T.A.R. Lazio Roma Sez. III quater, Sent., (ud. 16/01/2024) 21-03-2024, n. 5662
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9243 del 2023, proposto da
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
nei confronti
per l'annullamento, previa sospensione e con salvezza di proporre motivi nuovi e/o aggiunti:
-del Provvedimento Prot. n. (...) del 21.4.2023 (all. 1), con cui veniva comunicata, via pec, al ricorrente, l'esclusione dal cd "Bandi Zone carenti" di cui alla Determinazione dell'8.2.2023 n. G01538, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del 16.2.2023, avente ad oggetto l'assegnazione degli incarichi ancora vacanti nelle attività di assistenza medica primaria;
-di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, inclusa la graduatoria pubblicata nel BUR n. 33 del 26.4.2023 e degli allegati A-B-C che ne formano parte integrante;
-della Graduatoria pubblicata nel BUR n. 33 del 26.4.2023 e atti conseguenziali;
-della norma finale n. 1 dell'ACN per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina Generale ai sensi dell'art. 8 D.Lgs. n. 502 del 1992 e s.m.i.;
-del Parere del Ministero della Salute n. 01013318-03/03/2023-DGPROFMDS-P;
-ove occorra e per quanto di ragione, dell'art. 19, comma 5 bis., del D.L. 16 Luglio 2020, n. 76;
-ove occorra e per quanto di ragione, del Decreto del Ministero della Salute del 14 luglio 2021 pubblicato in Gazzetta Ufficiale avente ad oggetto "Disposizioni relative ai medici che si iscrivono al corso di formazione specifica in medicina generale relativo ai trienni 2020 - 2023 e 2021 - 2024", nella parte in cui - richiamando l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 1 del decreto del Ministero della salute 28 settembre 2020 - inibisce al Medico in formazione, l'esercizio di attività libero professionali ed ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio Sanitario Nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private, anche di carattere saltuario o temporaneo;
-di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso lesivo degli interessi del ricorrente, anche non conosciuto;
B) l'acquisizione, di ufficio, del Parere del Ministero della Salute n. 01013318-03/03/2023-DGPROFMDS-P;
C) l'acquisizione, di ufficio, di tutte le circolari, atti, documenti e Provvedimenti, anche interni e riservati, detenuti dalla Regione Lazio-Area Risorse Umane relative alla Graduatoria DL Calabria, anni 2019-2020-2021 nonché al cd. "Banco zone Carenti" e relativa graduatoria, inclusi gli scambi di note e pareri con le Amministrazioni interessate -primo tra tutti il Ministero della Salute- nonché le cartelle dei singoli candidati inseriti nelle graduatorie menzionate al fine di verificare i rispettivi requisiti
con espressa riserva
-di impugnazione, con motivi aggiunti, degli ulteriori provvedimenti di esclusione del ricorrente dalla partecipazione/ammissione a corsi e concorsi -in base alla graduatoria riservata ai sensi dell'art. 12, comma 3 del D.L. n. 35 del 30 aprile 2019, convertito con modificazioni dalla L. n. 60 del 25 giugno 2019- ad oggi ancora non formalizzati, con particolare riguardo al corso di Formazione specifica in Medicina Generale triennio 2021-2024
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2024 il dott. Roberto Vitanza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Con Determinazione del giorno 8 febbraio 2023, n. G01538, la Regione Lazio, ai sensi dell'articolo 34 comma 18 dell' Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale per l'assegnazione degli incarichi residui di assistenza primaria a ciclo di scelta (ex assistenza primaria), di cui alla Det. n. G07025 del 31 maggio 2022 pubblicata sul BURL n. 48 del 7 giugno 2022 e all'Avviso di cui alla Det. n. G16604 del 29 novembre 2022, pubblicato sul sito della Regione in data 30 novembre 2022, ha avviato l'indicata procedura.
Quindi, in data 16 febbraio 2023, con pubblicazione sul bollettino della Regione Lazio n. 14, ha individuato le sedi vacanti.
Il ricorrente ha presentato, il 23 febbraio 2023, domanda di partecipazione alla assegnazione degli incarichi residui nelle attività di assistenza primaria a ciclo di scelta per la Regione Lazio (A.R. e RM6-distretto 4) ai sensi dell'art. 12, comma 3 del D.L. 30 aprile 2019, n. 35, convertito con L. n. 60 del 25 giugno 2019.
Nell'occasione lo stesso ha dichiarato di frequentare il primo anno del corso di formazione in medicina generale per il triennio 2021/2024.
La Regione con il provvedimento in epigrafe riportato ha escluso l'attuale ricorrente dall'assegnazione degli incarichi richiesti.
In particolare il provvedimento è così motivato:"
- la norma finale n. 1 del vigente ACN dispone "...omissis... ai medici di Polizia ed ai medici militari in SPE di cui all'articolo 6-bis de! D.L. 24 aprile 1997, n. 198 convertito con modifiche nella L. 20 giugno 1997, n. 174 è consentita l'acquisizione di un incarico ai sensi del presente Accordo, nel rispetto dell'orario massimo settimanale (38 ore), con possibilità di svolgere attività di medico del ruolo unico di assistenza primaria a ciclo di scelta fino ad un massimo di 400 assistiti, fermo restando il possesso del titolo per l 'accesso alla medicina generale.. il Ministero della Salute, con il parere n. 01013318 -03/03/2023 - DGPROF MDS-P, si è espresso in merito alla possibilità per i medici militari iscritti al Corso di formazione specifica medicina generale 2021/2024, di concorrere ad incarichi temporanei oggetto della convenzione con il SSN, ravvisando la non compatibilità della "disciplina di tali incarichi con le disposizioni speciali previste dall'art. 19, comma 5-bis, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, che prevede che i medici in formazione continuino a prestare la propria attività per le amministrazione di appartenenza e pertanto possano svolgere le attività di medicina generale esclusivamente previo conseguimento del titolo e con i limiti che saranno indicati nel decreto dal legislatore".
Per comodità espositiva si riporta il parere del Ministero della Salute n.0013318- 03/03/2023-DGPROF-MDS-P, riportato nel provvedimento in questa sede impugnato :" L'art. 19, comma 5-bis, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, e successive modificazioni, dispone che: "5-bis I medici della Polizia di Stato, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e gli ufficiali medici delle Forze armate e del Corpo della guardia di finanza in servizio permanente effettivo con almeno quattro anni di anzianità di servizio, sono ammessi a domanda, fuori contingente e senza borsa di studio, ai corsi di formazione specifica in medicina generale. Le ore di attività svolte dai suddetti medici in favore delle amministrazioni di appartenenza sono considerate a tutti gli effetti quali attività pratiche, da computare nel monte ore complessivo, previsto dall'articolo 26, comma 1, de! D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368… Tale disposizione introduce una norma speciale, applicabile esclusivamente ai medici della Polizia di Stato, del Corpo nazionale dei vigili de! fuoco e agli ufficiali medici delle Forze armate e del Corpo della guardia di finanza che hanno svolto almeno quattro anni di servizio, in ragione dei quali sono ammessi a domanda, fuori contingente, senza borsa di studio, ai corsi di formazione specifica in medicina generale. Agli stessi e consentito di frequentare il corso continuando a prestare la propria attività per le amministrazioni di appartenenza, da considerarsi a tutti gli effetti quale attività pratica , da computare nel monte ore complessivo, previsto dall'articolo 26, comma 1, del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 quale norma speciale rispetto alle disposizioni che regolano la formazione specifica in medicina generale…".
Con ulteriore comunicazione prot. (...) del 28.06.2023, diretta al difensore del ricorrente, gli Uffici regionali hanno ulteriormente ribadito le motivazioni dell'esclusione del ricorrente dalla graduatoria per le zone carenti, attesa la mancanza del conseguimento del titolo conseguente al corso in Medicina generale.
Avverso la esclusione ha reagito il ricorrente con ricorso giurisdizionale e contestuale istanza cautelare.
Nella domanda per l'assegnazione delle sedi vacanti di medicina generale nella regione Lazio il ricorrente ha indicato che partecipava all'interpello ai sensi dell'art. 12, comma 3 del D.L. n. 35 del 30 aprile 2019, convertito con modificazioni dalla L. n. 60 del 25 giugno 2019.
L'indicata norma recita :" Fino al 31 dicembre 2021 i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale e già risultati idonei al concorso per l'ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale, che siano stati incaricati, nell'ambito delle funzioni convenzionali previste dall'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale per almeno ventiquattro mesi, anche non continuativi, nei dieci anni antecedenti alla data di scadenza della presentazione della domanda di partecipazione al concorso per l'accesso al corso di formazione specifica in medicina generale, accedono al predetto corso, tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio. Accedono in via prioritaria all'iscrizione al corso coloro che risultino avere il maggior punteggio per anzianità di servizio maturata nello svolgimento dei suddetti incarichi convenzionali, attribuito sulla base dei criteri previsti dall'accordo collettivo nazionale vigente per il calcolo del punteggio di anzianità di servizio. I medici già iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale sono interpellati, in fase di assegnazione degli incarichi, comunque in via prioritaria rispetto ai medici di cui ai periodi precedenti. Il numero massimo di candidati ammessi al corso è determinato entro i limiti consentiti dalle risorse di cui al successivo periodo…".
Nel ricorso, però, la parte ricorrente ha lamentato che lo stesso non è stato formalmente riammesso alla frequenza del corso di formazione specifica in Medicina Generale 2021-2024 in base alla Graduatoria riservata ex art.12, comma 3 D.L. n. 35 del 2019.
Nella presente vicenda processuale, in realtà, si sovrappongono due distinte evenienze: la prima relativa alla mancata assegnazione, al ricorrente, delle sedi vacanti in medicina generale, così come individuate dalla Regione Lazio e dallo stesso individuate, la seconda circa l'asserita esclusione dalla frequenza del corso.
Il provvedimento impugnato afferisce alla prima questione, anche se nel ricorso la parte ricorrente ha rappresentato anche la esclusione dal corso di formazione in Medicina generale.
Volendo ricostruire il dato fattuale, così come risulta dagli atti di causa, ciò che emerge è la giustapposizione di diverse istanze, ognuna dotata di autonoma e specifica connotazione.
In particolare.
L'attuale ricorrente in data 20 luglio 2021 ha chiesto:" di essere ammesso al corso di formazione di medicina generale aa 2020-2023 in corso, nelle modalità indicate dall'art. 23 del su indicato Decreto Legge".
Con nota del 23 marzo 2022 la regione ha comunicato al ricorrente che :" con determinazione regionale G03007 del 14/03/2022, è stata approvata la graduatoria riservata ex art.12, comma 3 del D.L. n. 35 del 2019, convertito con L. n. 60 del 2019 (Decreto Calabria). In particolare, la S.V. è collocata in posizione utile all'ammissione al corso di formazione specifica in Medicina Generale 2021-2024".
In data 31 marzo 2022 l'ufficiale medico ha rinunciato alla frequenza del corso cui era stato ammesso.
Quindi, in data 12 aprile 2022, l'attuale ricorrente ha presentato domanda di ammissione al Corso di formazione specifica in medicina generale della Regione Lazio nel triennio 2021/2024, riservato ai medici militari, così come previsto dall'art. 23 del D.L. n. 228 del 2021, che ha modificato l'art. 19 comma 5 bis del D.L. n. 76 del 2020 convertito in L. n. 120 del 2020.
In data 28 ottobre 2022, tramite il legale, l'attuale ricorrente ha rappresentato di voler revocare la precedente rinuncia alla frequenza del corso cui era stato ammesso.
Ora, è necessario precisare che i due canali di ammissione al corso di formazione in Medicina generale: uno riservato agli ufficiali medici militari e l'altro aperto a tutti i medici, invero, hanno percorsi e prerogative diverse.
Infatti, solo per gli ufficiali medici, trova applicazione la norma di cui all'art. 23 del D.L. n. 228 del 2020 21, che ha modificato l'art. 19 comma 5 bis del D.L. n. 76 del 1920 convertito in L. n. 120 del 2020 e sopra testualmente riportata che consente la partecipazione al corso in costanza del servizio prestato quale ufficiale medico.
Invece, per l'accesso al corso in parola per i restanti medici la previsione normativa è quella del citato e riportato art. 12, comma 3 D.L. n. 35 del 2019, convertito con L. n. 60 del 2019, alle condizioni indicate dall'art. 24 del D.Lgs. n. 368 del 1999.
Il punto di discrimine è dato dal fatto che la partecipazione ai corsi di formazione, aperta a tutti i medici, richiede, a differenza per i medici militari, una frequenza incompatibile con qualsiasi altra attività professionale.
Ora, il ricorrente ha rinunciato al percorso "militare", per cui la partecipazione al corso era ed è subordinata, alle sue dimissioni dall'Ufficio, ovvero dal conseguimento dell'aspettativa per tutto il periodo del corso.
In questi termini l'amministrazione, attuale resistente, in riscontro all'istanza del ricorrente, con nota prot. (...) del 16.11.2022, ha rappresentato che l'eventuale transito "rimaneva possibile su richiesta dell'interessato", nel rispetto di quanto previsto dall'art. 24 del D.Lgs. n. 368 del 1999 che stabilisce che il medico iscritto al corso di formazione specifica in medicina generale, in analogia ad ogni altro corso di specializzazione di area medica "ove sussista un rapporto di pubblico impiego, è collocato, compatibilmente con le esigenze di servizio, in posizione di aspettativa senza assegni".
Il ricorrente, in replica alla riportata nota, con istanza del 18 novembre 2022, chiedeva, comunque le "…modalità e credenziali di acceso al corso tramite graduatoria riservata ex art.12, comma 3 del D.L. n. 35 del 2019, convertito con L. n. 60 del 2019 (Decreto Calabria)".
Con nota prot. (...) del 30-11-2022 l'amministrazione rappresentava che :" che tale possibilità sarebbe stata concessa previo parere favorevole dell'Amministrazione di appartenenza… anche con
riguardo a quanto previsto dall'art. 7561 D.Lgs. n. 66 del 2010" e ciò in considerazione che solo per i militari medici è concessa la permanenza in servizio in costanza della frequenza del corso.
Con successiva nota prot. (...) del 21.12.2022, il Policlinico Militare ha rappresentato che l'attuale ricorrente :"… ha partecipato alla graduatoria del D.L. "Calabria" come soggetto privato e non come Ufficiale medico, ne consegue che il medesimo non afferisce alle categorie di cui all'articolo 756 del D.Lgs. n. 66 del 2010 (Codice dell'Ordinamento Militare) e pertanto questo Nosocomio non espleterà alcuna determinazione nei confronti del suddetto".
L'amministrazione resistente ha, quindi, ribadito che :" La partecipazione al corso di formazione specifica come Decreto Calabria, viceversa, a causa dell'incompatibilità con altro pubblico impiego, mal si adatta al medico militare, per il quale esiste un percorso "ad hoc", una previsione normativa che gli consente di partecipare al corso continuando a svolgere la propria funzione retribuita, senza rinunciare al rapporto di impiego. Sia scegliendo di frequentare il Corso con la "via militare" che, come corsisti del Decreto Calabria, i medici militari non possono ricoprire incarichi temporanei e la ratio dell'incompatibilità è rinvenibile nella necessità di assolvere alle funzioni assistenziali per l'Amministrazione di appartenenza, che provvede al trattamento economico connesso al rapporto di impiego".
Avverso la contestata esclusione ha reagito il ricorrente con ricorso giurisdizionale e contestuale istanza cautelare.
Alla camera di consiglio del giorno 11 luglio 2023 la causa è stata rinviata all'udienza pubblica del 16 gennaio 2016.
In prossimità dell'udienza la parte ricorrente ha prodotto, nel termine previsto, documenti.
Non ha replicato la resistente.
Nell'indicata data il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorrente ha affidato il ricorso a sei motivi di gravame.
Con il primo motivo la parte ricorrente ha contestato il provvedimento escludente per eccesso di potere, mancata e/o errata applicazione dell'art.12, comma 3 D.L. n. 35 del 2019, nonchè per avere la p.a. posto a fondamento dell'esclusione :"norme inconferenti (quali la norma finale n. 1 del vigente ACN)".
Il motivo non può essere condiviso.
Ora, in disparte le ragioni meramente teoriche sviluppate nel motivo di ricorso, prive di ogni concreto collegamento con la vicenda in esame, la norma finale di cui al n. 1 del ACN del 28 aprile 2022 - Medicina Generale - recita :" In deroga all'articolo 21, comma 1, lettera a), ai medici incaricati di medicina penitenziaria con rapporti instaurati ai sensi della L. 9 ottobre 1970, n. 740; ai medici di Polizia ed ai medici militari in SPE di cui all'articolo 6-bis del D.L. 24 aprile 1997, n. 198 convertito con modifiche nella L. 20 giugno 1997, n. 174 è consentita l'acquisizione di un incarico ai sensi del presente Accordo, nel rispetto dell'orario massimo settimanale (38 ore), con possibilità di svolgere attività di medico del ruolo unico di assistenza primaria a ciclo di scelta fino ad un massimo di 400 assistiti, fermo restando il possesso del titolo per l'accesso alla medicina generale. Sono fatti salvi gli incarichi ed i limiti di cui all'articolo 39, comma 9 dell'ACN 23 marzo 2005 e s.m.i. in essere alla data di entrata in vigore del presente Accordo".
La mera lettura della norma sopra riportata, ribadisce che, per l'accesso all'attività di medicina generale, è necessario il possesso del relativo titolo o, comunque la frequenza del corso di medicina generale secondo i criteri indicati dall'art. 24 del D.Lgs. n. 368 del 1999, che come sopra ricordato statuiscono la esclusività professionale per la partecipazione al corso.
Ne consegue che, mancando tale requisito, il ricorrente non poteva essere ammesso al corso avendo scelto il canale di ingresso previsto per i medici privati.
Con il secondo motivo, la parte ricorrente ha rilevato l'iniquità ed imparzialità, nonché la carenza di motivazione del provvedimento contestato.
Ora, anche per tale motivo risultano inconferenti le precisazioni teoriche avanzate in quanto non collegate direttamente ai fatti di causa, atteso che lo stesso ha contestato la graduatoria riservata ex 12, comma 3 D.L. n. 35 del 2019, stante l'inserimento, nell'allegato B della graduatoria, di altri medici militari, malgrado la il loro peggiore posizionamento rispetto al ricorrente e la successiva esclusione dello stesso dalla graduatoria odiernamente impugnata.
La norma di cui si contesta la mancata applicazione, invero prevede una forma peculiare di accesso al corso, mediante graduatoria riservata e senza borsa di studio.
Ora, come emerge dagli atti, lo stesso è stato ritenuto idoneo per la frequenza del corso, ma non ha rappresentato alla resistente di aver interrotto la precedente attività professionale.
Infatti, non è in contestazione che il ricorrente è risultato idoneo nella originaria graduatoria per l'ammissione alla frequenza del corso per cui è causa.
Così come non è in contestazione il fatto che lo stesso vi ha rinunciato e, successivamente, ha revocato la rinuncia.
Ciò che risulta dirimente è il fatto che, avendo il ricorrente partecipato al bando per l'ammissione al corso di formazione in Medicina generale, non già quale ufficiale medico, bensì quale medico privato, risultava la incompatibilità con l'attività professionale esercitata, per cui per la relativa ammissione al corso il predetto avrebbe dovuto, prima dell'inizio del corso, eliminare la situazione professionale non consentita.
Con il terzo motivo di ricorso la parte ricorrente ha censurato la : Violazione di legge e, in particolare dell' art. 3 della Costituzione.
In realtà il motivo risulta solo rappresentato in forma sintetica, ma non risulta sviluppato nel gravame, non avendo precisato, né rappresentato i motivi specifici su cui si fonda il ricorso (comma 1, lettera d) dell'art. 40 cpa).
In altre parole la parte ricorrente si è limitato ad una mera petizione di principio priva di qualsivoglia supporto motivazionale.
Con il quarto motivo la parte ricorrente ha lamentato l'assoluta genericità ed indeterminazione della sua motivazione.
Invero tale assunto è sconfessato proprio dalla motivazione del provvedimento contestato e sopra riportato, il quale, a giudizio del Collegio, risulta adeguatamente e puntualmente giustificato.
La p.a. ha più volte ribadito la necessaria frequenza del corso di Medicina generale e la sua incompatibilità con qualsivoglia attività professionale, sicchè il ricorrente, per partecipare al corso per cui è causa, avrebbe dovuto, come già rappresentato, dimettersi dall'impiego, ovvero ottenere un periodo di aspettativa pari alla durata del corso.
Con il quinto motivo di ricorso la parte ha contestato il travisamento dei fatti ed eccesso di potere.
La stessa ha lamentato la impossibilità di reperire il Parere del Ministero della Salute n. 01013318-03/03/2023-DGPROFMDS-P, indicato nel provvedimento.
In realtà, tale parere è stato prodotto, in via telematica, agli atti di causa dalla resistente (doc. 13 del foliario di parte), in data 7 luglio 2023 e, pertanto, accessibile alla parte ricorrente.
Assolutamente inconferente è, poi, la rilevata inapplicabilità, per i medici militari, del cumulo d'impieghi.
La questione per cui si discute riguarda l'ammissione del predetto al corso di Medicina generale con frequenza esclusiva e non quello conseguente allo status di militare.
L'ultimo motivo di gravame, invero, riporta la teorica possibilità per la p.a. di autorizzare una
formazione specifica in medicina generale a tempo ridotto.
In realtà, si tratta di una mera previsione normativa lasciata alla discrezionalità delle singole amministrazioni e non un obbligo per le stesse.
Pertanto, il ricorso deve essere respinto.
Spese compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Roberto Vitanza, Consigliere, Estensore
Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario
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