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lunedì 1 giugno 2015

Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 9 aprile 2015 (della Regione Campania). Province, Comuni e Citta' metropolitane - Circolare adottata dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie, recante "Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle citta' metropolitane



  N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 aprile 2015
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 9  aprile
2015 (della Regione Campania). 
 
Province, Comuni e Citta'  metropolitane  -  Circolare  adottata  dal
  Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal
  Ministro per gli affari regionali e le  autonomie,  recante  "Linee
  guida in materia di attuazione delle  disposizioni  in  materia  di
  personale e di altri profili connessi al  riordino  delle  funzioni
  delle province e delle citta' metropolitane. Articolo 1,  commi  da
  418 a 430, della legge n. 190 del 2014 (Legge di stabilita'  2015)"
  - Individuazione del personale che rimane assegnato  agli  enti  di
  area vasta e del personale che sara' destinatario  delle  procedure
  di mobilita' (paragrafo "comma 422") -  Procedure  di  mobilita'  -
  Ricorso  per  conflitto  di  attribuzione  promosso  dalla  Regione
  Campania nei confronti dello  Stato  -  Denunciata  interpretazione
  della  norma  statale   nel   senso   della   obbligatorieta'   del
  trasferimento agli enti regionali  del  personale,  gia'  assegnato
  alle Province, addetto a funzioni non fondamentali  -  Inosservanza
  del processo di riordino delle funzioni disposto con la legge n. 56
  del 2014 - Difetto di disposizioni legislative statali  recanti  la
  previsione dell'obbligo di  trasferimento  del  personale  suddetto
  alle Regioni, potendo essere presi in  considerazione  a  tal  fine
  altri enti - Violazione del principio di ragionevolezza  -  Lesione
  dei poteri regionali di organizzazione delle  funzioni  degli  enti
  locali sul territorio regionale e dei poteri di auto-organizzazione
  di questi ultimi  -  Violazione  dei  principi  di  sussidiarieta',
  adeguatezza  e  differenziazione  -  Violazione  del  principio  di
  determinazione delle dotazioni organiche  complessive  in  funzione
  dei compiti dell'amministrazione  -  Configurazione  di  una  nuova
  spesa senza copertura, in violazione del principio di invarianza di
  spesa - Contrasto con il piano di stabilizzazione finanziaria della
  Regione Campania approvato dal MEF, il quale  impone  la  riduzione
  del personale regionale - Violazione dei principi di buon andamento
  della  pubblica  amministrazione  e  di  leale   collaborazione   -
  Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato  del
  potere di emanare la circolare del 29 gennaio 2015, con la quale e'
  stato  disposto  il  trasferimento  alle  Regioni   del   personale
  precedentemente  assegnato   alle   Province,   e   per   l'effetto
  annullarla. 
- Circolare  del  Ministro  per  la  semplificazione  e  la  pubblica
  amministrazione e del  Ministro  per  gli  affari  regionali  e  le
  autonomie 29 gennaio 2015, n. 1 (paragrafo "comma 422"). 
- Costituzione, artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118, 119  e  120;  legge  7
  aprile 2014, n. 56, artt. 89 e 94;  decreto  legislativo  30  marzo
  2001, n. 165, artt. 2, comma 1, lett. a), e 6. 
(GU n.21 del 27-5-2015 )

    Ricorso della Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del
Presidente della Giunta regionale  pro  tempore,  On.  Dott.  Stefano
Caldoro, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della Giunta
regionale n. 50  del  13/02/2015  e  giusta  procura  a  margine  del
presente atto, unitamente e disgiuntamente, dagli Avv.ti Maria D'Elia
(c.f.  DLEMRA53H42F839H)  e  Almerina  Bove  (c.f.  BVOLRN70C46I262Z)
dell'Avvocatura regionale, e dal Prof.  Avv.  Beniamino  Caravita  di
Toritto (c.f. CRVBMN54D19H501A) del  libero  foro,  ed  elettivamente
domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania
sito in Roma alla Via Poli n. 29 (fax:  06/42001646;  pec  abilitata:
cdta@legalmail.it) 
    Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in  persona  del
Presidente pro tempore, 
    Nonche' contro 
        la Presidenza del Consiglio dei  Ministri,  Dipartimento  per
gli  affari  regionali  e  le  autonomie,  in  persona   del   legale
rappresentante pro tempore; 
        il  Ministero  per   la   semplificazione   e   la   pubblica
amministrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore per
l'annullamento, della circolare n. 1 del 29 gennaio 2015 adottata dal
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione  e  dal
Ministro per gli Affari regionali  e  le  autonomie,  recante  «Linee
guida in materia di  attuazione  delle  disposizioni  in  materia  di
personale e di altri profili  connessi  al  riordino  delle  funzioni
delle province e delle citta' metropolitane. Articolo 1, commi da 418
a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190». 
 
                                Fatto 
 
    Con la Circolare n. 1/2015 il Ministro per la  semplificazione  e
la pubblica amministrazione e il Ministro per gli affari regionali  e
le autonomie hanno emanato le «Linee guida in materia  di  attuazione
delle disposizioni  in  materia  di  personale  e  di  altri  profili
connessi al riordino delle funzioni delle  province  e  delle  citta'
metropolitane. Articolo 1,  commi  da  418  a  430,  della  legge  23
dicembre 2014, n. 190». 
    Tale provvedimento fa seguito  ad  un  percorso  assai  tortuoso,
avviato da almeno  un  biennio,  mediante  il  quale  il  legislatore
statale ha inteso riformare il sistema delle  autonomie  locali,  con
particolare  riferimento  alla  gestione  dell'area   vasta   ed   al
ridimensionamento  del  ruolo   delle   province,   con   contestuale
istituzione delle citta' metropolitane. 
    Con la Circolare  impugnata  si  e'  infatti  inteso  operare  un
coordinamento tra le disposizioni di cui alla legge n. 190  del  2014
(legge di stabilita' 2015) e quelle di cui alla legge n. 56 del  2014
adottate con riferimento al riordino delle  funzioni  di  province  e
citta' metropolitane, e in particolare in materia di personale. 
    Nel   far   questo,   il   provvedimento    menzionato    esamina
analiticamente i commi da 418 a 430 dell'art. 1 della L. n. 190/2014,
individuandone finalita' e ambito e modalita' di applicazione. 
    In particolare e per quanto qui rileva, con riferimento al  comma
422 - relativo all'individuazione del personale che rimane  assegnato
agli enti di aerea vasta e del personale che sara' destinatario delle
procedure di mobilita' - la circolare sottolinea che la legge  n.  56
del 2014 ha previsto  un  sistema  di  riordino  delle  funzioni  che
facevano capo agli enti  di  area  vasta  stabilendo,  con  procedure
definite  in  sede  di  provvedimenti  attuativi,  le  modalita'   di
trasferimento delle risorse. Nello specifico,  vengono  menzionati  i
commi 92 («con decreto del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri
[...] sono stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza  unificata,
i criteri generali per l'individuazione  dei  beni  e  delle  risorse
finanziarie,   umane,   strumentali    e    organizzative    connesse
all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite,  ai  sensi
dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti  subentranti»)  e  96,
lett. a) («il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed
economica,  con  riferimento  alle  voci  del  trattamento  economico
fondamentale e accessorio, in godimento all'atto  del  trasferimento,
nonche' l'anzianita' di servizio maturata; le corrispondenti  risorse
sono trasferite all'ente destinatario») dell'art. 1 della  legge  56,
la quale mantiene la sua portata primaria, configurandosi  le  misure
di cui alla legge n. 190/2014 come mere  misure  aggiuntive,  atte  a
favorire la ricollocazione del personale degli enti di area vasta. 
    Quindi, richiamati i provvedimenti attuativi (Accordo e  DPCM  26
settembre 2014 di cui all'art. 1, comma 92 della legge  n.  56/2014),
la circolare qui censurata sancisce che  gli  osservatori  regionali,
tenuto  conto  del  riordino  delle  funzioni   provinciali,   devono
individuare le modalita' e i criteri in base ai quali le  province  e
le citta' metropolitane definiscono il personale che  rimane  a  tali
enti per l'esercizio delle  loro  funzioni  e  il  personale  che  e'
destinatario di misure di mobilita'. 
    A tal fine, con riferimento agli elenchi - approntati dagli  enti
regionali -  del  personale  che  rimane  a  carico  della  dotazione
organica delle regioni  e  quello  da  destinare  alle  procedure  di
mobilita',  la  circolare  n.  1/2015  stabilisce  che  questi   sono
predisposti «in relazione al criterio del citato  dpcm  26  settembre
2014, secondo cui l'individuazione dei beni e delle risorse  connessi
alle funzioni oggetto di riordino tiene prevalentemente  conto  della
correlazione e della destinazione delle funzioni alla data di entrata
in vigore della legge (risorse correlate alle funzioni)». 
    Cio' premesso, la circolare elenca poi i percorsi  di  mobilita',
distinguendo quelli ex legge 56 del 2014  e  quelli  ai  sensi  della
Legge di Stabilita' 2015. 
    In particolare, in  modo  del  tutto  illegittimo  ed  innovativo
rispetto alle richiamate disposizioni legislative,  il  provvedimento
censurato stabilisce che «a) ex legge 56/2014.  Qualora  la  Regione,
sulla base del precedente assetto,  avesse  delegato  alla  provincia
l'esercizio  di  funzioni  con  connesso  trasferimento  di   risorse
finanziarie [...] a copertura degli oneri di personale con  contratto
di lavoro a tempo indeterminato e/o determinato con la provincia,  lo
stesso personale e' trasferito  alla  regione  con  relative  risorse
corrispondenti all'ammontare dei precedenti trasferimenti  (v.  punto
15 lettera e) dell'accordo ex  articolo  1,  comma  91,  della  legge
56/2014).  In  tal  caso  il  personale  provinciale   adibito   allo
svolgimento di funzioni non fondamentali e' trasferito  alla  Regione
con possibilita', ove  necessario,  di  ampliamento  della  dotazione
organica. 
    [...] b) ex commi da 421  a  425.  Nei  casi  diversi  da  quelli
descritti dalla lettera a), ossia nelle ipotesi in cui la Regione  in
base  al  precedente  assetto  non  avesse  delegato  l'esercizio  di
funzioni alla Provincia il personale e' trasferito presso la  Regione
con ampliamento, ove necessario, della dotazione organica,  a  valere
sulle  risorse  destinate  alle  assunzioni,  secondo  la  disciplina
prevista dal comma 424 [...]». 
    Peraltro, e' opportuno sottolineare come il termine previsto  dal
comma 422  per  l'individuazione  del  personale  da  destinare  alle
procedure di mobilita' fosse  il  31  marzo  2015,  termine  tuttavia
prorogato a data da destinarsi. 
    La circolare interministeriale  oggetto  del  presente  conflitto
invade la sfera di competenza costituzionale della  Regione  Campania
ed e' stata emanata in violazione degli articoli 3, 5, 114, 117,  118
e 119 della Costituzione, nonche'  dei  principi  di  buon  andamento
dell'amministrazione (97 Cost.)  e  leale  collaborazione  (art.  120
Cost.). E'  illegittima  e  deve  pertanto  essere  annullata  per  i
seguenti motivi di 
 
                               Diritto 
 
1. Illegittimita' della Circolare n. 1/2015  per  contrasto  con  gli
articoli 114, 117, 118, 119 e 120, nonche' con gli articoli 3, 5 e 97
Cost. 
    Come visto nella parte in «fatto», la  circolare  n.  1/2015  del
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione  e  del
Ministro per gli affari regionali (DAR prot. n. 1856 del  29  gennaio
2015)  recante  «linee  guida  in   materia   di   attuazione   delle
disposizioni in materia di personale e di altri profili  connessi  al
riordino delle funzioni delle province e delle citta'  metropolitane.
Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190»
ha  inteso  fornire  chiarimenti  in  merito  al  raccordo   tra   le
disposizioni di cui alla legge n. 190/2014 e  quanto  previsto  dalla
legge n. 56/2014. 
    Nel  fare  questa  operazione,  tuttavia,  e  in  particolare  al
paragrafo «comma  422  -  Individuazione  del  personale  che  rimane
assegnato  agli  enti  di  area  vasta  e  del  personale  che  sara'
destinatario  delle  misure   di   mobilita'»,   tale   provvedimento
interpreta le disposizioni della «Legge Delrio» e il punto 15,  lett.
e) dell'accordo ai sensi dell'art. 1  comma  91  (1)  della  predetta
legge nel senso di ritenere che, qualora nel  precedente  assetto  la
Regione avesse ritenuto di delegare  alla  Provincia  l'esercizio  di
funzioni con connesso trasferimento di risorse finanziarie, lo stesso
personale  deve  essere  (ri)trasferito  alla  Regione  con  relative
risorse corrispondenti all'ammontare  dei  precedenti  trasferimenti.
Nello stesso modo,  nelle  ipotesi  in  cui  la  Regione  non  avesse
delegato l'esercizio di funzioni  alla  Provincia,  il  personale  e'
trasferito presso la Regione con ampliamento, ove  necessario,  della
dotazione organica. 
    Ebbene, tale interpretazione - che si muove, peraltro, in maniera
del tutto indipendente dal processo di riordino  delle  funzioni  non
fondamentali di competenza del legislatore  regionale  -  non  appare
neanche  implicitamente  ricavabile  dalle  disposizioni  legislative
richiamate, le  quali  in  nessun  modo  prevedono  il  trasferimento
obbligatorio alla  Regione  del  personale  addetto  a  funzioni  non
fondamentali. 
    Ed infatti, con riferimento al trasferimento delle  funzioni  non
fondamentali oggetto di riordino, il comma 89 della legge n.  56/2014
prevede che lo Stato e le regioni, secondo le rispettive  competenze,
attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali.
In attuazione di tale disposizione, il punto 9, lett. c) dell'Accordo
sancito in Conferenza Unificata l'11 settembre 2014 ha  previsto  che
«si concorda a tal fine che  ciascuna  regione  provveda  a  definire
l'elenco delle funzioni esercitate  dalle  rispettive  province,  non
riconducibile alle funzioni fondamentali di cui all'art. 1, comma  85
della Legge, e ad operarne il riordino nel rispetto  dei  principi  e
secondo le modalita' concordate nel presente accordo». In  linea  con
tali principi, il menzionato punto 15 del  medesimo  accordo  ha  poi
previsto, alla lettera e),  che  siano  attribuite  ai  soggetti  che
subentrano  nelle  funzioni   trasferite   le   risorse   finanziarie
corrispondenti, compresi i rapporti di lavoro. 
    Come si vede, dunque, in nessuna  disposizione  legislativa,  ne'
nelle norme attuative  successivamente  intervenute  puo'  rinvenirsi
alcun  obbligo  di   riassorbimento   di   funzioni   precedentemente
attribuite alle province in capo alle regioni -  ben  potendo  essere
attribuite ad altri enti -, e tantomeno,  dunque,  alcun  obbligo  di
trasferimento del relativo personale alla Regione. 
    L'ente regionale, infatti, nel  rispetto  dei  principi  generali
dettati dall'Accordo  menzionato,  puo'  decidere  di  attribuire  le
funzioni non fondamentali ad altri enti, senza che vi sia, nel quadro
normativo  di  riferimento,  alcuna  indicazione   vincolante   sulla
destinazione di tali risorse. 
    Tale interpretazione  delle  norme  richiamate  trova,  peraltro,
conferma nella recente sentenza n. 50/2015 di  Codesta  Ecc.ma  Corte
costituzionale che, nel  pronunciarsi  in  merito  alla  legittimita'
costituzionale dei commi dell'art.  1,  L.  n.  56/2014  inerenti  al
riordino delle funzioni provinciali, nell'individuare  i  destinatari
delle funzioni non fondamentali oggetto di riordino,  si  esprime  in
termini di "altri  enti",  non  riferendosi  in  via  esclusiva  alle
regioni. 
    Da quanto sin qui detto emerge in maniera evidente come,  pur  di
fronte  ad  una  interpretazione  inequivocabile  delle  disposizioni
richiamate, la circolare oggi impugnata imponga il trasferimento  del
personale provinciale alle regioni ignorando  la  reale  collocazione
delle funzioni, ed in spregio al criterio, pur da essa enunciato,  di
cui al dpcm 26 settembre 2014 «secondo cui l'individuazione dei  beni
e delle risorse connessi alle  funzioni  oggetto  di  riordino  tiene
prevalentemente conto della correlazione e della  destinazione  delle
funzioni  alla  data  di  entrata  in  vigore  della  legge  (risorse
correlate alle funzioni)» (pag. 13 della Circolare). 
    Risulta pertanto chiaro come  la  Circolare  n.  1/2015  contenga
un'inedita  manifestazione  di  volonta'  dello   Stato   in   ordine
all'affermazione  della   propria   competenza   a   determinare   il
trasferimento  del  personale  provinciale  in  via  esclusiva   alle
regioni, che  certo  non  avrebbe  potuto  essere  contenuta  in  uno
strumento atto esclusivamente a fornire chiarimenti circa la norma di
settore da applicare. 
    L'affermazione  della   competenza   statale   in   ordine   alla
collocazione  del  personale  provinciale  risulta,  dunque,  chiara,
univoca e indubitabile (Corte cost.  153/1986),  e  quindi  idonea  a
determinare autonomamente  una  lesione  della  sfera  costituzionale
della Regione (Corte cost. sent. 40/1977). 
    E'  infatti  da  escludere  che  la  circolare  censurata   possa
considerarsi provvedimento meramente consequenziale  delle  norme  di
legge sopra richiamate (Corte cost. n. 144/2013), giacche' in  nessun
modo il trasferimento alla Regione  (anziche'  ad  un  piu'  generico
«ente destinatario») del personale delle province (gia') adibito allo
svolgimento  delle  funzioni  non  fondamentali  puo'  derivare  come
effetto direttamente  o  indirettamente  deducibile  dalla  legge  n.
190/2014 (in particolare art. 1, commi  421-430)  o  dalla  legge  n.
56/2014 (in particolare art. 1, commi 89-96), ovvero, sul presupposto
di quest'ultima, dal DPCM 26 settembre 2014  concernente  i  «criteri
generali per l'individuazione dei beni e delle  risorse  finanziarie,
umane,  strumentali  e  organizzative  connesse  all'esercizio  delle
funzioni che  devono  essere  trasferite  dalla  province  agli  enti
subentranti». 
    La predetta circolare costituisce, dunque, una nuova  e  distinta
assunzione di  responsabilita'  dello  Stato,  nonche'  un  atto  che
presenta un'autonoma attitudine lesiva della  sfera  di  attribuzione
costituzionalmente spettante  alla  Regione  (Corte  cost.  sent.  n.
207/2012). 
    Ed infatti, la previsione di un trasferimento obbligato agli enti
regionali del personale gia' assegnato alle province ridonda con ogni
evidenza in una grave violazione  del  principio  di  ragionevolezza,
nonche' in riferimento agli articoli 114, 117, 118, 119 e 120, e  con
gli articoli 5 e 97 Cost. 
    La regolamentazione della dotazione organica  degli  enti  locali
costituisce il nucleo essenziale dell'area della macro-organizzazione
delle pubbliche amministrazioni (v. Corte cost. sent.  n.  133/1996),
la cui disciplina viene affidata in primo luogo alla legge statale  o
regionale, sulla base delle rispettive competenze. Non e'  dubbio,  a
questo   riguardo,   che   il   conferimento    e    l'organizzazione
dell'esercizio delle funzioni delle citta' metropolitane e dei comuni
spetti alla legge regionale, e che spetti ai regolamenti dei medesimi
enti locali la «disciplina dell'organizzazione  e  dello  svolgimento
delle funzioni loro attribuite» (art. 117, sesto comma, Cost.). 
    Ed  infatti,  la  competenza  esclusiva   statale   relativamente
all'organizzazione  degli  enti  locali  deve  limitarsi   a   quanto
disciplinato dall'art. 117,  comma  2,  lettera  p),  Cost.,  che  vi
annovera «legislazione  elettorale,  organi  di  governo  e  funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane». 
    Codesta Ecc.ma Corte ha da  tempo  chiarito  (da  ultimo  con  la
citata sent. n. 44/2014) come il suddetto titolo competenziale  debba
essere  inteso  nel  senso  che   il   riferimento   deve   ritenersi
tassativamente rivolto agli Enti locali elencati all'art. 114  Cost.,
cosi' come tassativo e' il contesto  oggettivo  interessato,  che  si
sostanzia esclusivamente nella  disciplina  del  sistema  elettorale,
della forma di governo e delle funzioni fondamentali di detti enti. 
    Di  contro,  al  di  fuori   dell'ambito   materiale   come   ora
circoscritto, la regolamentazione degli Enti locali deve  essere  di'
certo ricondotta nella competenza residuale  delle  Regioni  ex  art.
117,  comma  4,  Cost.,  e  cio'  anche  al  fine  di  garantire   la
possibilita'  che   la   singola   Regione,   nel   ruolo   di   ente
rappresentativo  delle   diverse   istanze   presenti   sul   proprio
territorio, provveda all'adozione  di  previsioni  differenziate  che
tengano  in  adeguata  considerazione  le  esigenze  espresse   dalla
comunita'   di   riferimento,   in   osservanza   dei   principi   di
sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione  consacrati  nell'art.
118, comma 1, Cost. 
    Ebbene, e' allora  evidente  come  la  competenza  statale  debba
ritenersi circoscritta all'attribuzione delle funzioni  fondamentali,
mentre l'organizzazione della funzione, di cui la dotazione  organica
e'  fondamentale  strumento,   «rimane   attratta   alla   rispettiva
competenza  materiale  dell'ente  che  ne  puo'   disporre   in   via
regolativa» (Corte cost., sent. n. 22 del 2014). 
    Ne' varrebbe,  ad  escludere  l'illegittimita'  delle  previsioni
impugnate,  invocare  esigenze  di   contenimento   della   spesa   e
coordinamento della finanza pubblica. 
    In tal senso, e' stato costantemente  affermato  che  l'obiettivo
del  contenimento  della  spesa  pubblica  rientra  nella   finalita'
generale del coordinamento finanziario (Cfr. Corte cost, sentt. n. 27
e n. 156 del 2010, n. 237 e n. 284 del 2009, n.  159  e  n.  289  del
2008, n. 417 del 2005 e  n.  4  del  2004),  e  sono  stati  pertanto
ritenuti  legittimi  interventi  del  legislatore  statale  volti  ad
imporre alle regioni vincoli alle politiche di bilancio  -  anche  se
indirettamente incidenti  sull'autonomia  regionale  di  spesa  -,  a
salvaguardia  dell'equilibrio   unitario   della   finanza   pubblica
complessiva, e del  perseguimento  degli  obblighi  comunitari  (cfr.
sentt. n. 237 e n. 284 del 2009). 
    Altrettanto consolidato, tuttavia, e' il principio secondo cui il
sopra citato titolo  competenziale  sia  tale  da  escludere  che  un
intervento statale possa spingersi sino a dettare  un  disciplina  di
carattere meramente ordinamentale, potendosi  muovere  esclusivamente
nei  limiti  di  una  solo  parziale  compressione  delle  competenze
regionali. 
    In tal senso,  Codesta  Ecc.ma  Corte  ha  infatti  espressamente
chiarito che «norme statali  che  fissano  limiti  alla  spesa  delle
Regioni  e  degli   enti   locali   possono   qualificarsi   principi
fondamentali di coordinamento della finanza  pubblica  alla  seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso  di  un  transitorio
contenimento  complessivo,  anche  se  non  generale,   della   spesa
corrente; in secondo luogo,  che  non  prevedano  in  modo  esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento  dei  suddetti  obiettivi»
(sent. n. 237 del 2009, citata; nello stesso senso, sent. n. 341  del
2009). 
    Di  conseguenza,  e'  del  tutto  evidente  che  deve   ritenersi
riservata alla potesta' statale  la  sola  previsione  di  un  limite
complessivo di spesa che faccia salva un'ampia discrezionalita' degli
enti territoriali nell'allocazione delle risorse tra i diversi ambiti
e obiettivi di spesa e nella scelta di eventuali tagli. 
    Peraltro, una manovra siffatta nell'ottica del contenimento della
spesa pubblica mostra tutta  la  sua  irragionevolezza  da  un  lato,
laddove dispone una riassegnazione del personale  senza  tener  conto
del processo di riordino delle funzioni disposto con la legge  n.  56
del 2014, e cio' nonostante si disponga  espressamente  che  l'intero
procedimento di individuazione del personale avvenga «sulla base  del
riordino delle funzioni» (pag. 13 della Circolare); dall'altro, nella
misura in cui impone il trasferimento del personale delle province in
capo alle regioni, anche laddove,  come  in  Campania,  il  personale
addetto alle funzioni non fondamentali conferite  dalle  regioni  non
era  sostenuto  da  trasferimenti   di   risorse   regionali,   cosi'
determinando una nuova spesa  senza  copertura  per  la  Regione,  in
contrasto con il principio di invarianza di spesa di cui al comma  94
della legge n. 56/2014. 
    Questo trasferimento coattivo risulterebbe, inoltre, in contrasto
con il piano di stabilizzazione finanziaria della  Regione  Campania,
approvato dal  MEF,  il  quale  impone  la  riduzione  del  personale
regionale. 
    Appare dunque totalmente irragionevole e  gravemente  lesivo  dei
poteri regionali di organizzazione delle funzioni degli  enti  locali
sul territorio regionale  e  dei  poteri  di  auto-organizzazione  di
quest'ultimi  (art.  35,  comma  7,  del  d.lgs.  165/2001)  disporre
autoritativamente che la dotazione organica precedentemente assegnata
alle province sia riassorbita dalle regioni. 
    In tal modo, infatti, si  impedisce  l'esercizio  dei  poteri  di
macro-organizzazione (art. 2,  comma  1,  e  art.  6  del  d.lgs.  n.
165/2001) necessari agli enti locali per svolgere in modo ottimale  i
propri compiti istituzionali,  che  trovano  fondamento  nelle  leggi
regionali  di  conferimento   delle   funzioni   amministrative   non
fondamentali. 
    Nel caso  di  specie,  in  particolare,  il  trasferimento  della
dotazione organica si trasformerebbe in uno strumento di definizione,
oltre che della provvista del personale (al fine del contenimento dei
costi), anche del disegno organizzativo degli enti. 
    Un simile intervento si pone in aperta violazione dei  poteri  di
auto-organizzazione degli  enti  locali,  nonche'  del  principio  di
determinazione delle dotazioni organiche complessive in funzione  dei
compiti dell'amministrazione (art. 2, comma 1, lett. a, del d.lgs. n.
165/2001) cosi' come individuati dal legislatore competente. 

(1) «Si conviene altresi', al fine di tener conto degli effetti anche
    finanziari  derivanti  dai  trasferimento  dell'esercizio   delle
    funzioni,  che:  [...]  e)  siano  attribuite  ai  soggetti   che
    subentrano nelle funzioni trasferite le risorse finanziarie, gia'
    spettanti  alle   province   ai   sensi   dell'art.   119   della
    Costituzione,   dedotte   quelle   necessarie    alle    funzioni
    fondamentali in relazione ai rapporti attivi  e  passivi  oggetto
    della successione, compresi i rapporti di lavoro e le altre spese
    di  gestione  compatibilmente  con   il   quadro   normativo   di
    riferimento senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
    [...].». 
 
                               P.Q.M. 
 
    La Regione Campania, come sopra rappresentata  e  difesa,  chiede
che Codesta Ecc.ma Corte, contrariis rejectis, voglia dichiarare  che
non spetta allo Stato, e per esso al  Presidente  del  Consiglio  dei
Ministri, emanare la Circolare del 29 gennaio 2015 con  la  quale  e'
stato  disposto  il  trasferimento   alle   Regioni   del   personale
precedentemente assegnato alle Province, e per l'effetto annullarla. 
      Roma-Napoli, 30 marzo 2015 
 
              Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto 
 
 
                          Avv. Maria D'Elia 
 
 
                         Avv. Almerina Bove 
 

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