Frodi ai fondi strutturali della UE

UNIONE EUROPEA - IMPOSTE E TASSE IN GENERE

Frodi ai fondi strutturali della Ue

Umberto Mignosi

Reg. (CE) 21-06-1999, n. 1260/1999

FONTE
Fisco, 2011, 3, 380

ABSTRACT - Il presente articolo, premesse le necessarie indicazioni in materia di fondi strutturali dell’Unione europea, analizza la risposta sanzionatoria, sia penale che amministrativa, alle frodi perpetrate nei confronti degli stessi.



1. Premessa. Gli illeciti comunitari


L’illecito comunitario si può definire come qualsiasi comportamento idoneo a determinare un danno alle finanze dell’Unione europea. Finanze che vedono flussi in entrata alimentati dagli Stati membri e movimenti in uscita destinati a sostenere la politica agricola comune da un lato e le politiche strutturali dall’altro. Si tratta di cifre talmente rilevanti da costituire occasioni uniche da cogliere, sia per coloro che intendono realmente usufruirne per la realizzazione degli obiettivi per i quali sono erogate che, purtroppo, per soggetti dediti alla frode ed in grado di appropriarsi del denaro dopo averne simulato un corretto impiego. Questi ultimi comportamenti ledono pesantemente gli interessi finanziari dell’Unione europea, che è invece protesa, in sintesi:

1. dal lato della politica agricola comune, ad incrementare la produttività dell’agricoltura, ad assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola, a stabilizzare i mercati, a garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e ad assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori;

2. sul versante delle politiche strutturali, all’eliminazione degli squilibri regionali ed alla salvaguardia delle infrastrutture e dell’occupazione (1).

Avendo questi interessi un elevato valore, è stato approntato, in tutti gli Stati membri, un adeguato sistema sanzionatorio, per lo più incentrato sulla risposta penale dell’ordinamento giuridico.

Nel settore della spesa pubblica “comune” un posto di rilievo è occupato dalle risorse finanziarie denominate “fondi strutturali”. Sulla base di una programmazione di durata pluriennale, rilevantissime somme di denaro vengono assegnate agli Stati membri per l’esecuzione di specifici programmi.

Pur essendo raccomandata l’adozione di sistemi di sorveglianza e di controllo, il numero delle frodi in questo settore rimane elevato.



2. La finanza dell’Unione europea


Nel 1957, con l’istituzione della Comunità economica europea, si è voluto promuovere, attraverso la creazione di un mercato comune ed il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso nell’insieme della Comunità (2).

Tenuto conto dell’esigenza di finanziare tale obiettivo, già dall’anno successivo a quello della firma del Trattato di Roma, furono effettuati versamenti da parte degli Stati membri in base ad una suddivisione percentuale.

Attraverso vari passaggi, si è giunti al Trattato sull’Unione europea di Maastricht nel 1992 che ha posto come obiettivo primario dell’Unione la promozione di un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile, mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, il rafforzamento della coesione economico-sociale e l’instaurazione di un’unione economica e monetaria.

Da Maastricht in avanti, il bilancio generale delle Comunità europee ha assunto la denominazione di bilancio generale dell’Unione europea. Il frutto di questa “marcia di avvicinamento” è costituito dall’aver introdotto un sistema di finanziamento autonomo e diretto dell’Unione. Quest’ultima dispone così di entrate indipendenti rispetto alle finanze dei singoli Stati membri (qualificate come “risorse proprie”), le quali, a loro volta, vengono utilizzate per il finanziamento di tutte le spese gestite dalla Ue, consistenti nelle erogazioni necessarie a garantire il perseguimento degli obiettivi previsti nel quadro delle singole politiche comunitarie (3).

Queste entrate non derivano però da “tributi comunitari” e rappresentano il “gettito” di prelievi istituiti ed applicati dagli Stati membri.

Attualmente le entrate di bilancio (cd “risorse proprie”), specificamente individuate dall’art. 2 della decisione 29 settembre 2000 in sintesi sono:

a) i dazi doganali alla frontiera esterna della Ue;

b) i prelievi agricoli;

c) gli altri tributi eventualmente previsti nel quadro della politica comunitaria conformemente ai dettami dei trattati istitutivi tra i quali rientrano anche le risorse provenienti dall’imposta sul valore aggiunto ottenute mediante applicazione di un tasso percentuale ad una base imponibile determinata in modo uniforme per tutti gli Stati membri;

d) un’aliquota applicata al prodotto interno lordo di tutti gli Stati.

Tra i dazi della tariffa doganale comune rientrano anche quelli antidumping i quali mirano a sterilizzare ogni effetto di distorsione economica conseguente alla scelta di introdurre merci extracomunitarie attraverso uno Stato membro in luogo dell’altro.

I dazi vengono riscossi non solo in occasione delle operazioni di importazione, ma in tutti i casi in cui prodotti extracomunitari vengono destinati, all’interno dell’Unione, ad uno dei regimi doganali previsti dal Codice doganale europeo (4).

Come è noto, il dumping è la pratica con cui vengono accordati prezzi all’esportazione inferiori rispetto a quelli posti sul mercato interno, con chiaro pregiudizio all’integrità della libera concorrenza nell’industria comunitaria.

I prelievi agricoli sono una particolare tipologia di diritti di confine applicati in relazione all’importazione di prodotti agricoli provenienti da Paesi terzi al fine di compensare la differenza fra i prezzi mondiali e i prezzi “interni” della Unione europea. A fianco di tali prelievi, vi sono, inoltre, quelli previsti a carico dei produttori nell’ambito del trattato CECA e i contributi sullo zucchero e l’isoglucosio anch’essi a carico dei relativi produttori.

La terza delle entrate testè menzionate, nonostante la sua definizione onnicomprensiva, include esclusivamente una quota (attualmente pari all’1%) delle entrate nette di ciascuno Stato membro a titolo d’imposta sul valore aggiunto.

A causa dell’esistenza di differenze nelle aliquote proprie di ciascuno Stato, nonché di un non perfetto allineamento nella determinazione dell’imposta indetraibile, la base sulla quale viene applicata la predetta percentuale viene ricalcolata e normalizzata attraverso una formula piuttosto complessa.

Infine, per quanto riguarda l’ultima tipologia di entrata (c.d. “quarta risorsa”) si tratta di un prelievo a carico di ciascuno Stato membro determinato applicando al relativo prodotto interno lordo (che, anche in questo caso, è suscettibile di alcune “correzioni”) un’aliquota uniforme attualmente pari all’1,2%. Tale aliquota costituisce la soglia massima della contribuzione, in quanto la “quarta risorsa” è applicata (sempre in base ad un’aliquota uniforme) solo fino alla misura necessaria a riequilibrare il bilancio comunitario.

Tale sistema è, evidentemente, composto in modo eterogeneo. In particolare le risorse sub a) e b) sono poste a carico dei membri delle collettività statali che compongono l’Ue; le prestazioni sub c) e d), invece, gravano direttamente sui singoli Stati.

Sebbene il gettito derivante dal complesso di istituti sopra descritto sia relativamente modesto, merita segnalare come un posto centrale abbia assunto negli ultimi anni la risorsa consistente in una prestazione dei singoli Stati membri commisurata al relativo prodotto interno lordo (5).

Infatti, questo istituto è stato introdotto come risposta ad un’esigenza di perequazione fra le prestazioni dei singoli Stati, alla quale non forniva idonea soluzione, invece, il contributo commisurato al gettito dell’Iva.

Quest’ultimo, infatti, è fortemente influenzato dalle propensioni al consumo delle diverse nazioni che, non risultando necessariamente correlate in via diretta alle variazioni del prodotto nazionale lordo degli Stati, possono caratterizzare il prelievo in senso fortemente regressivo.

Le risorse così incamerate vengono destinate alla realizzazione degli scopi delle Comunità.

Nelle uscite del bilancio generale dell’Unione europea sono infatti incluse:

a) le spese relative al funzionamento delle diverse Istituzioni comunitarie, alla gestione del personale, al mantenimento delle infrastrutture, eccetera,

b) le spese concernenti l’attuazione delle politiche comunitarie, corrispondenti agli obiettivi stabiliti dal Trattato di Roma. Queste possono essere fondamentalmente suddivise in due categorie e precisamente:

1. la politica agricola comune, i cui obiettivi principali consistono nell’incrementare la produttività dell’agricoltura (sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola ed un migliore impiego dei fattori di produzione), nonché nell’assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola e nello stabilizzare i mercati, garantendo la sicurezza degli approvvigionamenti e assicurando prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. La responsabilità degli interventi finanziari in questo settore fa capo al Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola (Feoga)/sezione garanzia, istituito nel 1962, che impegna la gran parte del bilancio dell’Unione;

2. le politiche strutturali, ovvero tutte le forme di finanziamento erogate dall’Unione europea, finalizzate a compensare gli squilibri economici e sociali esistenti tra le diverse regioni del territorio europeo e che costituiscono un ostacolo alla creazione di uniformi condizioni di crescita e sviluppo nel continente (6).



3. Il finanziamento delle politiche strutturali


Nel contesto delle politiche strutturali, assumono particolare rilievo le provvidenze erogate da alcuni fondi, ognuno dei quali è destinato a gestire gli interventi finanziari in uno specifico settore. Ciò avviene attraverso un sistema di pianificazione e realizzazione di carattere integrato e quindi fondato sul contestuale ricorso a più fonti di finanziamento. Le disposizioni generali sui fondi strutturali sono contenute nel Regolamento (CE) del Consiglio n. 1260/99 del 21 giugno 1999, pubblicato sulla GUCE L 161 del 26 giugno 1999. Si tratta, in particolare, dei seguenti strumenti, ciascuno disciplinato da appositi regolamenti comunitari:

1. Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola (Feoga)/sezione orientamento (7), istituito nel 1962 (art. 34 Trattato CE), contribuisce a finanziare progetti volti al miglioramento ed eventualmente alla riconversione delle strutture di produzione, trasformazione e vendita dei prodotti agricoli, sulla base di progetti di investimento nazionali conformi alle disposizioni comunitarie. Il fondo partecipa anche agli interventi strutturali di sviluppo rurale;

2. Fondo Sociale europeo (Fse), (8) istituito nel 1958 (artt. 146-148 Trattato Ce), ha l’obiettivo di promuovere all’interno della Ue le possibilità di occupazione, anche con la creazione di posti di lavoro, e la mobilità geografica e professionale. Inoltre, esso tende a facilitare l’adeguamento alle trasformazioni industriali ed ai cambiamenti dei sistemi di produzione, in particolare attraverso la formazione e la riconversione professionale. Una delle principali attività finanziate dal Fondo sociale europeo è quindi rappresentata dall’organizzazione di corsi formativi;

3. Fondo europeo di sviluppo regionale (Fesr) (9), istituito nel 1975, destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nelle Comunità, partecipando allo sviluppo ed all’adeguamento strutturale delle Regioni in ritardo, nonché alla riconversione delle Regioni industriali in declino. Inoltre, contribuisce al sostegno degli investimenti produttivi e della creazione o dell’ammodernamento di infrastrutture sul territorio (strade, aeroporti, telecomunicazioni, eccetera);

4. Strumento finanziario di orientamento della pesca (Sfop) (10), che non è previsto espressamente dal Trattato. È deputato ad incentivare, nel settore della pesca, la competitività delle strutture operative nazionali ed a migliorare l’approvvigionamento e la valorizzazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura. Pur non essendo classificabile tra i fondi strutturali è a questi assimilabile in quanto interviene per sostenere la politica comune della pesca mediante operazioni di ristrutturazione, associazioni temporanee di imprese, società miste, adeguamento delle capacità degli addetti. Può anche partecipare al finanziamento di iniziative che siano comunque finalizzate al miglioramento delle condizioni globali della pesca;

5. il Trattato di Maastricht sull’Unione europea ha istituito anche il fondo di coesione (art. 161 del Trattato Ce), con lo scopo di contribuire al finanziamento di progetti di interesse comune approvati dagli Stati membri in materia di ambiente, di infrastrutture dei trasporti e delle reti transeuropee nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni. Il Fondo opera solo per quegli Stati che presentano un prodotto interno lordo inferiore al 90% della media dei Pil di tutti gli Stati membri dell’Unione (in pratica la Spagna, il Portogallo, la Grecia e l’Irlanda).

Il mercato comune comporta - come dispone l’art. 2, comma 1, lettera g), del Trattato Ce – “un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno”. Sono perciò vietati, in linea di principio, gli “aiuti di Stato” (artt. 107-109, ex artt. 87-89).

Il divieto riguarda qualsiasi intervento, in qualsiasi forma, che allevia gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa, anche se non si tratta di sovvenzioni: la norma, quindi, riguarda anche le norme fiscali di favore.

In materia di esenzioni e agevolazioni fiscali alle imprese, quindi, il legislatore nazionale deve osservare l’art. 87 del Trattato (ora 107), a norma del quale sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato che incidono sugli scambi tra gli Stati membri e quelli che, “favorendo talune imprese o talune produzioni falsino o minaccino di falsare la concorrenza” (11).

Lo stesso art. 87 prevede alcune deroghe: nel comma 2, dichiara compatibili de iure con il mercato comune alcuni tipi di aiuti (tra cui quelli concessi in occasione di calamità naturali o altri eventi eccezionali); nel comma 3, elenca i seguenti aiuti che “possono considerarsi compatibili con il mercato comune”:

a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione;

b) gli aiuti diretti a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a gravi perturbamenti dell’economia di uno Stato membro;

c) gli aiuti rivolti ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni, purché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune;

d) gli aiuti indirizzati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio; e, infine,

e) le altre categorie di aiuti che siano determinate con decisioni del Consiglio.

L’art. 88 del Trattato Ce (ora 108) prevede che gli Stati, prima di adottare progetti diretti a concedere aiuti, devono comunicarli alla Commissione, e non possono eseguirli prima che la Commissione si sia pronunciata; la Commissione può stabilire che un aiuto di Stato sia soppresso o modificato.



4. La frode comunitaria


Una precisa indicazione delle fattispecie che possono realizzare una frode comunitaria è quella fornita dalla risoluzione del Consiglio del 6 dicembre 1994, concernente la tutela giuridica degli interessi finanziari della Comunità (12).

In base a questo provvedimento, rientrano nel concetto di frode comunitaria tutti gli atti e le omissioni intenzionali che causano un danno per il bilancio delle comunità o per i bilanci gestiti da esse per loro conto e che implicano, da un lato, appropriazione indebita, detenzione illecita e distrazione dei fondi e, dall’altro, un’indebita diminuzione delle entrate.

Una più puntuale descrizione dei casi che possono concretamente configurare l’ipotesi in discorso è contenuta nella Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (13).

In materia di uscite, comparto cui le politiche strutturali appartengono, costituisce frode che lede gli interessi finanziari della Ue qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa:

a) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la percezione o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale della Ue (14);

b) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto;

c) alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi.

La nozione appena esposta deve essere tenuta distinta da quella, meno grave, di irregolarità. Infatti, il Regolamento n. 2988/1995 del Consiglio del 18 ottobre 1995, relativo alla protezione degli interessi finanziari delle Comunità, definisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante da un’azione o da un’omissione di un operatore economico che abbia, o possa avere come conseguenza, un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie, ovvero una spesa indebita.



5. I controlli sull’impiego dei fondi comunitari


La tutela degli interessi finanziari comunitari si fonda in gran parte sulla primaria competenza degli Stati membri, responsabili della gestione di oltre l’80% delle spese e della riscossione integrale delle risorse proprie tradizionali.

I vari tipi di controllo previsti dai regolamenti settoriali coinvolgono una molteplicità di attori e agenti a vari livelli dell’amministrazione nazionale (agenzie di pagamento, autorità di gestione, servizi nazionali centrali e decentrati, servizi degli enti locali).

Gli Stati membri sono tenuti a garantire una protezione effettiva degli interessi finanziari della Ue e ad assimilarli ai propri interessi nazionali.

In particolare gli Stati membri sono tenuti ad adottare una serie di misure intese a garantire che i fondi siano utilizzati in modo razionale e corretto (15).

Le principali modalità del controllo che gli Stati sono tenuti a porre in essere sono rappresentate dai controlli di regolarità, previsti dai regolamenti settoriali e dalle indagini antifrode, conformemente all’art. 280 del Trattato Ce.

I controlli di regolarità sono basati su verifiche documentali, fondate su un’analisi di rischio, come previsto dalla normativa comunitaria.

Gli Stati membri sono inoltre tenuti a effettuare azioni più mirate per lottare contro le frodi. Questi controlli, denominati indagini antifrode, vengono condotti in base a sospetti di frode che, a seconda degli Stati membri, vengono rilevati da organi diversi: polizia, amministrazioni fiscali e autorità giudiziaria (16).



6. Le frodi ai fondi strutturali più ricorrenti


Le frodi che si sono manifestate con maggiore ricorrenza nel settore delle politiche strutturalitengono conto degli obiettivi che, attraverso le risorse disponibili sui fondi, devono essere perseguiti. Poiché infatti a diverse finalità corrispondono diverse modalità operative, anche le tipologie di frodi possono assumere varie configurazioni. In pratica possiamo rinvenire illeciti realizzati producendo documentazione materialmente e/o ideologicamente falsa relativa a corsi di formazione professionale, cofinanziati con risorse comunitarie, in realtà non effettuati o svolti per periodi temporali o numero di frequentatori in misura inferiore a quella dichiarata. Essa consiste in fatture per operazioni inesistenti e relativi documenti di accompagnamento falsi, volti a certificare:

• acquisti di materiali didattici mai realizzati ovvero effettuati per quantitativi minori di quelli reali;

• operazioni di pagamento del personale docente per importi maggiori rispetto a quelli effettivamente corrisposti;

• locazione di immobili o locali da destinare all’attività di insegnamento, in realtà mai stipulate ovvero relative a periodi temporali più brevi di quelli dichiarati.

Parallelamente, si sono registrate false attestazioni riportate nei registri appositamente istituiti per documentare lo svolgimento dei corsi, concernenti la presenza del personale docente per orari di lezione superiori a quelli effettivi e la partecipazione di frequentatori in numero superiore a quello reale.

La produzione e l’utilizzazione di documentazione materialmente e/o ideologicamente falsa è stata riscontrata anche per il fine di certificare la realizzazione di opere pubbliche cofinanziate con sovvenzioni comunitarie, in realtà utilizzate soltanto in parte per gli scopi predeterminati. Può trattarsi di fatture per operazioni inesistenti e documenti di accompagnamento falsi, concernenti acquisti fittizi e/o maggiorati di materiali da costruzione, ovvero di false attestazioni riportate nella documentazione delle imprese appaltatrici dei lavori, concernenti principalmente:

• il numero del personale dipendente e della mano d’opera impiegati per l’esecuzione dello specifico appalto;

• gli emolumenti corrisposti al personale stesso;

• gli elementi attinenti alla progressiva realizzazione dell’opera, riportati nello stato di avanzamento lavori.

Infine, altre forme di illecito attengono alla non inerenza delle spese relative alla realizzazione di opere, strutture, acquisti di macchinari e prestazioni di servizi ed all’interposizione di soggetti di comodo, in possesso dei requisiti richiesti per la presentazione di progetti destinati a non essere mai realizzati, ma ideati al solo scopo di appropriarsi delle provvidenze così ottenute ed eludere sia le conseguenti azioni di recupero che le responsabilità penali.



7. Contestazione e notifica delle sanzioni


Il sistema sanzionatorio nazionale concernente i fondi strutturali prevede, sul versante penale, l’illecito di:

a) acquisizione indebita di erogazioni Feoga/sezione orientamento (art. 2 della L. 23 dicembre 1986, n. 898, come modificato dalla L. 29 settembre 2000, n. 300) e inoltre

b) truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis del codice penale),

c) malversazione a danno delle Comunità europee (art. 316-bis del codice penale), che si differenzia dall’ipotesi dell’art. 640-bis del codice penale in quanto presuppone che le provvidenze finanziarie siano state legittimamente acquisite);

d) indebita percezione di erogazioni ai danni dello Stato (art. 316-ter del codice penale).

In particolare, è interessante al riguardo la giurisprudenza della Cassazione (17):

“Il reato previsto dall’art. 2, legge 23 dicembre 1986, n. 898 – che punisce l’indebito conseguimento di contributi comunitari mediante la mera esposizione di dati o notizie false, deve ritenersi di carattere sussidiario rispetto a quello di truffa aggravata. Ne consegue che esso è configurabile solo quando il soggetto si sia limitato semplicemente ad una esposizione menzognera di dati e notizie, e non anche quando alle false dichiarazioni si accompagnino diversi ed ulteriori artifizi o raggiri quali ad esempio la formazione e l’utilizzazione di falsi documenti – che integrano, invece, il delitto di cui all’art. 640bis C.P.” (Sez. II, sent. n. 7280 del 24 luglio 1997).

“La condotta di chi consegue indebitamente sovvenzioni comunitarie mediante esposizione di dati e notizie false è perseguibile ai sensi dell’art. 640bis C.P. ove al mendacio si accompagni un quid pluris, cioè un’attività fraudolenta che vada ben oltre la semplice esposizione dei dati falsi, così da vanificare o comunque rendere meno agevole l’attività di controllo della richiesta da parte delle autorità preposte; quando invece la condotta si esaurisce nella esposizione dolosa di dati non veritieri viene ad essere realizzato l’illecito amministrativo – se la somma percepita è inferiore ai venti milioni di Lire – ovvero la speciale ipotesi criminosa – se trattasi di erogazioni di importo superiore – di cui all’art. 2, L. 23 dicembre 1986, n. 898, come modificata dall’art. 73, L. 19 febbraio 1992, n. 142” (Sez. II, sent. n. 375 del 13 gennaio 1998).

“Il reato previsto dall’art. 2, L. 23 dicembre 1986, n. 898 – che punisce l’indebito conseguimento di contributi comunitari mediante la semplice esposizione di dati o notizie falsi – ha carattere sussidiario rispetto al più grave reato di truffa (aggravata) che ricorre quando le suindicate condotte sono congiunte a malizie ulteriori dirette all’induzione in errore del soggetto passivo per conseguire indebitamente gli aiuti comunitari (Cfr. Corte Costituzionale 10 febbraio 1994, n. 25). (Fattispecie di pluralità di attività ingannatorie: simulazione di compravendite e trasporti inesistenti con relative bolle di accompagnamento e fatture, per cui la S.C. ha ritenuto correttamente ravvisato il delitto di truffa)” (Sez. V, sent. n. 4569 del 17 aprile 1998).

“Il reato di cui all’art. 316bis C.P. (malversazione in danno dello Stato) e quello di cui all’art. 640bis dello stesso codice (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) ben possono concorrere tra loro, atteso che la prima delle due norme anzidette, avendo come scopo quello di reprimere le frodi successive al conseguimento di prestazioni pubbliche (frodi attuate non destinando i fondi ottenuti alle finalità per le quali esse sono stati erogati), non postula che quelle prestazioni siano state ottenute con artifizi o raggiri, mentre questi ultimi necessari ai fini della configurabilità dell’altro reato, consistente nel procurarsi con la frode prestazioni alle quali non si avrebbe diritto, ottenute le quali vi è soltanto l’eventualità che esse vengano destinate a scopi diversi, così realizzandosi anche la violazione dell’art. 316bis C.P.” (Sez. I, sent. n. 4663 del 7 novembre 1998).

“L’art. 640bis C.P., al di là della non vincolante terminologia usata nella rubrica (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) configura un’ipotesi autonoma di reato rispetto alla truffa contemplata dall’art. 640 C.P.” (Sez. II, sent. n. 11582 del 9 novembre 1998).

“Il reato di cui all’art. 2 della L. n. 898 del 1986, con il quale si punisce l’esposizione di dati e notizia falsi per l’indebito conseguimento di contributi erogati dalla C.E.E., non comprende ogni condotta riconducibile alla fattispecie del delitto di truffa che può ipotizzarsi quando l’agente non si limita a indicare dati o notizie falsi, ma fa, anche, ricorso ad ulteriori artifici, attraverso la formazione e l’utilizzazione di false bollette di accompagnamento e fatture che attengono ad operazioni commerciali inesistenti”, (Sez. VI, sent. n. 11076 del 28 settembre 1999) (18).

“In materia di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640bis cod. pen.), l’elemento specializzante rispetto al reato di truffa è costituito dall’oggetto materiale della frode, cioè da ogni attribuzione economica agevolata erogata da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, comunque denominata: ‘contributi e sovvenzioni’ (erogazioni a fondo perduto), finanziamenti (cessioni di credito a condizioni vantaggiose per impieghi determinati), mutui agevolati (caratterizzati, rispetto all’ipotesi precedente, dalla maggior ampiezza dei tempi di restituzione). Dal punto di vista oggettivo è richiesta, dunque, per la sussistenza del reato, la presenza di artifici e raggiri idonei ad indurre in errore l’ente erogatore. (Fattispecie in tema di concorso con il reato di abuso di ufficio. La Corte ha escluso la sussistenza della truffa aggravata sul presupposto che la condotta di abuso si esauriva in momenti di un’unitaria
seriazione procedimentale avente lo scopo di far conseguire contributi agevolati ad un soggetto privato)” (Sez. III, sent. n. 11831 del 15 ottobre 1999).

“Il delitto di frode fiscale può concorrere, attesa l’evidente diversità del bene giuridico protetto, con quello di truffa comunitaria, purché allo specifico dolo di evasione si affianchi una distinta ed autonoma finalità extratributaria non perseguita dall’agente in via esclusiva; il relativo accertamento, riservato al giudice di merito, se adeguatamente e logicamente motivato, è incensurabile in sede di legittimità” (SS.UU., sent. n. 27 del 7 novembre 2000) (19).

“L’articolo 640bis C.P. (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) prevede una circostanza aggravante del delitto di truffa di cui all’art. 640 dello stesso codice e non una figura autonoma di reato, con la conseguenza che, ove siano riconosciute sussistenti anche circostanze attenuanti, è consentito al giudice effettuare il giudizio di comparazione tra gli elementi accessori di segno diverso” (Sez. II, sent. n. 4731 del 17 aprile 2000).

“L’articolo 640bis C.P. (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) prevede una figura autonoma di reato e non una circostanza aggravante del delitto di truffa di cui all’art. 640 dello stesso codice.” (Sez. II, sent. n. 11077 del 27 ottobre 2000).

“La truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche prevista dall’ art. 640bis C.P. costituisce una circostanza aggravante del delitto di truffa di cui all’art. 640 dello stesso codice e non figura autonoma di reato. (In applicazione del principio la Corte ha ritenuto corretta la declaratoria di prescrizione pronunciata dal giudice di merito previa concessione di attenuanti equivalenti alla circostanza aggravante).” (SS.UU., sent. n. 26351 del 10 luglio 2002).

Sul versante amministrativo, il sistema sanzionatorio riguarda la sanzione prevista per i soli finanziamenti a carico del FEOGA/sezione orientamento (art. 3 della L. 23 dicembre 1986, n. 898) e l’ipotesi più lieve di indebita percezione di erogazione ai danni dello Stato (prevista dall’art. 316-ter del codice penale, nell’ipotesi in cui la somma indebitamente percepita sia pari o inferiore a 4.000 euro).

Ferme restando le procedure da adottare nell’ipotesi di indagini tese alla raccolta di fonti di prova da utilizzare nel processo penale, in materia amministrativa si impone, in linea generale, la scrupolosa osservanza degli adempimenti previsti dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, fatta eccezione per la disciplina speciale relativa alle risorse tratte dal Feoga/sezione orientamento.

Sono altresì previste sanzioni amministrative comunitarie, che si caratterizzano per essere disciplinate da regolamenti, previste nei confronti di persone fisiche e/o giuridiche per la violazione di disposizioni concernenti singoli e determinati settori, applicate concretamente dai competenti organi amministrativi dei singoli Stati membri, in base alle procedure previste dalle rispettive legislazioni (20).

Il processo verbale di constatazione redatto a cura dei verbalizzanti, solitamente la Guardia di finanza, deve essere redatto e notificato non solo nei confronti del trasgressore, ma anche dei concorrenti, intendendosi per tali tutti coloro che hanno concorso alla violazione (21) nonché ai corresponsabili in via solidale (22).
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(1) Cfr. A. Fedele, Prospettive e sviluppi della disciplina dello “scambio di informazioni” fra Amministrazioni finanziarie, in “Rassegna Tributaria” n. 1/1999, pag. 49. Cfr. pure, dello stesso Autore, La Direttiva “madre-figlia” e la disciplina attuativa come complesso normativo unitario e sistematico: i criteri interpretativi, in “Rassegna Tributaria” n. 5/2001, pag. 1256. Cfr. pure E. Bartolotta, Ordinamento comunitario - Principi fondamentali - Interpretazione, Sent. 12.2.2008, causa C-2/06 C. Giustizia CE - Grande Sezione, in “Rassegna Tributaria” n. 4/2008, pag. 1190.

(2) Cfr., di estremo interesse, P. Valente, Lo scambio di informazioni su richiesta secondo l’OCSE, in “il fisco” n. 30/2010, fascicolo n. 1, pag. 4829. Dello stesso Autore, Lo scambio di informazioni su richiesta nelle fonti comunitarie, in “il fisco” n. 31/2010, fascicolo n. 1, pag. 4987.

(3) Cfr. P. Kalenda, Attività e poteri degli organismi deputati al contrasto delle frodi comunitarie, in “Notiziario della Scuola di Polizia Tributaria” n. 5/2003.

(4) Cfr. G. D’Alfonso, Evoluzione delle inchieste OCSE sulla concorrenza fiscale dannosa, in “il fisco” n. 32/2004, fascicolo n. 1, pag. 5003. Cfr. pure P. Marchesseou, Le conseguenze fiscali del Trattato di Lisbona, in “Rassegna Tributaria” n. 3/2010, pag. 595.

(5) Cfr. G. Falsitta, Corso Istituzionale di Diritto Tributario, Cedam 2009, pagg. 626 e seguenti.

(6) Cfr. G. Chinellato, Rivoluzione copernicana per gli enti di ricerca: più risorse dal recupero dell'Iva sui contratti di ricerca finanziati dalla Comunità europea, in “il fisco” n. 17/2006, fascicolo n. 1, pag. 2536.

(7) Disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999, pubblicato sulla GUCE L 160 del 26 giugno 1999.

(8) Disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1262/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 giugno 1999, pubblicato sulla GUCE L 161 del 26 giugno 1999.

(9) Disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1261 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 giugno 1999 pubblicato sulla GUCE L 161 del 26 giugno 1999.

(10) Disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1263/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999, pubblicato sulla GUCE L 161 del 26 giugno 1999.

(11) Cfr. tra le tante, Corte Ue, sent. 17 novembre 2009, causa 169/08, in “il fisco” n. 45/2009, fascicolo n. 1, pag. 7472, con commento di P. Turis.

(12) Cfr. anche circ. Agenzia delle Entrate n. 3/E del 4 febbraio 2009 (Iva, frodi comunitarie e misure di contrasto), in “il fisco” n. 7/2009, fascicolo n. 1, pag. 1063.

(13) La Convenzione è stata adottata a Bruxelles il 26 luglio 1995 da tutti gli Stati membri, pubblicata sulla GUCE n. C 316 del 27 novembre 1995 e ratificata dall’Italia con L. 29 settembre 2000, n. 300. In particolare, la nozione di frode comunitaria è contenuta nell’art. 1.

(14) Cfr. Corte Ue, Sez. II, sent. 29 gennaio 2009, cause riunite da C-278/07 a C-280/07, in “il fisco” n. 8/2009, fascicolo n. 1, pag. 1253 (Politica agricola comune - Restituzione all’esportazione - Indebita percezione).

(15) Art. 35 del Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999.

(16) Cfr. G. Trotta, Frodi ai fondi strutturali, analisi e tecnica operativa, in “Notiziario Sc. Polizia Trib.” n. 1/2006.

(17) Cfr. S. Beltrami-R. Marino-R. Petrucci, Codice penale, Ed. Simone, 2003. Sembra pacifico (cfr. SS.UU., n. 26351 del 10 luglio 2002) che la truffa ex art. 640-bis del codice penale costituisca circostanza aggravante del delitto di truffa di cui all’art. 640 e non figura autonoma di reato.

(18) In banca dati “fisconline”.

(19) In banca dati “fisconline”.

(20) I principi fondamentali sono contenuti nella disciplina di carattere generale dettata dal Regolamento (CEE, Euratom) n. 2988/1995 del Consiglio del 18 dicembre 1995. I principi in questione sono i seguenti:
– nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all’irregolarità;
– il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di 4 anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità. I termini di interruzione e di sospensione sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni del diritto nazionale.

(21) Il concorso di persone nella violazione amministrativa è soggetto agli stessi principi di concorso di persone nel reato. Di conseguenza, un soggetto può essere chiamato a rispondere, a titolo di concorso, della violazione e della conseguente sanzione, a titolo di responsabilità diretta, quando abbia fornito al trasgressore principale un contributo non solo causale ma anche soltanto agevolatore, a condizione che ricorrano i requisiti di carattere soggettivo sotto il profilo della coscienza e volontà del concorso.

(22) Come definiti dall’art. 6 della L. 24 novembre 1981, n. 689, e, con specifico riferimento al settore dei finanziamenti erogati dal Feoga, dall’art. 3, comma 2, della L. n. 898/1986. La contestazione della violazione anche a questi soggetti è espressamente imposta dall’art. 14, comma 1, della L. 24 novembre 1981, n. 689.