Corte dei Conti: ... ". A tal proposito la Sezione ha stabilito: "Alcune delle funzioni appena descritte, esercitate dai cosiddetti ausiliari del traffico, parrebbero rientrare tra i servizi di polizia stradale come enucleati dall'art. 114 del codice della strada, a sua volta il servizio di polizia stradale è compreso nell'ambito del servizio di polizia locale citato dall'art. 21, comma 3, lettera b) della L. 42/2009. Pertanto l'assunzione di personale da parte del comune con qualifica di ausiliario del traffico può ritenersi rientrante nella disposizione normativa di cui trattasi (D.L. 216/2011, convertito in L. 14/2012, all'art. 1, comma 6bis)."

C. Conti Toscana, Delib., 26-02-2013, n. 10
Fatto Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
- Pres. Sez. GIUSEPPONE Vittorio - Presidente
- 1° Ref. D'AMBROSIO Laura - Relatore
- 1° Ref. Marco BONCOMPAGNI - Componente
VISTO l'art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTO il regolamento (14/2000) per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006 tra Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di "ulteriori forme di collaborazione" tra Corte ed Autonomie, ai sensi dell'art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del 2003.
UDITO nella Camera di consiglio del 26 febbraio 2013, il relatore, 1° Ref. Laura d'AMBROSIO.
Svolgimento del processo
PREMESSO
Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato a questa Sezione, con nota in data 8 gennaio 2013 prot. n. 341/1.13.9, richiesta di parere formulata dal sindaco del Comune di Pietrasanta in materia di spesa di personale delle società pubbliche, in cui l'ente chiede di sapere:
1. se, in virtù dell'art. 18, comma 2bis dl 112/2008, convertito in L. 133/2008, e dell'art. 3bis, comma 6 del dl 138/2011, introdotto dall'art. 25, comma 1 dl 1/2012 convertito dalla L. 27/2012, l'adeguamento da parte delle società partecipate ai divieti imposti per gli enti locali proprietari alla spesa di personale (si pensi all'art. 1, comma 557 della L. 296/06 e all'art. 76, comma 7 del dl 112/2008, convertito dalla L. 133/2008) debba avvenire in forma consolidata o in forma distinta (ente locale da una parte e società dall'altra) e nell'ipotesi in cui debba avvenire in forma consolidata se debba investire tutto il personale o solo quello trasferito alla società senza estinzione del rapporto di lavoro con l'ente, nonché sempre in quest'ultima ipotesi, se il calcolo consolidato debba avvenire con riferimento alla percentuale di partecipazione o con altro criterio;
2. se, l'obbligo di contenimento alla spesa di personale, sia esso in forma consolidata o scissa, riguardi anche altri organismi partecipati (tipo le fondazioni);
3. se, ai fini dell'applicazione dell'art. 76, comma 7 del dl 112/2008, convertito dalla L. 133/2008, verificato da parte del comune che il rapporto spesa di personale/spesa corrente sia inferiore al 50%, le società possono assumere solo entro la soglia del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell'anno precedente;
4. in riferimento all'applicazione dei limiti per la spesa di personale a tempo determinato di cui all'art. 9, comma 28 del dl 78/2010, convertito dalla L. 122/2010, se: a) il divieto vada applicato in forma consolidata o scissa tra società ed ente locale; b) lo spazio finanziario non utilizzato dall'ente locale (qualora la spesa del comune sia inferiore al predetto limite e l'ente non assuma) possa essere ceduto alla società; c) il divieto possa essere derogato in presenza di particolari necessità o attribuzione di nuove funzioni e servizi; d) la spesa per l'assunzione di ausiliare del traffico possa essere sottratta dall'aggregato di spesa da considerare;
5. quali siano gli altri commi dell'art. 9 del dl 78/2010, convertito dalla L. 122/2010 direttamente applicabili alle società partecipate e se la norma si applichi anche alle fondazioni.
6. quali siano le conseguenze che scaturiscono a carico di una società partecipata, o di una fondazione, in caso di violazione del patto di stabilità da parte dell'ente locale proprietario, vale a dire se si applica anche alla società, quantomeno alle società partecipate al 100%, la sanzione di cui all'art. 76, comma 4 del dl 112/2008, convertito in L. 133/2008 in caso di violazione da parte dell'ente o di uno degli enti proprietari del patto di stabilità interno.
Motivi della decisione
CONSIDERATO
Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell'art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell'organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, che concerne l'attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge, e la coerenza dell'espressione di un parere con la posizione costituzionale assegnata alla Corte dei conti ed il ruolo specifico delle Sezioni regionali di controllo. Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune interessato, tramite il Consiglio delle autonomie.
In ordine al requisito oggettivo, la richiesta è ammissibile sussistendo i requisiti di generalità ed astrattezza, non implicando la valutazione di comportamenti amministrativi ed essendo riconducibile ai profili della contabilità pubblica, poiché attinente all'interpretazione di norme di coordinamento di finanza pubblica, in particolare all'ambito delle misure per il contenimento della spesa di personale, e quindi all'osservanza dei vincoli introdotti dalla legge, che hanno riflessi sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici. Nel merito, la disciplina di cui all'art. 18, comma 2 bis del D.L. 112/2008, convertito dalla L. 133/2008 e di cui all'art. 3bis, comma 6 del D.L. 138/2011, come inserito dall'art. 25, comma 1 del D.L. 1/2012, convertito in L. 27/2012 prevede che le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo debbano attenersi alle norme dettate per gli locali controllanti che prevedano limiti e divieti in tema di spesa di personale e altro1.
In risposta al quesito di cui al numero uno della premessa, la Sezione ritiene che l'applicazione alle società delle norme contenenti limiti in tema di spesa di personale degli enti locali debba avvenire con riferimento alla sola società e non in forma consolidata con l'ente locale di appartenenza, vale a dire che l'applicazione delle norme deve avvenire distintamente, per l'ente locale da una parte e per la società dall'altra. La società, infatti, sarà tenuta ad applicare le norme di cui all'art. 1, comma 557 della L. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) e dell'art. 76, comma 7, D.L. 112/2008, convertito dalla L. 133/2008 con riferimento esclusivo ai propri documenti contabili e ai dati del proprio bilancio2. Allo stesso modo l'ente locale applica le limitazioni di legge che lo riguardano riferendosi al proprio bilancio, fatta eccezione per lo specifico consolidamento che l'art. 76 comma 7, sopra citato, impone e che obbliga l'ente a considerare, ai fini del confronto strutturale spesa di personale-spesa corrente, anche la spesa sostenuta dalle società da esso partecipate. A tal fine, si ricorda che il consolidamento in questione va computato dall'ente locale secondo le indicazioni fornite dalla Sezione delle autonomie, nella deliberazione n. 14 del 28 dicembre 2011 resa su questione di massima, alla quale si fa espresso rinvio.
In risposta al secondo quesito, le norme finora esposte non citano tra i soggetti destinatari le fondazioni, ma il coinvolgimento di queste nel contenimento delle spese non può essere trascurato, anche alla luce della recente norma disposta dall'art. 4, comma 6 del D.L. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012, la quale stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2013, le fondazioni "non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche" con esclusione di quelle "istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l'alta formazione tecnologica e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché le associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti territoriali e locali".
Pur non essendo specificamente incluse nell'elenco dei destinatari delle norme di cui all'art. 18, comma 2bis del D.L. 112/2008, di cui all'art. 3 bis, comma 6 del D.L. 138/2011 o anche dell'art. 114 TUEL, comma 5bis, introdotto dall'art. 25, comma 2 del D.L. 1/2012, convertito dalla L. 27/20123, si ritiene che le fondazioni, nelle ipotesi in cui siano legittimamente destinatarie di erogazioni a carico delle finanze pubbliche, debbano attenersi alle norme limitative in tema di personale dettate per gli enti locali.
Per quanto attiene al terzo quesito, atteso che l'applicazione delle norme limitative alle società deve avvenire in maniera distinta rispetto all'ente locale proprietario, ne discende che l'applicazione dell'art. 76, comma 7, e la connessa capacità assunzionale (legata alla spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell'anno precedente) della società, prescinde dalle cessazioni avvenute all'interno dell'ente locale, parametrandosi, invece, alle cessazioni intervenute all'interno della società medesima.
Nel merito del quarto quesito, l'art. 9, comma 28, della L. 122/2010, di conversione del D.L. 78/2010, stabilisce, a decorrere dall'anno 2011, che le amministrazioni (tra le quali gli enti locali, a seguito della modifica apportata dall'art. 4, comma 102, lettera b, della legge di stabilità per l'anno 2012) "possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009." Sul tema dell'applicabilità della norma agli enti locali in via diretta, nonché in riferimento ai possibili margini di libertà decisionale dell'ente, si sono espresse le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con deliberazione n. 11 del 17 aprile 2012 resa su questione di massima in funzione nomofilattica, le cui conclusioni si riportano: "a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall'art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall'art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative.
b) L'adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l'espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei.
c) Nel solo caso in cui l'applicazione diretta potrebbe impedire l'assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.
d) Resta comunque ferma l'esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell'esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate."
Ciò stante, l'applicazione di tale norma alle società deve avvenire in maniera distinta, senza consolidamento tra ente locale e società partecipata.
Quest'ultima rispetterà la norma in questione calcolando tale limite riferendosi al proprio personale in servizio. Ne consegue che non sussiste la possibilità di cedere capacità assunzionale tra l'ente e la società partecipata, dovendosi applicare le norme in modo autonomo da parte di ciascun soggetto.
A ciò si aggiunga che l'applicazione del limite in questione deve necessariamente essere coordinato con la norma di cui all'art. 4, comma 10, del d.l. 95/2012, convertito dalla L. 27/2012, il quale prevede che, a decorrere dall'anno 2013 le società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento dell'intero fatturato, "possono avvalersi di personale a tempo determinato ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009"
In riferimento alla spesa derivante dall'assunzione di ausiliare del traffico, questa Sezione, con deliberazione n. 139/2012, si è espressa su un quesito teso a conoscere se nel personale destinato all'esercizio delle funzioni fondamentali di polizia locale rientri anche quello avente qualifica di "ausiliario del traffico" ai sensi dell'art. 17, comma 132, della L. 127/1997 che recita: "I comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione. (…)". A tal proposito la Sezione ha stabilito: "Alcune delle funzioni appena descritte, esercitate dai cosiddetti ausiliari del traffico, parrebbero rientrare tra i servizi di polizia stradale come enucleati dall'art. 114 del codice della strada, a sua volta il servizio di polizia stradale è compreso nell'ambito del servizio di polizia locale citato dall'art. 21, comma 3, lettera b) della L. 42/2009. Pertanto l'assunzione di personale da parte del comune con qualifica di ausiliario del traffico può ritenersi rientrante nella disposizione normativa di cui trattasi (D.L. 216/2011, convertito in L. 14/2012, all'art. 1, comma 6bis)."
Da ciò si deduce che la spesa di personale derivante dall'assunzione di un ausiliare del traffico può farsi rientrare nell'applicazione dell'art. 9, comma 28 e, precisamente, nella parte in cui stabilisce che: "A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009."
In risposta al quinto quesito, la norma di cui all'art. 9 del d.l. 78/2010, convertito dalla L. 122/2010, contiene una serie di disposizioni limitative indirizzate al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego; le stesse, per espressa previsione del comma 295 del medesimo articolo, si applicano anche alle società controllate direttamente o indirettamente da amministrazioni pubbliche. Questa norma va coordinata, a sua volta, con l'art. 4, comma 9, del d.l. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012, che prevede che "A decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2015, alle società di cui al comma 16 si applicano le disposizioni limitative delle assunzioni previste per l'amministrazione controllante. Resta fermo, sino alla data di entrata in vigore del presente decreto, quanto previsto dall'articolo 9, comma 29, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Salva comunque l'applicazione della disposizione più restrittiva prevista dal primo periodo del presente comma, continua ad applicarsi l'articolo 18, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 1337".
Lo stesso art. 4 del d.l. 95/2012 appena citato, difatti, dispone specifici limiti di tenore analogo ad alcuni commi dell'art. 9 del d.l. 78/2010 citato, nei commi 10 e 118 in riferimento all'assunzione a tempo determinato e al trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle società. Pertanto a tali società si applicano le disposizioni dell'art. 4 del d.l. 95/2012, convertito dalla L. 135/2012, nonché, per le diverse società destinatarie dell'art. 9 comma 29 del d.l. 78/2010 citato, le disposizioni dell'art. 9, in quanto compatibili.
In risposta al sesto quesito, in linea con gli orientamenti sopra esposti, la violazione del patto di stabilità interno da parte di un ente locale determina conseguenze sanzionatorie applicabili al solo ente locale. Del resto la separazione delle due sfere sanzionatorie è avvalorata dal fatto che altre norme determinano l'assoggettamento al patto di stabilità interno anche delle società, in maniera separata dall'ente di appartenenza, o di aziende speciali ed istituzioni. Si pensi nel primo caso all'art. 18, comma 2bis d.l. 112/2008, convertito in L. 133/2008 più volte citato9, nonché, per le aziende speciali e le istituzioni, al comma 5bis dell'art. 114 TUEL, anch'esso già citato10.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana in esito alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n. 341/1.13.9 del 8 gennaio 2013.
P.Q.M.
DISPONE
Copia della presente deliberazione è trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana, e, per conoscenza, al Sindaco del comune di Pietrasanta e al Presidente del relativo Consiglio.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 26 febbraio 2013.
Depositata in Segreteria il 26 febbraio 2013.