonomo della Sardegna, nessuna prova documentale era stata offerta.

Inoltre doveva evidenziarsi, come comprovato con i numerosi documenti prodotti, che la stessa amministrazione, anche successivamente al 1994, avesse continuato a considerare l'alloggio de quo quale alloggio di servizio ed ad applicare allo stesso la normativa appositamente dettata dal legislatore per tali beni, in particolare per quanto riguarda la determinazione del canone/indennità dovuto dall'occupante senza titolo.

Il motivo è infondato.

Dalla lettura del predetto provvedimento, si evince chiaramente che la Direzione Generale del Genio, competente in materia ai sensi dell'art. 26 D.P.R. n. 1478 del 1965 ha autorizzato la revoca della costituzione di 21 alloggi demaniali, tra i quali era compreso quello oggetto di causa, a fronte della richiesta di revoca della costituzione del Comando Militare richiamata nell'oggetto della nota.

L'autorizzazione ha reso quindi operativa la revoca, facendo venire meno la configurazione dell'immobile per cui è causa quale alloggio di servizio.

Nessun rilievo possono poi assumere i provvedimenti di aggiornamento del canone in quanto, come ben dedotto dall'Amministrazione, le norme applicate non si riferiscono esclusivamente agli  alloggi  di  servizio , come adombra l'appellante, ma più in generale agli immobili utilizzati dai privati (art. 9 comma 3 della L. n. 537 del 1993: "3. A decorrere dal 1 gennaio 1994, il canone degli alloggi concessi in uso personale a propri dipendenti dall'amministrazione dello Stato, dalle regioni e dagli enti locali, nonche' quello corrisposto dagli utenti privati relativo ad immobili del demanio, compresi quelli appartenenti al demanio militare, nonche' ad immobili del patrimonio dello Stato, delle regioni e degli enti locali, e' aggiornato….).

Deve infine disattendersi l'assunto dell'appellante secondo cui la disciplina settoriale invocata con la costituzione in giudizio trova applicazione per gli "alloggi" del Ministero della Difesa, prescindendo dalla qualifica, comunque presente nel caso all'esame, di "alloggio di servizio", in quanto non può revocarsi in dubbio che la disciplina degli alloggi militari occupati sine titolo da soggetti rientranti nelle cosiddette "categorie protette", invocata dalla C., riguarda gli  alloggi  di  servizio.

Le argomentazioni esposte impongono il rigetto dell'impugnazione.

Le spese di lite seguono la soccombenza.

Esse sono liquidate in relazione allo scaglione relativo al valore indeterminabile complessità bassa di cui al D.M. n. 147 del 2022 applicando i valori minimi per la fase di studio, introduttiva e la fase decisionale, stanti le caratteristiche dell'attività prestata e il ridotto numero e la non complessità delle questioni trattate. Nulla si riconosce per la fase di trattazione stante l'assenza di attività (Cass., n.10206/2021).

Non si riconosce l'aumento per pluralità di parti stante la perfetta sovrapponibilità delle posizioni dei consorti.

P.Q.M.

La Corte d'Appello definitivamente pronunciando, disattesa ogni altra istanza, eccezione e deduzione:

1) rigetta l'appello e per l'effetto conferma l'impugnata sentenza;

2) condanna OMISSISalla rifusione delle spese di lite in favore del Ministero della Difesa e dell'Agenzia del Demanio che liquida in Euro 3473,00 oltre spese generali, Iva e cpa.

3) Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali, ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater D.P.R. n. 115 del 2002, per il versamento, da parte dell'appellante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13 D.P.R. n. 115 del 2002.

Così deciso in OMISSIS, nella camera di consiglio della Sezione Civile della Corte d'Appello il 17 luglio 2023.

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2023.