Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., (ud. 26/06/2024) 22-10-2024, n. 801
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 295 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avv.ti
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, Capitaneria di Porto di OMISSIS, Capitaneria di Porto di -OMISSIS-, Capitaneria di Porto di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto - 1 Reparto, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capitaneria di Porto - Guardia Costiera, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ufficio Circondariale Marittimo -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di OMISSIS (Sezione Terza) n. 2534/OMISSIS, resa tra le parti, in data 26 settembre OMISSIS che ha respinto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti in esito al giudizio rubricato al numero di. 510/OMISSIS R.G.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Comando Gen del Corpo delle Capitanerie di Porto e di Capitaneria di Porto di OMISSIS e di Capitaneria di Porto di -OMISSIS- e di Capitaneria di Porto di OMISSIS;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2024 la Cons. Paola La Ganga e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. L'appello è proposto avverso la sentenza in epigrafe che ha respinto il ricorso introduttivo per l'annullamento:
- della nota di pianificazione, notificata in data 29 dicembre OMISSIS, del Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, Comando Generale del Corpo della Capitaneria di Porto, con cui è stato previsto il trasferimento per asserita incompatibilità ambientale dell'interessato da -OMISSIS- alla sede di -OMISSIS- (trasferimento che si sarebbe dovuto effettuare entro il mese di gennaio OMISSIS);
- dell'ordine con cui il ricorrente è stato trasferito dalla sede di -OMISSIS- a quella di -OMISSIS- a far data dal 31gennaio OMISSIS, inviato con comunicazione del 24 gennaio OMISSIS;
- dell'atto in data 21 gennaio OMISSIS, con cui è stato negato il trasferimento dell'interessato nel Circondario di -OMISSIS- ai sensi della L. n. 104 del 1992;
- della nota n. 32372 dell'8 marzo OMISSIS, con cui è stato confermato il rigetto dell'istanza;
- del foglio n. (...) del 12 novembre OMISSIS della Direzione Marittima di OMISSIS e relativi allegati, nonché della relazione ispettiva del Capo di Compartimento di OMISSIS in data 24 ottobre OMISSIS;
e il ricorso per motivi aggiunti per l'annullamento:
- dell'atto del Direttore Marittimo di OMISSIS inoltrato al Comando Generale di trasmissione e condivisione della Segnalazione del Comando -OMISSIS- e del correlato foglio prot. nr. (...) del 12 novembre OMISSIS, unitamente a tutti gli allegati conosciuti nelle date del 22 e 24 marzo OMISSIS;
- della segnalazione di incompatibilità ambientale del Comandante di -OMISSIS- e la correlata nota prot. (...) in data 12 novembre OMISSIS, unitamente a tutti gli allegati;
- dell'atto del Comandante di OMISSIS di trasmissione e condivisione della segnalazione e la correlata nota foglio prot. (...) in data 12 novembre OMISSIS, unitamente a tutti gli allegati;
- della relazione ispettiva del Capo di compartimento di OMISSIS sottoscritta in data 24 ottobre OMISSIS;
- della nota prot. nr. (...) dell'1 aprile OMISSIS della Direzione Marittima di OMISSIS unitamente a tutti gli allegati, depositata in giudizio dall'Amministrazione.
2. Nel gennaio OMISSIS, l'appellante ha ricevuto un ordine di trasferimento dalla sede di -OMISSIS- a quella di -OMISSIS- a causa di accertata incompatibilità ambientale. I dettagli di tale incompatibilità sono descritti in una relazione compilata dal comandante dell'ufficio circondariale marittimo di -OMISSIS-, in qualità di comandante di corpo di sottufficiale. La relazione è stata inviata al comando generale attraverso i canali gerarchici previsti, che hanno concordato uniformemente sul suo contenuto e le sue conclusioni. Questo documento è stato redatto in conformità alla direttiva emanata dal comando generale nel dicembre 2017.
L'incompatibilità ambientale dell'appellante deriva da un'ispezione non programmata del 19 ottobre OMISSIS presso la Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS-, condotta da militari della Capitaneria di Porto di OMISSIS, che ha rilevato gravi carenze nei servizi di controllo del territorio e inefficienze interne, documentate nel relativo verbale di ispezione. Il 12 novembre OMISSIS, con nota prot. n. (...), il direttore marittimo di OMISSIS ha inviato una relazione dettagliata e documentata al reparto del militare, esprimendo formale concordanza sui contenuti, e segnalando l'incompatibilità ambientale dell'appellante; la relazione concludeva con la richiesta formale di trasferimento.
Infatti, detta relazione del Comandante dell'Ufficio Circondariale Marittimo di -OMISSIS-, riguardante l'appellante, evidenzia varie criticità, tra queste, una gestione inadeguata delle pratiche tecnico-amministrative, incapacità di controllo del territorio e incoerenze nell'implementazione delle direttive superiori relative alla riorganizzazione del lavoro e all'uso degli strumenti informatici.
In seguito alla documentazione trasmessa e all'incompatibilità ambientale dell'appellante, l'amministrazione ha emesso una nota di pianificazione (protocollo (...) del 22 dicembre OMISSIS), informando l'appellante del trasferimento per incompatibilità ambientale e successivamente ha emanato l'ordine di trasferimento dalla sede di -OMISSIS- a quella di -OMISSIS-, sede quest'ultima scelta in base a criteri oggettivi e trasparenti, considerando le carenze organiche e la distanza minore.
Infatti, tra tutte le sedi carenti nel ruolo "sergenti" a livello nazionale, la Capitaneria di porto di -OMISSIS- è risultata quella posta a minor distanza chilometrica rispetto all'attuale sede di servizio dell'appellante e con carenze nel ruolo e, pertanto, è stata individuata quale nuova sede di servizio del militare.
4. L'appello è affidato a due motivi, a loro volta articolati in numerose censure, che riproducono in generale i motivi del ricorso introduttivo:
I) "error in facto et iI judicando. Violazione art. 3 ss L. n. 241 del 1990 - Violazione D.Lgs. n. 66 del 2010- Violazione art. 3 L. n. 104 del 1992, violazione della direttiva concernente la disciplina dei casi di incompatibilità ambientale per il personale del corpo delle capitanerie di porto - Violazione art. 3 e 97 cost.- Violazione del principio di proporzionalità, di imparzialità e buon andamento - Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche - Contraddittorietà intrinseca, sviamento di potere, carenza di presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, manifesta illogicità e irragionevolezza, violazione di circolari".
II) "Errore in facto et in iudicando. Violazione del principio di legalità, imparzialità, trasparenza e buon andamento e del giusto procedimento. Violazione del principio di buona fede e correttezza. Violazione dell'art. 1 ss L. n. 240 del 1990. Violazione dell'art. 12 D.P.R. n. 748 del 1972. Violazione della Direttiva concernente la disciplina dei casi di incompatibilità ambientale per il personale del corpo delle capitanerie di porto. Violazione della Direttiva sulle attività di ispezione del Dipartimento della Funzione Pubblica del 2.7.2002. Eccesso di potere: carenza istruttoria, ingiustizia manifesta, manifesta illogicità e ragionevolezza, contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e degli atti, inosservanza di circolari, sviamento di potere".
5. Con memoria depositata il 28 marzo 2023 si è costituita formalmente l'amministrazione appellata esplicitando le difese con la successiva memoria del 2 maggio 2023 nella quale ha evidenziato l'infondatezza dell'appello proposto mediante l'esame analitico dei motivi su cui lo stesso è fondato.
6. Infine, l'appellante ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. e la causa all'udienza pubblica del 26 giugno 2024 è stata trattenuta in decisione.
7.L'appello è infondato.
7.1. I motivi di appello I. a) e I. e) non sono condivisibili.
L'appellante contesta la legittimità del provvedimento di incompatibilità affermando di non comprendere quale sia il danno all'immagine arrecato all'Amministrazione e conseguentemente quale sia il rapporto fiduciario venuto meno.
Il Collegio, come già ha anticipato in sede cautelare respingendo la chiesta misura cautelare con l'ordinanza n. 250 del 24 luglio 2023, ritiene che l'atto impugnato sia stato redatto conformemente alla vigente Direttiva concernente "la disciplina dei casi di incompatibilità ambientale per il personale del Corpo delle Capitanerie di porto", emanata dal Comando generale nel dicembre 2017, obbligatoria e vincolante per tutti i militari del Corpo delle Capitanerie di porto.
Le ragioni dell'incompatibilità ambientale relative al militare, odierno appellante, scaturiscono dall'attività ispettiva espletata il 19 ottobre OMISSIS, sui servizi della Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS-, sede di servizio del militare odierno appellante, che ha evidenziato gravi carenze nell'espletamento di servizi di controllo del territorio, nonché comprovate inefficienze interne, tutte evincibili nel relativo verbale d'ispezione del 19 ottobre OMISSIS.
Più esattamente sono state rilevate le seguenti mancanze: "insufficiente contributo, in qualità di addetto presso la Delegazione di Spiaggia, all'agire amministrativo ed operativo dell'Ufficio" si rilevava inoltre una "inconsistenza di attività di polizia marittima, controlli in materia ambientale e sulla pesca"; "mancato popolamento delle principali piattaforme telematiche in uso al Corpo, tra cui GIANO, SIGEMAR, OCEAN, SIAN, SID, NDR, MED";…"mancata archiviazione digitale delle pratiche amministrative prodotte e ricevute dall'Ufficio (FOLIUM), nonché scarsa attenzione e cura riposta alla conservazione, aggiornamento e raccolta di atti di maggior interesse per l'ufficio".
Tutte carenze per le quali il militare appellante è stato ritenuto responsabile in quanto lo stesso risultava essere per anzianità di servizio, ruolo, grado, incarichi ricoperti in possesso delle necessarie generali conoscenze codicistiche e amministrative, oltre che un conoscitore della locale realtà portuale e del territorio isolano.
La relazione redatta dal Comandante dell'Ufficio Circondariale marittimo di -OMISSIS-, in qualità di Comandante di Corpo dell'appellante, ha evidenziato, nei confronti dell'appellante "…un pregiudizio per il corretto ed armonico funzionamento delle attività di controllo, configurando un concreto danno al decoro, al prestigio ed alla funzionalità dell'Amministrazione su cui altresì grava un deterioramento di quel necessario ed imprescindibile rapporto di fiducia tra i militari di quell'Ufficio" ne è derivata una perdita di fiducia sul militare anche in considerazione del piccolo ufficio e dell'esiguità delle risorse personali dello stesso e, pertanto, ricorrono i presupposti per dichiarare a carico del militare l'incompatibilità ambientale.
Inoltre, la dichiarazione di incompatibilità del Comandante di Corpo dell'appellante, il parere gerarchico di assoluta concordanza dei Comandi sovraordinati e il contenuto del verbale dell'ispezione ai servizi della Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS- del 19 ottobre OMISSIS dalla Capitaneria di porto di OMISSIS, sono concordi nel ritenere che vi sia stata "un'inadeguata gestione delle pratiche tecnico amministrative, una emersa incapacità di opportuno controllo del territorio" insieme a "incoerenze nell'attuazione delle superiori direttive in tema di organizzazione del lavoro ed utilizzo degli strumenti informatici/banche dati funzionali e necessarie alla rendicontazione delle attività tecnico-amministrative e di polizia marittima di competenza del Corpo".
La scelta di trasferire il militare a -OMISSIS-, per incompatibilità ambientale è dovuta al fatto che tale sede, tra tutte le sedi del corpo, è quella che ha carenze organiche per il ruolo di sergente ricoperto dal ricorrente ed è, altresì, quella che si trova a minor distanza chilometrica rispetto all'attuale sede di servizio dell'appellante.
Ciò detto la sentenza impugnata nel rigettare il ricorso ha ben motivato le responsabilità per le quali l'odierno appellante è incorso nella procedura di incompatibilità.
L'incompatibilità ambientale del personale del Corpo delle Capitanerie di porto è regolata dalla "Direttiva concernente la disciplina dei casi di incompatibilità ambientale per il personale del Corpo delle Capitanerie di porto", emanata nel dicembre 2017 che alla lettera a) del paragrafo 4, prevede: "L'incompatibilità ambientale, così definita, può scaturire da: a) condotte riconducibili al personale militare: comportamenti attivi e/o omissivi, aventi o meno rilevanza penale, posti in essere da un militare, sia all'interno che all'esterno dell'Ufficio di appartenenza, durante lo svolgimento del servizio, anche non direttamente riconducibili alle attività istituzionali del Corpo delle Capitanerie di porto, idonei a ledere il prestigio ed il decoro dell'Amministrazione e/o pregiudicare il corretto ed armonico funzionamento delle attività di servizio. Possono assumere rilievo, altresì, comportamenti attivi o omissivi, aventi o meno rilevanza penale, posti in essere dal militare al di fuori dello svolgimento del servizio e specificatamente inerenti alla sua vita privata, qualora risultino oggettivamente idonei, anch'essi, a ledere il prestigio ed il decoro dell'Amministrazione o a pregiudicare il corretto ed armonico funzionamento delle attività di servizio".
Il verbale afferente l'ispezione, senza preavviso, alla Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS- da personale della Capitaneria di porto di OMISSIS del 19 ottobre OMISSIS, come detto, evidenzia molteplici criticità e irregolarità amministrative, nonché carenze gravi come l' assenza di controllo sul territorio da parte di quel Comando (mancano rapporti/relazioni di servizio descrittive delle attività compiute sul territorio), il mancato svolgimento di attività di polizia marittima, in materia ambientale e di pesca; la mancata predisposizione e popolamento delle diverse piattaforme informatiche (quali SI.GE.MAR., OCEAN, SIAN, SID, NDR, MED, PORTALE DELL'AUTOMOBILISTA), l'inosservanza della direttiva in materia di archiviazione digitale delle pratiche amministrative sulla piattaforma informatica denominata FOLIUM in uso al Corpo delle Capitanerie di porto - Guardia Costiera, il mancato accredito dell'appellante all'accesso alla banca dati denominata GIANO, sistema fondamentale per la rendicontazione delle attività ispettive in materia di pesca marittima.
Correttamente, pertanto, il Comandante dell'Ufficio Circondariale Marittimo di -OMISSIS- ha ritenuto ricorrere i presupposti per dichiarare a carico del militare odierno appellante l'incompatibilità ambientale di cui alla lettera a) della direttiva, ritenendo la sussistenza di un pregiudizio per il corretto funzionamento delle attività di controllo con danno al decoro, al prestigio e alla funzionalità dell'Amministrazione con conseguente deterioramento dell'indispensabile rapporto di fiducia tra i militari di quell'Ufficio.
Anche l'eccepita mancanza di motivazione del provvedimento d'impiego impugnato è infondata atteso che il provvedimento di trasferimento per incompatibilità è considerato un ordine e, come tale, ampiamente discrezionale e sottratto all'applicazione della L. n. 241 del 1990. Ciò nonostante l'amministrazione con la nota di pianificazione prot. n. (...) del 22 dicembre OMISSIS ha informato l'appellante delle motivazioni poste a base del successivo trasferimento per incompatibilità ambientale.
La sentenza appellata tenuto conto di quanto sopra correttamente ha statuito che "il trasferimento per incompatibilità ambientale può essere disposto nel caso di comportamenti idonei a ledere il prestigio o il decoro dell'Amministrazione e può ragionevolmente ritenersi che tale circostanza sussista allorquando, nell'ambito di una ristretta comunità territoriale, l'opinione pubblica percepisca che un determinato ufficio non operi in modo adeguato o minimamente efficiente".
7.2. Anche il motivo di appello n. I. b) è infondato.
Si lamenta il vizio di sviamento di potere, la carenza dei presupposti e la natura punitiva e sproporzionata del provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale in considerazione soprattutto del fatto che l'appellante non ricopriva l'incarico di titolare dell'Ufficio marittimo di -OMISSIS-, essendo un semplice "addetto" e, quindi, subordinato e mero esecutore degli ordini impartiti dal Titolare della Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS- (soggetto quest'ultimo anche destinatario di un medesimo provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale).
Invero, in un ufficio minore del Corpo delle Capitanerie di porto come quello delle Delegazioni di Spiaggia (cui era addetto l'appellante) che dispone di poche unità in pianta organica, anche un addetto ha compiti di responsabilità ed è titolato nell'esercizio delle proprie funzioni a svolgere le attività di accertamento di vigilanza, di controllo, e deve intervenire per reprimere situazioni illecite.
Va detto, inoltre, che l'incompatibilità ambientale dichiarata giustifica il diniego della richiesta formulata ai sensi della L. n. 104 del 1992 e che, comunque, l'amministrazione ha istruito ciascuna pratica avviata dall'appellante (per assistere la madre, poi il padre e infine il figlio) conformemente alle disposizioni di legge.
7.3. Col motivo di appello I. c) parte appellante lamenta la mancata valutazione dell'Amministrazione della possibilità di impiegarlo nella stessa sede (o comunque nel "comprensorio"), richiamando a supporto il regime di tutela di cui alla L. n. 104 del 1992, ritenendo, pertanto, invalido il trasferimento disposto in quanto la rotazione interna degli incarichi nel medesimo ufficio, o presso uffici del mandamento con incarichi diversi, avrebbe consentito di contemperare e bilanciare gli interessi dell'Amministrazione con quelli del dipendente.
La rotazione richiamata dall'appellante non è possibile, per via della detta tipologia del Comando (Delegazione di Spiaggia) che dispone di una composizione organica ridotta formata da solo 4 posizioni tabellari.
7.4. Col motivo di appello I. d) l'appellante collega erroneamente gli esiti del procedimento disciplinare con la procedura di incompatibilità, trascurando che la circostanza che i due procedimenti sono del tutto diversi e perseguono finalità distinte e totalmente indipendenti fra di loro.
La sentenza appellata correttamente ha evidenziato che ciò che importa è che nel funzionamento dell'ufficio in questione sia stata riscontrata una particolare inefficienza che ha procurato un danno all'immagine al prestigio dell'Amministrazione nell'ambito della ristretta realtà territoriale di riferimento. Non rileva, pertanto, in che misura l'interessato sia stato responsabile dell'inefficienza riscontrata, in quanto il provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale si fonda soltanto sull'esigenza di ristabilire il rapporto fiduciario che deve intercorrere fra l'istituzione e l'opinione pubblica, ovvero sulla necessità di eliminare o evitate disfunzionalità nell'esercizio delle funzioni e nell'apprestamento del servizio.
7.5. Col motivo di appello I. f) l'appellante richiama le necessità organiche presso la sede di -OMISSIS- e su posizioni tabellari bandite presso la sede di -OMISSIS- a conferma della sproporzione e dell'irragionevolezza del trasferimento disposto presso la sede di -OMISSIS-.
Invero, la nuova sede di servizio del militare appellante è stata individuata in modo imparziale, e conseguentemente il relativo provvedimento è legittimo avendo operato una valutazione sulle carenze organiche per il ruolo del ricorrente (S.) tra tutte le sedi del Corpo non ripianate mediante il vigente strumento di impiego denominato "Interpello per il ripianamento delle posizioni esigenti - Anno OMISSIS" e, tra tutte le sedi carenti nel ruolo Sergenti a livello nazionale, la Capitaneria di porto di -OMISSIS- è risultata quella posta a minor distanza chilometrica rispetto all'attuale sede di servizio dell'appellante e con carenze nel Ruolo.
7.6 Infine anche il secondo motivo di appello è infondato.
L'appellante lamenta ritardi nell'ostensione degli atti richiesti con apposita istanza di accesso, la mancata valorizzazione del verbale d'ispezione redatto, oltre che dal Capo del Compartimento marittimo e Comandante della Capitaneria di porto di OMISSIS, da altri due militari che hanno eseguito la visita ispettiva presso la Delegazione di Spiaggia di -OMISSIS-.
La Direzione Marittima di OMISSIS con la nota prot. nr. (...) dell'1 aprile OMISSIS, ha trasmesso la documentazione richiesta e con la nota prot. nr. (...) del 16 maggio OMISSIS la Capitaneria di porto di OMISSIS, ha chiarito le modalità di svolgimento dell'attività ispettiva alla Delegazione di spiaggia di -OMISSIS- e formalizzazione dei relativi verbali ed atti collegati.
Risulta chiaro e comprovato che il Capo del Compartimento Marittimo di OMISSIS, quale superiore gerarchico del Comandante di Corpo dei militari coinvolti dalla vicenda, ha notiziato formalmente il Comandante del subordinato (Titolare dell'Ufficio Circondariale Marittimo di -OMISSIS-) attraverso il verbale del 24 ottobre OMISSIS (che costituisce piena prova di quanto accertato) enunciando le gravi irregolarità riscontrate.
Correttamente il T.a.r. ha ritenuto di non condividere "l'affermazione di parte ricorrente secondo cui si registrerebbe l'assenza di documentazione probante lo stato di incompatibilità ambientale", né ha riscontrato il travisamento dei fatti, lamentato dal ricorrente sulla relazione del Comandante di Corpo di -OMISSIS-, e neanche uno stravolgimento del contenuto del verbale, posto che è indubbio che dall'ispezione, per quanto è stato indicato, sono emerse gravi e non giustificate deficienze nell'attività di controllo, di vigilanza e di conservazione degli atti e dei dati, cioè un complessivo malfunzionamento della sede idoneo a ingenerare sfiducia e disdoro nei confronti dell'ufficio da parte della pubblica opinione.
Pertanto, ad avviso del Collegio, l'appello va rigettato.
8.1 Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione della posizione subordinata ricoperta dall'appellante nell'ambito dell'ufficio di appartenenza e nel quale si è riscontrata la mala gestione che ha dato legittimamente causa al provvedimento qui impugnato.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere
Michele Pizzi, Consigliere
Antonino Caleca, Consigliere
Paola La Ganga, Consigliere, Estensore
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