FORZE ARMATE - IMPIEGO PUBBLICO
T.A.R. Lombardia (Lpd) Sez. IV, Sent., 09-10-2013, n. 2260
FORZE ARMATE
Indennità, in genere
IMPIEGO PUBBLICO
Rapporto di pubblico impiego, in genere
Fatto - Diritto P.Q.M.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3605 del 2011, proposto da:
(Lpd)., rappresentato e difeso dall'avv. Marina Zacconi, con domicilio eletto presso il suo studio in (Lpd), via Commenda 35;
contro
Ministero dell'Interno, Prefettura della Provincia di (Lpd), rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso i suoi uffici in (Lpd), via Freguglia, 1;
per l'annullamento
del decreto n. (Lpd) emesso in data 01.07.2011 e notificato in data 03.10.2011, da cui è scaturita la comunicazione del 15.09.2011 che ha disposto la trattenuta di Euro 7.088,34.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 il dott. Domenico Giordano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1) Il ricorrente, ispettore capo della Polizia di Stato dispensato dal servizio per inidoneità fisica a decorrere dal 14 maggio 2008, presentava alla Questura di (Lpd) in data 14 febbraio 2011 domanda di monetizzazione del congedo ordinario maturato durante il periodo di aspettativa per malattia. Con comunicazione 13 giugno 2011 diretta alla Prefettura di (Lpd), la Questura di (Lpd) determinava in Euro 7.088,34 l'importo netto da riconoscere per il titolo richiesto, ma evidenziava anche che, nel periodo di aspettativa, era stato liquidato al dipendente lo stipendio in misura intera, anziché ridotta e segnalava un conseguente debito a carico del richiedente di Euro 15.431,68 lordi.
Con decreto 1 luglio 2011 il Prefetto di (Lpd), dopo aver preso atto dell'accertata non dipendenza da causa di servizio dell'infermità (indicata al punto 2 del verbale CMO) sofferta dal dipendente, definiva come segue la posizione dell'interessato nei periodi di assenza dal servizio per aspettativa:
- 4.12.2005/9.10.2006 a stipendio intero ai sensi dell'art. 68 D.P.R. n. 3 del 1957;
- 10.10.2006/31.10.2007 con attribuzione di trattamento economico ridotto ai sensi dell'art. 19 D.P.R. n. 164 del 2002 e conseguente obbligo di restituzione delle somme percepite in più per il periodo dal 4.12.2006 al 31.10.2007;
- 1.11.2007/20.3.2008 senza richiesta di restituzione dell'indebito, in applicazione dell'art. 12 D.P.R. n. 170 del 2007 in quanto la determinazione finale sulla domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio era intervenuta dopo il decorso di ventiquattro mesi dal collocamento in aspettativa;
- 21.3.2008/13.5.2008, stipendio spettante ridotto alla metà, in applicazione dell'art. 68 D.P.R. n. 3 del 1957.
Con nota 15 settembre 2011 l'intera somma liquidata per il congedo non goduto veniva quindi trattenuta a parziale copertura del debito maturato dal dipendente nei confronti dell'amministrazione.
2) L'operato dell'amministrazione è contestato dal ricorrente. Questi, in sintesi, lamenta: che, contrariamente a quanto affermato nel provvedimento, una delle due infermità che hanno dato luogo al giudizio di inidoneità, ossia l'infermità "-OMISSIS-", è stata riconosciuta dipendente da causa di servizio, per cui non può essere addebitata la restituzione degli emolumenti percepiti nel periodo di aspettativa per effetto di un decreto solo parzialmente negativo ed emesso anche tardivamente; che gli effetti del ritardo della pubblica amministrazione, che ha impiegato oltre due anni per definire la domanda presentata in data 8 marzo 2006 per il riconoscimento di infermità contratta in servizio (-OMISSIS-) e così determinato il prolungamento dello stato di aspettativa, non possono ricadere sul dipendente che ha percepito in buona fede le somme chieste in restituzione; che l'inosservanza colposa del termine fissato per la conclusione del procedimento ha causato al dipendente un danno ingiusto che deve essere risarcito; che la pretesa alla restituzione corrisponde ad una forma di revoca del provvedimento ad efficacia durevole, con conseguente diritto all'indennizzo, ex art. 21 quinques L. n. 241 del 1990, in misura non inferiore alla somma richiesta di Euro 15.431; che, infine, l'illegittimità della pretesa di recuperare, a distanza di molti anni, somme percepite in buona fede è stata affermata dalle Sezioni Unite della Corte dei conti con la sentenza n. 7/2007.
L'amministrazione si è costituita in giudizio con memoria di pura forma, depositando documentazione.
Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare, la difesa erariale depositava la nota 29 novembre 2011 di comunicazione al ricorrente che, a suo carico, il competente ufficio ministeriale aveva determinato, per il periodo dal 4.12.06 al 31.10.07, un debito per aspettativa ex art. 19 D.P.R. n. 164 del 2002 di Euro 15.388,88 e, per il periodo dal 21.3.08 al 13.5.08, un debito per aspettativa ex art. 68 D.P.R. n. 3 del 1957 per Euro 2.527,58 per un totale complessivo di Euro 18.816,46 al netto delle ritenute assistenziali e previdenziali; con tale nota la Questura di (Lpd), dopo aver operato la trattenuta della somma dovuta al dipendente per monetizzazione del congedo non goduto, chiedeva, quindi, la restituzione del debito residuo per Euro 11.728,12.
Con ordinanza n. 49/2012 la domanda cautelare proposta con il ricorso veniva accolta, in considerazione del "pregiudizio grave e irreparabile per il ricorrente".
Sul contraddittorio così determinatosi, all'udienza odierna, dopo la discussione delle parti, la causa è stata spedita in decisione.
3) Il ricorso merita accoglimento nei termini di seguito precisati.
L'art. 68 del T.U. n. 3/57, in tema di aspettativa per infermità, prevede che durante l'assenza dal servizio l'impiegato ha diritto allo stipendio intero per i primi dodici mesi ed alla metà di esso per il restante periodo; la stessa disposizione stabilisce, tuttavia, che se l'infermità che è motivo dell'aspettativa sia riconosciuta dipendente da causa di servizio, permane, per tutto il periodo dell'aspettativa, il diritto dell'impiegato a tutti gli assegni escluse le indennità per prestazioni di lavoro straordinario.
Con specifico riguardo al personale appartenente alle Forze di Polizia, l'art. 19, terzo comma, D.P.R. n. 164 del 2002, recita: "Ferma restando la vigente disciplina in materia di trattamento economico, il personale giudicato permanentemente non idoneo al servizio in modo parziale permane, ovvero è collocato, in aspettativa fino alla pronuncia sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lesione o infermità che ha causato la predetta non idoneità anche oltre i limiti massimi previsti dalla normativa in vigore."
L'art. 12 del D.P.R. 11 settembre 2007, n. 170, recante recepimento dell'accordo sindacale per il personale non dirigente delle Forze di Polizia, ha introdotto, con decorrenza dall'1 novembre 2007, una disciplina speciale per il trattamento economico del personale collocato in aspettativa per infermità, in pendenza del procedimento per il riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio.
In particolare, la norma, al terzo comma, stabilisce che "Il personale giudicato permanentemente non idoneo al servizio in modo parziale permane ovvero è collocato in aspettativa fino alla pronuncia sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lesione o infermità che ha causato la predetta non idoneità anche oltre i limiti massimi previsti dalla normativa in vigore. Fatte salve le disposizioni che prevedono un trattamento più favorevole, durante l'aspettativa per infermità, sino alla pronuncia sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della lesione subita o della infermità contratta, competono gli emolumenti di carattere fisso e continuativo in misura intera. Nel caso in cui non venga riconosciuta la dipendenza da causa di servizio e non vengano attivate le procedure di transito in altri ruoli della stessa amministrazione o in altre amministrazioni, previste dal D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339 e dal D.Lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, sono ripetibili la metà delle somme corrisposte dal tredicesimo al diciottesimo mese continuativo di aspettativa e tutte le somme corrisposte oltre il diciottesimo mese continuativo di aspettativa.
Non si dà luogo alla ripetizione qualora la pronuncia sul riconoscimento della causa di servizio intervenga oltre il ventiquattresimo mese dalla data del collocamento in aspettativa."
La disciplina in materia vigente fino al 30 ottobre 2007 prevedeva quindi il diritto del dipendente giudicato non idoneo al servizio alla conservazione dello stipendio intero soltanto per i primi dodici mesi di aspettativa e l'attribuzione dello stesso trattamento anche per il periodo successivo solo se l'infermità che è motivo dell'aspettativa sia riconosciuta dipendente da causa di servizio. Ciò comportava la decurtazione, prima alla metà e poi per intero, del trattamento stipendiale per il periodo successivo al dodicesimo mese di aspettativa per infermità, salvo il ripristino del diritto al trattamento integrale in conseguenza del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità sofferta.
La disciplina di settore vigente dall'1 novembre 2007 stabilisce invece che, durante tutto il periodo trascorso in aspettativa per infermità che permane fino al provvedimento conclusivo sul riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio, il dipendente giudicato non idoneo al servizio ha diritto di percepire il trattamento stipendiale nella misura intera. In caso di mancato riconoscimento, sono ripetibili le somme corrispondenti alla metà del trattamento economico erogato dal 13 al 18 mese di aspettativa e l'intero trattamento erogato oltre il 18 mese. Non può invece procedersi ad alcuna ripetizione se l'infermità sia riconosciuta dipendente da causa di servizio, ovvero qualora la pronuncia sul riconoscimento intervenga oltre il termine di ventiquattro mesi dal collocamento in aspettativa per infermità.
Le differenze tra le due discipline sono chiare, ma in parte scolorano nella vicenda in esame, dal momento che l'amministrazione di appartenenza del ricorrente ha erogato il trattamento stipendiale nella misura intera durante tutti i periodi di collocamento in aspettativa (benché soggetti ratione temporis ai due diversi regimi), tant'è che l'attuale controversia verte sulla sussistenza dei presupposti per la ripetizione degli emolumenti corrisposti in più nei diversi periodi e solo indirettamente sulla spettanza o meno degli emolumenti retributivi.
Ciò posto, il Collegio osserva che nella fattispecie, per quanto risulta dalla documentazione in atti, il ricorrente è stato giudicato permanentemente non idoneo al servizio di istituto con verbale n. 312 del 9 ottobre 2006 della CMO, in quanto affetto dalle infermità risultanti dal giudizio diagnostico, ossia: "-OMISSIS-". A seguito del conforme parere reso dal Comitato di verifica in data 28 agosto 2007, con D.M. 20 marzo 2008 la dipendenza da causa di servizio veniva riconosciuta per la prima infermità e veniva invece negata per la seconda.
Al ricorrente sono state quindi diagnosticate due distinte malattie, le quali hanno concorso a determinare il quadro morboso che ha condotto al giudizio di inidoneità al servizio.
In tale situazione può sicuramente affermarsi che le somme corrisposte durante il periodo di aspettativa sono irripetibili quando entrambe le infermità poste a base del provvedimento di inidoneità siano riconosciute dipendenti da causa di servizio.
Qualora la dipendenza da causa di servizio sia stata riconosciuta per una soltanto delle infermità accertate, gli importi corrisposti sono comunque irripetibili, a giudizio del Collegio, non soltanto se l'infermità riconosciuta dipendente possa ritenersi da sola sufficiente a determinare lo stato di inidoneità al servizio, ma anche se essa contribuisca a determinare lo stato di inidoneità per cumulo con l'infermità non dipendente. In quest'ultimo caso, tuttavia, si impone un'indagine che, in esito ad accertamenti medici, consenta di identificare l'apporto causale sul giudizio di inidoneità della malattia riconosciuta dipendente da causa di servizio.
In esito a tale indagine, soltanto qualora risulti ascrivibile alla malattia dipendente un'influenza trascurabile sul giudizio di inidoneità e questo sia in misura preminente riferibile all'infermità non dipendente, potrà legittimamente disporsi la ripetizione delle somme corrisposte al funzionario.
Come lamentato dal ricorrente, benché il giudizio di inidoneità sia stato imputato ad entrambe le patologie sofferte, simile accertamento (i cui esiti non possono essere costruiti per induzione dal Collegio) non è stato compiuto dall'amministrazione, come sarebbe stato invece necessario prima di procedere al recupero del trattamento erogato durante i periodi trascorsi in aspettativa, quali indicati nella nota 29 novembre 2011 della Questura di (Lpd).
In difetto di tale verifica, il provvedimento di recupero deve quindi essere annullato, salve le ulteriori determinazioni dell'amministrazione.
4) La domanda di risarcimento del danno per il ritardo nella conclusione del procedimento è stata proposta dal ricorrente in via subordinata rispetto a quella principale di annullamento.
Essa è in ogni caso infondata.
Come noto, il mero superamento del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma non integra piena prova del danno.
Occorre quindi che l'interessato dimostri innanzitutto che si è verificata una lesione economicamente valutabile alla propria sfera giuridica; che tale lesione è direttamente connessa con la violazione delle regole procedimentali (sotto un profilo temporale) da parte dell'amministrazione; infine, che l'inerzia possa effettivamente imputarsi alla p.a. a titolo di colpa.
Nel caso in esame, il ricorrente, il quale ha percepito lo stipendio in misura intera in pendenza del procedimento per il riconoscimento dell'infermità, ha totalmente omesso di dimostrare la stessa sussistenza del danno, la natura, l'ammontare e l'ingiustizia dello stesso, nonché il nesso causale con il comportamento dell'amministrazione.
Tale dimostrazione si palesa sicuramente necessaria, tenuto anche conto che gli effetti della tardiva conclusione del procedimento sono fissati dall'art. 12, terzo comma, D.P.R. n. 170 del 2007 e consistono nel divieto di procedere al recupero del trattamento erogato, qualora il provvedimento conclusivo sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio intervenga oltre i ventiquattro mesi; disposizione che l'amministrazione ha puntualmente applicato, mentre il ricorrente ha omesso di dimostrare il (maggior) danno eventualmente subito.
Infondata per difetto dei presupposti è anche la domanda di indennizzo; al riguardo, è sufficiente osservare che, con il provvedimento impugnato, l'amministrazione non ha affatto esercitato, ex art. 21 quinques L. n. 241 del 1990, un potere discrezionale di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamenti della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
5) Il ricorso deve quindi essere accolto, nei sensi sopra precisati.
Le spese possono compensarsi, tenuto conto della peculiarità della controversia, nonché delle motivazioni che hanno condotto alla presente decisione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando
accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso, come in epigrafe proposto, e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato;
compensa le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in (Lpd) nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente, Estensore
Elena Quadri, Consigliere
Maurizio Santise, Referendario
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