N. 12 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 2018 Ordinanza del 7 dicembre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Di Franco Luca e altri contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e Ministero della difesa. Amministrazione pubblica - Delega al Governo in materia di riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato - Principi e criteri direttivi per la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e l'eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 8 e, in particolare, art. 8 [comma 1], lettera a); decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), intero testo. Amministrazione pubblica - Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 - Denunciato scioglimento del Corpo forestale dello Stato e assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad ordinamento militare. - Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19. (GU n.6 del 6-2-2019 )

N. 12 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 2018

Ordinanza del 7 dicembre 2018 del Tribunale amministrativo  regionale
per il Molise sul ricorso proposto da Di Franco Luca e  altri  contro
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e Ministero
della difesa.

Amministrazione  pubblica  -  Delega  al  Governo   in   materia   di
  riorganizzazione dell'amministrazione  dello  Stato  -  Principi  e
  criteri direttivi per la riorganizzazione del Corpo forestale dello
  Stato e l'eventuale assorbimento del medesimo  in  altra  Forza  di
  polizia.
- Legge 7 agosto 2015, n. 124  (Deleghe  al  Governo  in  materia  di
  riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),  art.  8  e,  in
  particolare, art. 8 [comma 1], lettera a); decreto  legislativo  19
  agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia  di  razionalizzazione
  delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale  dello
  Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7
  agosto  2015,  n.  124,  in  materia  di   riorganizzazione   delle
  amministrazioni pubbliche), intero testo.
Amministrazione   pubblica   -    Disposizioni    in    materia    di
  razionalizzazione delle funzioni  di  polizia  e  assorbimento  del
  Corpo forestale dello Stato ai sensi dell'art. 8, comma 1,  lettera
  a), della legge n. 124 del 2015 - Denunciato scioglimento del Corpo
  forestale dello Stato e assorbimento del  suo  personale  nell'Arma
  dei carabinieri e nelle  altre  Forze  di  polizia  ad  ordinamento
  militare.
- Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia
  di razionalizzazione delle funzioni di polizia e  assorbimento  del
  Corpo forestale dello Stato, ai sensi  dell'articolo  8,  comma  1,
  lettera a), della legge 7  agosto  2015,  n.  124,  in  materia  di
  riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), artt. 7,  8,  9,
  10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19.
(GU n.6 del 6-2-2019 )

         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MOLISE
                           (Sezione prima)

    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 138 del 2018, proposto dai sigg.ri Luca Di  Franco,
Claudio Di Matteo, Emilio Di Stefano, Antonio  Di  Viesti  e  Daniele
Gentile, rappresentati e difesi dagli  avvocati  Emanuela  Mazzola  e
Vittorio Angiolini, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri
di Giustizia, contro Ministero delle politiche agricole alimentari  e
forestali  e  Ministero  della  difesa,  in  persona  dei  rispettivi
Ministri p.  t.,  rappresentati  e  difesi  ex  lege  dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliati in Campobasso,  via  Garibaldi,
n. 124;
    Per l'annullamento, previa sospensione  cautelare,  dei  seguenti
atti: 1) il decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari
e forestali, Corpo forestale dello  Stato,  Ispettorato  Generale,  a
firma del Capo del Corpo forestale  dello  Stato,  n.  81279  del  31
ottobre 2016, pubblicato nel Supplemento al Bollettino Ufficiale  del
Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, con il quale gli
odierni ricorrenti sono stati assegnati all'Arma  dei  carabinieri  a
decorrere dal  1°  gennaio  2017;  2)  tutti  gli  atti  preordinati,
presupposti, connessi, consequenziali e successivi  ai  provvedimenti
impugnati; con contestuale istanza di delibazione della questione  di
legittimita' costituzionale - sollevata espressamente col  ricorso  -
dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui delega il
Governo a prevedere con decreto legislativo la  riorganizzazione  del
Corpo forestale dello Stato e il suo eventuale assorbimento in  altra
Forza di polizia previo parere, anziche' previa intesa,  in  sede  di
Conferenza unificata, e degli articoli 1, 2 e da 7 a 20  del  decreto
legislativo n. 177 del 2016, per violazione degli articoli 2,  3,  4,
5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, comma 4, 118 e 120 Cost., ritenendosi  la
questione di legittimita' rilevante e non  manifestamente  infondata;
nonche'  per  l'annullamento   dei   decreti   di   inquadramento   e
attribuzione del grado militare;
    Visti il ricorso  in  riassunzione,  i  relativi  allegati  e  le
successive memorie dei ricorrenti;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria difensiva
di Ministero della  difesa  e  Ministero  delle  politiche  agricole,
alimentari e forestali;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  21  novembre  2018  il
dott. Orazio  Ciliberti  e  uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale;
    I - I ricorrenti sono 5 dei 274 funzionari e operatori del  Corpo
forestale  dello  Stato   che   si   erano   rivolti   al   Tribunale
amministrativo regionale Lazio per impugnare  gli  atti  indicati  in
epigrafe  (n.r.g.  13726/2016).  Il  detto  Tribunale  amministrativo
regionale - sezione II-ter, con ordinanza n. 3491/2018, pubblicata in
data  29  marzo  2018,  ha   dichiarato   la   propria   incompetenza
territoriale a conoscere la controversia con riferimento a una  folta
aliquota  degli  originari  274  ricorrenti,  indicando  i  Tribunali
territorialmente competenti, sulla base del criterio  della  sede  di
servizio al momento della proposizione del ricorso.
    Con atto notificato il 21 aprile 2018 e depositato il  25  aprile
2018, i cinque  ricorrenti,  aventi  sede  di  servizio  nel  Molise,
riassumono il  ricorso  dinanzi  a  questo  Tribunale  amministrativo
regionale, per chiedere l'annullamento, per quanto di interesse,  del
decreto  del  Ministero  delle  politiche   agricole   alimentari   e
forestali, a firma del Capo del Corpo forestale dello Stato, n. 81279
del  31  ottobre  2016,  pubblicato  nel  Supplemento  al  Bollettino
Ufficiale del Corpo forestale dello Stato, in data 7  novembre  2016,
con il quale i ricorrenti stessi sono stati  assegnati  all'Arma  dei
carabinieri  a  decorrere  dal   1°   gennaio   2017,   nonche'   per
l'annullamento dei decreti di inquadramento e attribuzione  di  grado
militare,  proponendo  contestuale  istanza  di   delibazione   della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della  legge  n.
124/2015, nella parte in  cui  delega  il  Governo  a  prevedere  con
decreto legislativo la riorganizzazione  del  Corpo  forestale  dello
Stato e il suo eventuale  assorbimento  in  altra  Forza  di  polizia
previo  parere,  anziche'  previa  intesa,  in  sede  di   Conferenza
unificata,  nonche'  degli  articoli  1,  2,  7  -  20  del   decreto
legislativo n. 177 del 2016, per violazione degli articoli 2,  3,  4,
5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, comma 4, 118 e 120  Cost.,  ritenendo  la
questione di legittimita' rilevante e non manifestamente infondata.
    I  ricorrenti  deducono  i  seguenti  motivi   di   diritto:   1)
illegittimita' derivata, violazione degli articoli 5, 97, 117,  comma
4, 118 e 120 Cost.; 2) violazione degli art.  3,  23,  52,  76  e  77
Cost., illegittimita' derivata, violazione e falsa applicazione degli
articoli 2, 4 e 35 Cost.; 3) illegittimita'  derivata,  violazione  e
falsa applicazione degli articoli 76 e 77  Cost.;  4)  illegittimita'
del provvedimento impugnato,  violazione  dell'art.  12  del  decreto
legislativo n. 177/2016, violazione della legge  n.  241/1990,  vizio
d'istruttoria, vizio di motivazione.
    Con successiva memoria, i ricorrenti ribadiscono e  precisano  le
proprie deduzioni e conclusioni.
    Si costituiscono i Ministeri  intimati,  chiedendo  -  anche  con
successiva memoria - la reiezione del ricorso, perche'  inammissibile
e infondato. Confutano i dedotti profili di incostituzionalita' della
legge.
    All'udienza del 21 novembre 2018, la causa e' introitata  per  la
decisione.
    II - Preliminarmente, il rimettente rileva la propria  competenza
e giurisdizione, attenendo la causa a una  questione  riguardante  la
materia   del   pubblico   impiego   non   privatizzato    (Tribunale
aministrativo regionale Roma, sez. II, 22 settembre 2016 n.  9889)  e
potendosi applicare, ai fini della competenza, il criterio della sede
di servizio, essendo stato impugnato,  in  parte  qua  e  nei  limiti
dell'interesse dei  ricorrenti,  un  atto  plurimo  (cfr.:  Tribunale
amministrativo regionale Genova sez. I 26 febbraio  2015  n.  237;  e
nella specie Tribunale amministrativo regionale  Roma,  ordinanza  21
giugno 2017 n. 7212; Consiglio di Stato,  ordinanza  n.  3885  del  3
agosto 2017).
    Sempre in via preliminare, si rileva che la  mancata  scelta  dei
ricorrenti di transitare ad altra Amministrazione civile, ex art. 12,
comma 3,  del  decreto  legislativo  n.  177/2016,  non  equivale  ad
acquiescenza al trasferimento nei ruoli  dell'Arma  dei  carabinieri,
significando   al   piu'   la   volonta'   di    non    uscire    dal
comparto-sicurezza.
    Ancora in via preliminare, ad avviso  del  Collegio,  trattandosi
dell'impugnazione di  un  atto  plurimo,  non  appare  necessaria  la
notifica ad un  controinteressato,  atteso  che  l'impugnazione  deve
intendersi, come evidenziato, in parte qua e nei limiti  del  proprio
interesse. Ad ogni buon  conto,  la  rimessione  della  questione  di
costituzionalita' e' da ritenersi come incidente del processo che non
influisce sull'eventuale litisconsorzio.
    III - I provvedimenti  impugnati  sono  meramente  esecutivi  del
decreto legislativo n. 177/2016, e piu' in particolare  dell'art.  7,
con il quale si e' stabilito l'assorbimento del Corpo forestale dello
Stato nell'Arma dei carabinieri, e dell'art.  12,  col  quale  si  e'
stabilito e disciplinato il  transito  del  personale  del  disciolto
Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri. Detto  decreto
legislativo n. 177 del 2016 e' stato a sua volta adottato  in  virtu'
della delega conferita al Governo con la legge n.  124/2015,  art.  8
comma 1  lettera  a).  Ne  consegue  che  l'eventuale  illegittimita'
costituzionale degli articoli 7  e  12  del  decreto  legislativo  n.
177/2016 (oltre  che,  conseguentemente,  degli  altri  articoli  del
medesimo decreto legislativo n. 177 del 2016, i quali disciplinano  i
regimi  e  procedimenti  a  valle  dello   scioglimento   del   Corpo
forestale), nonche' dello stesso art. 8, comma 1  lettera  a),  della
legge n.  124/2015,  determinerebbe  la  caducazione  automatica  dei
provvedimenti impugnati o quantomeno la loro illegittimita' derivata,
con conseguente accoglimento del presente ricorso. In caso contrario,
il ricorso dovrebbe essere  respinto,  non  essendovi  altre  ragioni
d'illegittimita' denunciate dai ricorrenti.
    IV - Tutto cio' premesso, il rimettente - anche sulla  scorta  di
analoghi provvedimenti del Tribunale amministrativo regionale Abruzzo
- Sezione staccata di Pescara (ord.  n.  235/2017)  e  del  Tribunale
amministrativo regionale Veneto - Venezia (ord. n. 210/2018),  dubita
della legittimita' costituzionale delle norme di seguito indicate,  e
chiede  l'esame  della  questione,  nell'ordine  di  graduazione  dei
motivi.
    V - Sussiste l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  8  della
legge n. 124 del  2015  e  del  conseguente  decreto  legislativo  n.
177/2016, per contrasto con gli articoli 5, 97, 117, comma 4,  118  e
120 della Costituzione.
    Gli  atti  impugnati  danno  concreta   attuazione   al   decreto
legislativo n. 177 del 2016, a sua  volta  emanato  in  virtu'  della
delega conferita al Governo dall'art. 8 della legge n. 124 del  2015.
La delega stessa  appare  connotata  da  vizi  d'incostituzionalita',
consistenti nel non aver previsto un  adeguato  coinvolgimento  delle
Regioni   (mediante   il   raggiungimento   di    un'intesa)    nella
riorganizzazione (o meglio, soppressione) del Corpo  forestale  dello
Stato. Tali vizi, logicamente, si riverberano sul decreto legislativo
delegato e sui provvedimenti attuativi impugnati.
    Per comprendere quanto la soppressione del Corpo forestale  dello
Stato  incida  in  maniera   lesiva   sull'alveo   delle   competenze
legislative e amministrative  regionali,  occorre  ricordare  che  la
materia  «agricoltura   e   foreste»   rientrava   nella   competenza
legislativa delle Regioni gia' con l'art. 117 della Costituzione  del
1948  e  che  l'originario   art.   118   assegnava   alle   Regioni,
parallelamente, anche le relative funzioni amministrative.
    A ridosso dell'entrata in vigore della Costituzione,  il  decreto
legislativo n. 804/1948 stabili' che «il Corpo forestale dello  Stato
e', a tutti gli effetti, personale civile dello Stato» e che  i  suoi
ufficiali, sottufficiali e  guardie  «sono  esenti  dal  richiamo  in
servizio militare per istruzione  o  per  mobilitazione»  (la  natura
civile del Corpo, con tutto cio' che ne consegue, e' stata confermata
anche dalla legge n. 36 del 2004). Si noti che la trasformazione  del
Corpo, da istituzione militare a organizzazione di natura civile, era
avvenuta anche in considerazione del nuovo ordinamento costituzionale
che, appunto, ha previsto l'affidamento alle Regioni  delle  funzioni
legislative e amministrative in materia di agricoltura e foreste. Nel
dare attuazione al testo costituzionale, il  decreto  del  Presidente
della Repubblica n. 11 del 1972 ha poi effettivamente trasferito tali
funzioni alle  Regioni,  insieme  ai  relativi  personale  e  uffici,
prevedendo all'art. 11, ultimo comma, che il  Corpo  forestale  dello
Stato «e' impiegato dalle singole Regioni, nell'ambito del rispettivo
territorio, per l'esercizio delle funzioni trasferite».  In  seguito,
l'art. 71 del decreto del Presidente  della  Repubblica  n.  616  del
1977, di attuazione della legge-delega sull'ordinamento regionale, ha
confermato che il Corpo forestale dello  Stato  «e'  impiegato  anche
dalle Regioni». Infine, l'art. 70 del decreto legislativo n. 112  del
1998 ha trasferito alle Regioni «le competenze attualmente esercitate
dal  Corpo   forestale   dello   Stato,   salvo   quelle   necessarie
all'esercizio  delle  funzioni  di  competenza  statale».  Da  questa
ricostruzione si evince come nell'ordinamento repubblicano, anche  in
attuazione dei principi di riconoscimento delle  autonomie  locali  e
del piu' ampio decentramento che lo  informano  (art.  5  Cost.),  il
Corpo  forestale  non  e'  -  ne'  puo'  essere  -   concepito   come
un'organizzazione all'esclusivo servizio dello Stato centrale ma,  al
contrario, e' un plesso organizzativo importante di cui le Regioni si
avvalgono per esercitare le proprie funzioni. In questo  contesto  e'
consequenziale e logico ritenere che una riduzione delle  funzioni  o
delle risorse - a maggior ragione la soppressione - del Corpo, di cui
la Corte costituzionale ha riconosciuto la «tradizione di unitarieta'
e di specifica competenza» (cfr.: sentenza n. 772 del  1988),  incida
in misura considerevole sulla possibilita' concreta per le Regioni di
esercitare le loro funzioni.
    Il carattere peculiare del Corpo  forestale  -  che  e'  apparato
statale  posto  al  servizio  delle  Regioni  -  emerge  anche  dalla
giurisprudenza costituzionale.
    Gia'  la  sentenza  n.  142  del   1972   sottolineava   che   le
Amministrazioni  regionali  dispongono  degli   agenti   del   Corpo,
osservando che  questo  «importa  l'attribuzione  alle  stesse  della
titolarita' di tutti i poteri di  supremazia  speciale  necessari  ad
assicurare la piena utilizzazione  di  tale  personale  e  la  fedele
attuazione delle direttive di politica forestale nel quadro di quella
nazionale».
    Il «peculiarissimo, se non atipico, doppio regime»  degli  uffici
forestali periferici e' stato confermato dalla sentenza  n.  772  del
1988, con cui la Consulta ha  evidenziato  come,  mentre  per  quanto
riguarda le funzioni e gli uffici «risultano trasferite alle  Regioni
tutte le strutture organizzative periferiche che, a norma del decreto
legislativo 12 marzo 1948,  n.  804,  facevano  capo  alla  Direzione
generale   dell'economia   forestale   e   montana   del    Ministero
dell'agricoltura e foreste (ad eccezione delle stazioni  forestali)»,
per quanto riguarda il personale addetto ai  relativi  uffici  si  e'
mantenuta «la sua permanenza nel  Corpo  forestale  dello  Stato  (ad
eccezione del c.d personale civile  dello  stesso  Corpo,  che  viene
trasferito alle Regioni  con  gli  tiffici)»,  personale  che  rimane
statale, dunque,  ma  che  «le  singole  Regioni  possono  utilizzare
...limitatamente   all'esercizio    delle    funzioni    trasferite»,
preservandone «l'unitarieta' di struttura». Il decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977, «da un lato presuppone che  rientri
nei poteri della Regione stabilire l'organizzazione degli uffici e la
distribuzione dei compiti fra  i  dipendenti  che  prestano  servizio
nelle varie strutture amministrative regionali; dall'altro, riconosce
al  Corpo  forestale,  come  ordine  autonomo  e  indipendente  dalle
Regioni, il pieno potere di disporre del proprio personale, nel senso
di individuarne i nominativi  piu'  idonei,  di  scegliere  da  quali
strutture  interne  possano   essere   distaccati,   di   mettere   a
disposizione delle Regioni,  nei  limiti  stabiliti  dalla  legge,  i
dipendenti prescelti ed, eventualmente, di revocarne la  destinazione
presso le Regioni per comprovate esigenze interne».
    La sentenza n. 772 del 1988 ha  anche  posto  in  luce  come  «il
concreto efficace funzionamento degli Uffici forestali regionali puo'
derivare soltanto dal pieno accordo e dalla leale collaborazione  fra
le singole Regioni e il Ministero  dell'agricoltura  e  foreste.  Per
tale ragione, piu' che opportuno, e' necessario che fra le due  parti
si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del personale
del Corpo forestale dello Stato  nell'Amministrazione  regionale,  in
mancanza delle quali, dato il  sistema  positivamente  stabilito,  il
principio   costituzionale    del    buon    andamento    dell'azione
amministrativa  rischia  seriamente  di   essere   compromesso».   La
successiva sentenza n. 448 del 1990 ha ritenuto che sia legittimo per
il Ministero  dell'agricoltura  avvalersi  del  Corpo  forestale  per
svolgere controlli, in quanto «i controlli in questione, quindi anche
l'utilizzazione del  Corpo  forestale,  avvengono,  come  detto,  "in
collaborazione" tra Stato e Regioni».
    La necessita' di «apposite convenzioni fra le Regioni interessate
e il Corpo forestale dello Stato»  e'  stata  affermata  anche  dalla
sentenza della Corte n. 366 del 1992, con riferimento ai  compiti  di
sorveglianza nelle aree naturali  protette  di  rilievo  nazionale  o
internazionale, mentre la sentenza n. 157 del 1995 ha  rilevato  come
la gestione del servizio-aereo di spegnimento degli incendi «non puo'
prescindere dalla necessita' di un'intesa con le Regioni  interessate
e va inserito in un indispensabile quadro unitario», ricordando  piu'
in generale come il sistema di ripartizione di funzioni tra  Stato  e
Regioni nei settori forestale,  territoriale  e  agro-silvo-pastorale
non possa  «adeguatamente  funzionare  senza  efficaci  strumenti  di
cooperazione per cui, piu' che opportuno, e' necessario  che  fra  le
due parti si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del
personale».
    Dalla segnalata giurisprudenza costituzionale  emerge  dunque  la
natura «bifronte» o co-funzionale  del  Corpo  forestale,  inquadrato
nell'ambito dello  Stato  ma  impiegato  nell'esercizio  di  funzioni
regionali e posto alle  dipendenze  delle  Regioni,  una  natura  che
comporta il rispetto del principio di leale collaborazione tra  Stato
e Regioni, quindi il perseguimento di  intese  tra  i  due  enti,  in
ordine  all'impiego  del  personale  del  Corpo   stesso,   pena   la
compromissione del buon andamento dell'azione amministrativa.
    La necessita' di un'intesa quale modalita' concreta per garantire
il principio di leale collaborazione di cui  agli  articoli  5,  117,
comma 4, 118 e 120 Cost., e' confermata e rafforzata nel contesto del
«nuovo» Titolo V  della  Costituzione,  come  riformato  dalla  legge
costituzionale n. 3 del 2001,  nel  quale  non  c'e'  dubbio  che  la
materia «agricoltura e foreste» sia rimasta di competenza legislativa
regionale (cfr., tra le tante, Corte costituzionale, cent. n. 62  del
2013), insieme naturalmente alle  relative  funzioni  amministrative,
come ripartite dal decreto del Presidente della Repubblica n. 11/1972
e dal decreto del Presidente della Repubblica  n.  616/1977,  nonche'
dal decreto legislativo n. 112/1998.
    Da questo punto di  vista,  sono  illuminanti  le  argomentazioni
della recente  sentenza  della  Consulta  n.  251  del  2016  che  ha
dichiarato  l'incostituzionalita'  di  altre   norme   della   stessa
legge-delega n. 124 del 2015:  la  Corte  ha  ricordato  che,  quando
s'intrecciano competenze normative statali e regionali senza che  sia
ravvisabile la prevalenza di una  materia  sulle  altre,  vi  e'  una
«concorrenza di competenze, che apre la strada  all'applicazione  del
principio  di  leale  collaborazione»  in  ossequio  al   quale   «il
legislatore  statale   deve   predisporre   adeguati   strumenti   di
coinvolgimento delle Regioni, a  difesa  delle  loro  competenze»;  a
questo proposito, l'«intesa in sede di Conferenza unificata» e' stata
individuata da costante  giurisprudenza  «quale  strumento  idoneo  a
realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e  le  autonomie  (ex
plurimis, sentenza n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), qualora
non  siano  coinvolti  interessi  esclusivamente  e   individualmente
imputabili al singolo ente autonomo (sentenza n.  1  del  2016)».  La
stessa sentenza n. 251 del 2016 ha affermato che l'intesa «si impone,
dunque,  quale  cardine  della  leale  collaborazione  anche   quando
l'attuazione delle disposizioni dettate dal  legislatore  statale  e'
rimessa a decreti legislativi delegati, adottati  dal  Governo  sulla
base dell'art. 76 Cost.» e, proprio su  questa  base,  ha  dichiarato
l'incostituzionalita' della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui
ha delegato il Governo a riorganizzare  la  dirigenza  pubblica  e  a
riordinare  la  disciplina   del   lavoro   alle   dipendenze   delle
Amministrazioni  pubbliche,  quella  delle  partecipazioni  azionarie
delle Amministrazioni pubbliche e quella dei servizi pubblici  locali
d'interesse economico «previo parere, anziche' previa intesa, in sede
di Conferenza unificata». Il principio appare pienamente  applicabile
al caso di specie. Il punto e' che la  «militarizzazione»  del  Corpo
forestale impedisce in assoluto qualunque  collaborazione  funzionale
con le Regioni del  Corpo  medesimo,  giacche'  e'  assodato  che  le
Regioni non possano in alcun modo disporre di forze  militari,  sulle
quali e' prevista una competenza esclusiva  dello  Stato  (art.  117,
comma 2, lettera d, Cost.).
    Si verifica una concorrenza di materie ascritte  alla  competenza
dei diversi Enti: se in linea di  principio  puo'  ritenersi  che  lo
Stato  possa  emanare  norme   sulla   condizione   giuridica   degli
appartenenti al Corpo forestale, che e'  rimasto  inquadrato  tra  il
personale  statale,  anche  per   salvaguardarne   l'unitarieta'   di
struttura, non  c'e'  dubbio  che  venga  in  rilievo  la  competenza
legislativa regionale in materia di «agricoltura e foreste».
    In  questo  quadro,   sarebbe   stato   indispensabile   che   la
«riorganizzazione» (o, meglio, la soppressione) del  Corpo  forestale
dello Stato - gia' reso funzionale  ai  compiti  istituzionali  delle
Regioni -  fosse  realizzata  mediante  una  «intesa»  in  Conferenza
unificata, mentre e' da ritenersi  insufficiente  il  mero  «parere»,
inidoneo ad assicurare l'adeguata  salvaguardia  delle  competenze  e
degli interessi regionali.
    Il fatto che la legge-delega abbia previsto la  soppressione  del
Corpo  forestale  solo  come  «eventuale»  avrebbe  reso  ancor  piu'
necessario lo strumento dell'intesa, quale  modalita'  per  soppesare
attentamente i pro e i  contro  della  scelta  legislativa  delegata,
anche in relazione al principio del buon andamento di cui all'art. 97
Cost., con riferimento alle funzioni amministrative esercitate  dalle
Regioni avvalendosi del Corpo stesso.
    Risulta quindi incostituzionale, per violazione degli articoli 5,
97, 117, comma 4, 118 e 120, l'art. 8 della legge n.  124  del  2015,
nella parte in  cui  delega  il  Governo  a  provvedere  con  decreto
legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale dello  Stato  e
al suo eventuale  assorbimento  in  altra  Forza  di  polizia  previo
parere, anziche' previa intesa, in sede di Conferenza  unificata.  Ne
consegue che e' costituzionalmente illegittimo, nella sua  interezza,
anche il decreto legislativo n. 177 del 2016 che  ha  attuato  quella
delega.
    VI - E' appena il caso di aggiungere che appaiono condivisibili e
vengono pertanto qui riproposti  in  modo  pedissequo  gli  ulteriori
profili di  incostituzionalita'  delle  leggi  ordinarie  statali  in
esame, gia' evidenziati con le citate  ordinanze  di  rimessione  del
Tribunale  amministrativo   regionale   Pescara   e   del   Tribunale
amministrativo regionale Venezia.
    Ci   si   riferisce,   in   primo    luogo,    all'illegittimita'
costituzionale del decreto legislativo n. 177 del 2016,  articoli  7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19,  nella  parte  in  cui
hanno disposto lo scioglimento del  Corpo  forestale  dello  Stato  e
l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei  carabinieri  e  nelle
altre Forze di polizia ad ordinamento militare, per contrasto con gli
articoli 2, 3 commi 1 e 2, 4, 76 e 77  comma  1  della  Costituzione,
secondo quanto si specifichera' in dettaglio nel rilevare  i  singoli
profili di incostituzionalita'.
    VI - 1 - Si ravvisa la violazione degli  articoli  2  e  4  della
Costituzione, in  particolare  dell'art.  2,  laddove  non  e'  stato
rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo
forestale nel consentire  le  limitazioni,  all'esercizio  di  alcuni
diritti  costituzionali,  derivanti  dall'assunzione  non  pienamente
volontaria dello status di militare; dell'art. 4, laddove il rapporto
di impiego e di servizio appare radicalmente mutato con  l'assunzione
dello status di militare, pur in mancanza di  una  scelta  pienamente
libera e volontaria da parte dei dipendenti del Corpo  forestale.  Si
ravvisa, inoltre, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1  della
Costituzione, laddove, in  contrasto  con  la  precedente  tradizione
normativa, quindi coi principi e criteri  direttivi  di  delegazione,
non e' stato consentito al personale del disciolto Corpo forestale di
scegliere di transitare in  altra  Forza  di  Polizia  a  ordinamento
civile.
    Lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e  l'assorbimento
della maggior parte delle sue  funzioni  e  personale  nell'Arma  dei
carabinieri e' stato disposto dagli articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18 e 19 del decreto legislativo n. 177 del  2016,  in
attuazione della delega conferita  dall'art.  8  comma 1  lettera  a)
della legge n. 124 del 2015. Il Governo  era  delegato  a  provvedere
alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e all'eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia salvaguardando le
professionalita' esistenti,  le  specialita'  e  l'unitarieta'  delle
funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza  tra
le funzioni trasferite e il transito del relativo  personale.  Ma  il
Governo ha attuato tale delega disponendo  l'assorbimento  del  Corpo
forestale   nell'Arma   dei   carabinieri,   facendo   confluire   in
quest'ultima quasi tutte le  sue  funzioni  e  il  personale  a  esse
preposto. In particolare, l'art. 7 comma 1 del decreto legislativo n.
177/2016  ha  disposto  che:  «Il  Corpo  forestale  dello  Stato  e'
assorbito nell'Arma dei carabinieri, la quale  esercita  le  funzioni
gia' svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla
data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando quanto
disposto dall'art. 2, comma 1, e ad  eccezione  delle  competenze  in
materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con
mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo  nazionale  dei  Vigili
del fuoco ai sensi dell'art. 9,  nonche'  delle  funzioni  attribuite
alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di  finanza  ai  sensi
dell'art. 10 e  delle  attivita'  cui  provvede  il  Ministero  delle
politiche agricole alimentari e forestali, ai  sensi  dell'art.  11».
Conseguentemente, il comma 2 dell'art. 7 ha rideterminato le funzioni
attribuite  all'Arma  dei  carabinieri,   includendovi   quelle   del
disciolto Corpo forestale  dello  Stato;  l'art.  8  ha  disposto  la
riorganizzazione   dell'Arma   dei   carabinieri    in    conseguenza
dell'assorbimento  del  Corpo  forestale  dello   Stato;   l'art.   9
l'attribuzione al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco di  specifiche
competenze del Corpo forestale dello Stato; l'art. 10  l'attribuzione
alla Polizia di  Stato  e  al  Corpo  della  Guardia  di  finanza  di
specifiche  funzioni;  l'art.  11  l'attribuzione   delle   residuali
funzioni  del  Corpo   forestale   dello   Stato   (in   materia   di
rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali  in  sede
europea e internazionale;  certificazione  in  materia  di  commercio
internazionale e di detenzione di  esemplari  di  fauna  e  di  flora
minacciati   di   estinzione;   tenuta   dell'elenco   degli   alberi
monumentali) al  Ministero  delle  politiche  agricole  alimentari  e
forestali.
    L'art.  12  ha  quindi  rideterminato  l'aumento   delle   piante
organiche dell'Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale  dei  Vigili
del fuoco, della Polizia di Stato, della Guardia  di  finanza  e  del
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali  in  misura
corrispondente  al  personale  destinato   alle   funzioni   a   essi
trasferite. Detto articolo disciplina anche le modalita' del transito
del personale (oltre che dei mezzi) del Corpo forestale nell'Arma dei
carabinieri, nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nella  Polizia
di Stato, nella Guardia di finanza e nel  Ministero  delle  politiche
agricole alimentari e forestali,  oltre  che,  a  domanda,  in  altre
Amministrazione che sono «individuate, preferibilmente tra quelle che
svolgono funzioni attinenti alle professionalita'  del  personale  da
ricollocare».
    Continuando nell'esame degli articoli del decreto legislativo  n.
177 del 2016 che hanno disposto lo scioglimento del Corpo  forestale,
si rileva che l'art. 13 disciplina gli aspetti contabili e gestionali
del transito del personale e dei mezzi del disciolto Corpo  forestale
nelle altre Forze di polizia; l'art. 14 disciplina il neo  costituito
ruolo  forestale  dell'Arma  dei  carabinieri  e   introduce   l'art.
2214-quater  al  decreto  legislativo   n.   66/2010   (testo   unico
sull'ordinamento militare), il quale al comma 2 prevede ora  che  «Il
personale del Corpo forestale dello Stato  transitato  nell'Arma  dei
carabinieri assume lo stato giuridico di militare»; gli articoli  15,
16 e 17 disciplinano l'inquadramento nei  ruoli  rispettivamente  dei
Vigili del fuoco, della Guardia di finanza e della Polizia di  Stato,
del personale del Corpo forestale transitato in tali  Amministrazione
del comparto-sicurezza; l'art. 18 detta le  disposizioni  transitorie
riguardanti il trasferimento all'Arma dei  carabinieri  dei  rapporti
attivi e passivi intestati al disciolto Corpo forestale,  nonche'  la
disciplina dei  procedimenti  pendenti  riguardanti  il  rapporto  di
lavoro e di quiescenza del personale transitato nelle varie Forze  di
polizia; l'art. 19 infine contiene norme di carattere finanziario.
    Ad avviso del rimettente, sono violati gli articoli 2 e  4  della
Costituzione,  in  particolare  l'art.  2,  laddove  non   e'   stato
rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo
forestale nel consentire  le  limitazioni,  all'esercizio  di  alcuni
diritti  costituzionali,  derivanti  dall'assunzione  non  pienamente
volontaria dello status di militare (cfr. l'art. 1465, comma  1,  del
decreto legislativo n. 66 del 2010, ove peraltro appare  delegificata
la regolamentazione di tali limiti a differenza  di  quanto  previsto
dall'art. 1, comma 2,  del  decreto  legislativo  n.  545  del  1986;
nonche' l'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66 del 2010,
con specifico riferimento ai diritti sindacali); e l'art. 4,  laddove
il rapporto di impiego e di servizio appare radicalmente  mutato  con
l'assunzione dello status di militare, pur in mancanza di una  scelta
pienamente  libera  e  volontaria  da  parte  degli  appartenenti  al
personale del Corpo forestale.
    La  mancata  previsione,  ovvero   la   notevole   e   importante
limitazione della facolta' di scelta, nel senso di poter mantenere il
precedente stato senza dover rinunciare all'esercizio delle  funzioni
di polizia,  quindi  la  mancata  previsione  della  possibilita'  di
scegliere di transitare  in  altra  Forza  di  polizia  col  medesimo
ordinamento,  si  pone  in  contrasto  con  la  tradizione  normativa
rispettata dal legislatore in analoghe riforme e cio'  connota  sotto
un particolare profilo l'illegittimita'  costituzionale  del  decreto
delegato, laddove il Governo, nell'interpretare i principi e  criteri
direttivi, non ha optato per un'attuazione conforme  alla  tradizione
normativa (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 340 del  2007)  ed
ha  scelto  la  militarizzazione  obbligatoria  (ovvero  a   facolta'
limitatissima)  del  personale  del   Corpo   forestale,   salva   la
penalizzante rinuncia di quest'ultimo all'esercizio delle funzioni di
polizia giudiziaria (e dei migliori  trattamenti  economici  ad  esse
connesse) e, comunque,  per  contingenti  di  mobilita'  verso  altre
Amministrazioni civili assai limitati nel numero.
    Per   fare   un   confronto   storico,   in    occasione    della
«smilitarizzazione» della Polizia di  Stato,  con  l'art.  107  della
legge n. 121 del 1981, fu prevista la facolta' per  il  personale  di
transitare in altro Corpo militare o in altra Amministrazione  civile
dello Stato, e con il  decreto  legislativo  n.  551  del  1981  tale
possibilita' e' stata  regolamentata.  Viceversa,  tale  facolta'  e'
enormemente limitata nella fattispecie in esame. Sotto tale  profilo,
appaiono violati gli articoli 76 e 77  comma  1  della  Costituzione,
laddove  non  sono  stati  rispettati  i  principi  in   materia   di
delegazione legislativa.
    VI - 2 - Sussiste poi la violazione,  sotto  altro  profilo,  dei
principi e criteri direttivi della delega, e quindi degli articoli 76
e 77, comma 1, della Costituzione,  nel  procedimento  delineato  dal
Governo nell'art. 12 cit., laddove il  transito  ad  altra  Forza  di
polizia, anche a ordinamento  militare,  diversa  da  quella  che  ha
assorbito il Corpo, non e' stato  previsto  come  facoltativo  bensi'
come obbligatorio.
    La  legge  delega  disponeva,  tra  i  suoi  criteri  e  principi
direttivi, che avvenisse «in caso di assorbimento del Corpo forestale
dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione  dei  costi,  il
transito del personale nella relativa Forza di polizia»,  nonche'  la
facolta'  di'  transito   «in   un   contingente   limitato,   previa
determinazione  delle  relative  modalita',  nelle  altre  Forze   di
polizia, in conseguente corrispondenza  delle  funzioni  alle  stesse
attribuite e gia' svolte dal  medesimo  personale,  con  l'assunzione
della relativa condizione». In sostanza, il transito nella  Forza  di
polizia assorbente puo' essere delineato  come  obbligatorio,  quindi
dar luogo a procedure di mobilita' limitata e successivo collocamento
in disponibilita' del personale che non vi prestava adesione;  mentre
quello nelle altre Forze di polizia, anche  a  ordinamento  militare,
deve essere facoltativo, essendo prevista la «facolta' di transito» e
la conseguente «assunzione della relativa condizione» (e'  appena  il
caso di evidenziare che il senso proprio delle espressioni utilizzate
rende palese che la facolta' di transito e' riferita al  personale  e
non al legislatore delegato nel prevederla).  Viceversa,  il  Governo
non si e' attenuto a tali criteri e principi direttivi,  ma  ha  reso
obbligatorio  il  transito  nelle  Forze  di  polizia  a  ordinamento
militare,  quando  invece  il  tenore  testuale  della  legge  delega
(«facolta' di transito»  e  conseguente  «assunzione  della  relativa
condizione») deponeva chiaramente per  il  transito  nelle  Forze  di
polizia ad ordinamento militare,  con  conseguente  assunzione  della
condizione di militare, solo previa scelta volontaria,  conformemente
del resto ai principi generali dell'ordinamento.
    Cio' ha rilievo nella presente controversia, perche' i ricorrenti
sono  stati  destinati  all'Arma  dei  carabinieri,   venendo   cosi'
frustrata la loro aspirazione  a  permanere  nel  comparto  sicurezza
senza entrare a far parte di una  Forza  di  polizia  ad  ordinamento
militare.
    VI - 3 - Sussiste la violazione dell'art. 3, commi 1 e  2,  della
Costituzione, laddove la scelta operata dal Governo di  militarizzare
il personale del disciolto Corpo forestale,  a  fronte  del  notevole
sacrificio imposto al personale stesso, non appare proporzionale allo
scopo del mantenimento dell'efficienza che al Corpo e'  sempre  stata
riconosciuta; nonche' la violazione degli articoli 76 e 77, comma  1,
della   Costituzione   per   il   contrasto,    della    scelta    di
«rimilitarizzare» il Corpo forestale, con  la  precedente  tradizione
normativa riguardante sia le altre Forze di  polizia  che  lo  stesso
Corpo forestale.
    Si  ritiene  che  tutti  i  menzionati   articoli   del   decreto
legislativo n. 177 del 2016 siano illegittimi, per  violazione  degli
articoli 2 e 4 della Costituzione, laddove impongono al personale del
disciolto Corpo forestale dello Stato di transitare in altra Forza di
Polizia a ordinamento militare, pena l'assoggettamento a procedure di
mobilita' di esito incerto, che possono determinare un  peggioramento
delle condizioni economiche e di status e finanche il collocamento in
disponibilita' per 24 mesi, con riduzione dello stipendio all'80%.
    Trattandosi,  come  evidenziato,  di  una  profonda   innovazione
rispetto al sistema  previgente,  la  previsione  si  sarebbe  dovuta
rinvenire nella legge delega in modo esplicito  o  comunque  dovrebbe
essere  giustificabile,  quantomeno  implicitamente,  alla  luce  dei
principi e criteri direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.:
Corte costituzionale, sentenze n. 239 del 2003 e n.  170  del  2007).
Come  noto,  infatti,  nell'ambito  del  sindacato  di   legittimita'
costituzionale di un provvedimento legislativo delegato occorre da un
lato esaminare le norme che devono determinare l'oggetto, i  principi
e i criteri  direttivi  indicati  dalla  delega,  tenendo  conto  del
complessivo contesto di norme in cui si collocano e si individuano le
ragioni e le finalita' poste a fondamento della legge di delegazione;
e dall'altro le norme poste  dal  legislatore  delegato,  che  devono
risultare compatibili coi principi e criteri direttivi  della  delega
(cfr.: sentenze n. 54 del 2007; n. 280 del 2004; n.  199  del  2003).
Inoltre, soprattutto qualora, come nella specie, la  delega  abbia  a
oggetto soluzioni  sostanzialmente  innovative  rispetto  al  sistema
legislativo  previgente,  cio'  appare  costituzionalmente  legittimo
soltanto se siano stabiliti principi  e  criteri  direttivi  volti  a
definire in tal senso l'oggetto della delega  e  a  circoscrivere  la
discrezionalita' del legislatore delegato (cfr.: sentenze n. 239  del
2003; n. 354 del 1998; 170 del 2007). Viceversa,  nulla  nella  legge
delega  sembra  consentire  al  Governo  di  ritenersi  espressamente
autorizzato  a  «militarizzare»  il  personale  del  disciolto  Corpo
forestale dello Stato,  quindi  a  mutare  la  condizione  di  quanti
vogliono continuare a svolgere le pregresse funzioni e  a  esercitare
le loro professionalita'. Ne'  la  «militarizzazione»  si  pone  come
scelta obbligata o rinvenibile implicitamente nei criteri della legge
delega, i quali viceversa sul punto avrebbero semmai dovuto  condurre
a una scelta opposta.
    Non appare  affatto  una  dato  di  comune  esperienza  o  logica
ritenere  che  la  mera  «militarizzazione»  comporti   una   maggior
efficienza ed efficacia organizzativa, al punto da ritenere che  tale
scelta risulti obbligata al fine di realizzare  la  razionalizzazione
dei costi imposta dalla legge delega, anche alla  luce  dell'art.  97
della Costituzione. Sotto questo specifico aspetto, quindi, la scelta
del  Governo  non  si  presenta  neanche  del  tutto  razionale,  con
conseguente violazione dell'art. 3, commi 1 e 2, della  Costituzione,
atteso che la scelta della militarizzazione, a  fronte  del  notevole
sacrificio imposto al personale, non appare proporzionale allo  scopo
perseguito del mantenimento dell'efficienza che al  Corpo  e'  sempre
stata riconosciuta (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n.  223  del
2012 e la relazione al disegno di legge n. 1535  della  Camera  della
XIV legislatura, poi divenuta base documentale per la legge n. 36 del
2004).
    Con specifico riguardo al Corpo forestale dello Stato, la  scelta
del  Governo  si  presenta  in  netto  contrasto  con  la  precedente
tradizione normativa e le precedenti scelte del legislatore (cfr.  il
parere n. 1183 del  2016  del  Consiglio  di  Stato  ove  si  ammette
chiaramente che la «trasformazione di un corpo di polizia  civile  in
militare rappresenta un'inversione di tendenza  rispetto  alla  linea
seguita dal legislatore nella riforma della Polizia di Stato -  legge
n. 121 del 1981 - del Corpo della Polizia penitenziaria  -  legge  n.
395 del 1990 - e per ultimo del Corpo forestale dello Stato  -  legge
n. 36 del 2004» e che solo «prima  della  completa  smilitarizzazione
del  Corpo  forestale,  al  di  la'  dello   status   formale   degli
appartenenti ai Corpi sopra  menzionati,  il  loro  ordinamento,  ivi
compreso  quello  del  Corpo  forestale,   era   qualificabile   come
"militare", con la conseguenza che la distinzione fra quest'ultimo  e
l'Arma si attenuava in modo molto netto»). Appare evidente come  tale
«militarizzazione» si ponga  quantomeno  in  controtendenza  rispetto
alla legislazione preesistente sia in  senso  generale  con  riguardo
alle altre Forze  del  comparto-sicurezza,  sia  in  particolare  con
riguardo allo stesso Corpo forestale dello Stato il  cui  ordinamento
civile,  sul  piano  dell'efficienza,  era   stato   confermato   dal
legislatore poco piu' di un decennio fa, con la legge n. 36 del 2004.
    Secondo un pacifico orientamento della Corte  costituzionale,  il
legislatore delegato non puo' mai,  non  solo  derogare  ai  principi
ispiratori della  delega,  ma  neanche  porsi  in  contrasto  con  la
tradizione precedente, dettando arbitrariamente principi  innovativi,
atteso che, per quanta ampiezza di scelta legislativa possa a  questo
riconoscersi, il libero apprezzamento del  legislatore  delegato  non
puo' assurgere a principio  o  criterio  direttivo,  in  quanto  agli
antipodi di una legislazione vincolata, quale e', per definizione, la
legislazione su delega (cfr.: Corte costituzionale, sentenza  n.  340
del 2007).
    Inoltre, il Governo, in sede di legislazione delegata,  non  puo'
mai  innovare  discrezionalmente  una  disciplina,  «in  mancanza  di
principi e criteri direttivi», da parte  del  legislatore  delegante,
«idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo»
(cfr.:  Corte  costituzionale,  sentenza  n.  427  del  2000;   Corte
costituzionale, sentenza n. 162 del 2012).
    Tali considerazioni evidenziano come  il  Governo,  nel  caso  di
specie, abbia  agito  arbitrariamente,  innovando  in  modo  radicale
l'ordinamento preesistente senza puntuale delega e a fronte di  altre
soluzioni possibili e meglio rispondenti alla tradizione normativa  e
ai  principi  generali  dell'ordinamento  stesso,  oltre  che  meglio
rispondenti  anche  alla  lettera  della  legge  delega;  quindi,  in
sostanza  il  legislatore  delegato  si   e'   appropriato   di   una
discrezionalita' riservata al legislatore  parlamentare  (come  noto,
per quanto  ampia  possa  essere  ritenuta  la  discrezionalita'  del
Governo, cio' non puo' pero' condurre ad interventi che sovvertano il
ruolo del Parlamento nell'ordinario sistema di  produzione  normativa
previsto dalla Costituzione; cfr. Corte costituzionale,  sentenze  n.
340 del 2007 e n. 171 del 2007).
    Tra l'altro, le  ambiguita'  testuali  della  legge  delega,  non
chiarite  anzi  esaltate  dai  lavori  preparatori,   accentuano   la
responsabilita' del legislatore delegato,  il  quale  deve  procedere
all'approvazione di norme che si mantengano quanto piu'  aderenti  al
significato testuale della delega stessa e  al  complessivo  contesto
normativo, quindi anche alla tradizione normativa  precedente  (cfr.:
Corte costituzionale, sentenza n. 127 del 2017).
    Da tutte le precedenti considerazioni  discende,  ad  avviso  del
rimettente, la violazione degli  articoli  76  e  77  comma  1  della
Costituzione.
    La genericita'  dei  principi  e  criteri  direttivi,  quindi  la
violazione degli articoli 76 e 77 comma  1  della  Costituzione,  non
riguarda solo la «militarizzazione» del personale del disciolto Corpo
forestale dello Stato, ma anche la soppressione del  medesimo  Corpo;
tale aspetto verra' meglio illustrato con  riferimento  ai  dubbi  di
legittimita' costituzionale che riguardano, ad avviso del rimettente,
la stessa legge di delegazione.
    VI - 4 - Violazione degli  articoli  76  e  77,  comma  1,  della
Costituzione, sotto ulteriore profilo, laddove il Governo  ha  scelto
di assorbire il Corpo forestale in una Forza di polizia a ordinamento
militare e non civile, cosi violando  in  via  diretta  il  contenuto
della  delega  che,  tra  l'altro,  imponeva  la  salvaguardia  delle
peculiarita' ordinamentali e la facolta' di scelta per  il  personale
ai fini del transito in altre Forze di polizia, ove ne  derivasse  un
mutamento della condizione da civile a militare.
    Gli esposti principi e  criteri  direttivi  richiedevano  che  il
Governo, in caso di assorbimento del Corpo forestale in  altra  Forza
di polizia, oltre alla salvaguardia delle professionalita' esistenti,
dovesse  assicurare  unitamente  al  «transito  del  personale  nella
relativa Forza di polizia», anche «la facolta'  di  transito,  in  un
contingente limitato, previa determinazione delle relative modalita',
nelle altre Forze di polizia,  in  conseguente  corrispondenza  delle
funzioni alle stesse attribuite e gia' svolte dal medesimo personale,
con l'assunzione della relativa condizione».
    Da tali principi e criteri si desume che, in caso di assorbimento
del Corpo forestale in altra Forza di  polizia  (opzione  di  cui  il
Governo appunto si e' avvalso), l'unica  soluzione  rispettosa  della
delega fosse il suo assorbimento nella Polizia di Stato,  atteso  che
il mutamento della condizione, quindi l'acquisto della condizione  di
militare era prevista solo  come  opzione  facoltativa  nel  caso  di
transito nelle altre Forze di polizia, diverse da quella  assorbente.
Pertanto, nelle Forze di polizia a ordinamento  militare,  stando  al
senso proprio delle  parole  usate  nella  delega,  il  transito  del
personale del disciolto Corpo forestale sarebbe dovuto avvenire  solo
come opzione facoltativa, con il conseguente acquisto della  relativa
«condizione» (di militare). Si tratta  di  un'interpretazione,  oltre
che aderente  al  senso  letterale  delle  parole  utilizzate,  anche
maggiormente rispettosa dei principi del nostro ordinamento,  in  cui
appunto l'acquisto della condizione di militare e' sempre conseguente
a un atto di volonta' del singolo.
    Di qui la dedotta violazione degli articoli 76  e  77,  comma  1,
della Costituzione.
    VII - Sussiste poi una illegittimita' costituzionale dell'art. 8,
lettera a), della legge delega n. 124  del  2015  e  del  conseguente
decreto legislativo n. 177/2016, per contrasto con  gli  articoli  3,
commi 1 e 2, 9, 32, 76,  77,  comma  1,  ed  81  della  Costituzione,
laddove essa ha delegato il Governo, in maniera del tutto generica  e
affidata  alla  scelta  arbitraria   di   quest'ultimo,   l'eventuale
assorbimento del Corpo  forestale  dello  Stato  in  altra  Forza  di
polizia.
    L'art. 8, lettera a), della legge n. 124 del 2015 ha disposto  il
«riordino delle funzioni di  polizia  di  tutela  dell'ambiente,  del
territorio e del mare,  nonche'  nel  campo  della  sicurezza  e  dei
controlli    nel    settore    agroalimentare,    conseguente    alla
riorganizzazione  del  Corpo  forestale  dello  Stato  ed   eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte  salve  le
competenze del medesimo Corpo forestale in materia  di  lotta  attiva
contro gli incendi boschivi e di spegnimento con  mezzi  aerei  degli
stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco  con  le
connesse risorse e ferme restando la garanzia degli  attuali  livelli
di  presidio  dell'ambiente,  del  territorio  e  del  mare  e  della
sicurezza agroalimentare e  la  salvaguardia  delle  professionalita'
esistenti, delle specialita' e  dell'unitarieta'  delle  funzioni  da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le  funzioni
trasferite e il transito del relativo personale»... «2)  in  caso  di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in  un'ottica  di
razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa
Forza di polizia, nonche' la facolta' di transito, in un  contingente
limitato, previa determinazione delle relative modalita', nelle altre
Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle  funzioni  alle
stesse  attribuite  e  gia'  svolte  dal  medesimo   personale,   con
l'assunzione   della   relativa   condizione,   ovvero    in    altre
amministrazioni pubbliche, di cui all'art. 1, comma  2,  del  decreto
legislativo 30  marzo  2001,  n.  165,  e  successive  modificazioni,
nell'ambito delle relative  dotazioni  organiche,  con  trasferimento
delle corrispondenti risorse finanziarie».
    VII - 1 - Sussiste la violazione degli articoli 3, commi 1  e  2,
9, 32, 81 della Costituzione,  laddove  si  consente  al  Governo  di
provvedere alla soppressione del Corpo  forestale  dello  Stato  (con
assorbimento in altra Forza di polizia), pur riconoscendosi  ad  esso
piena efficienza e competenza e volendo solo  mantenere  gli  attuali
livelli di presidio ambientale e  salvaguardare  le  professionalita'
esistenti, al  limitato  scopo  di  attuare  non  meglio  definite  e
dimostrabili esigenze di razionalizzazione dei costi.
    Come noto, secondo  la  Corte  costituzionale,  il  diritto  alla
tutela e alla salvaguardia del bene ambiente rappresenta  un  diritto
fondamentale della persona che si rinviene  negli  articoli  9  e  32
della Costituzione (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n.  641  del
1987). Poiche' il diritto alla tutela  e  salvaguardia  dell'ambiente
rientra nell'ambito di tutela del diritto alla salute, deve ritenersi
che anch'esso sia un diritto incomprimibile,  non  sacrificabile  per
mere  esigenze  di  bilancio  e  risparmio  di  spesa  (cfr.:   Corte
costituzionale, sentenza n. 275 del 2016).
    Cio' nonostante, tra i criteri e  i  principi  direttivi  esposti
nella delega, oltre  a  un  generico  richiamo  alla  garanzia  degli
attuali livelli di presidio dell'ambiente e alla  salvaguardia  delle
professionalita'  esistenti,  delle  specialita'  e  dell'unitarieta'
delle funzioni  da  attribuire,  non  si  evincono  ragioni  di  tale
accorpamento  salvo  quella  relativa  alla  «razionalizzazione   dei
costi».
    Proprio perche' l'obiettivo della delega e' quello  di  mantenere
gli  attuali  livelli  di  presidio  ambientale  e  salvaguardare  le
professionalita' esistenti, con essa si riconosce implicitamente  che
il Corpo abbia sin qui garantito adeguati livelli di professionalita'
e funzionalita' (sul riconoscimento dei meriti  del  disciolto  Corpo
forestale, cfr. la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera
della XIV legislatura, poi divenuto base documentale per la legge  n.
36 del 2004).
    L'unico obiettivo dell'accorpamento desumibile dalla legge delega
e',  pertanto,  l'esigenza   di   «razionalizzare   i   costi»   che,
sostanzialmente, in termini aziendalistici vuol dire attuare risparmi
di  spesa,  mantenendo   gli   stessi   livelli   di   efficienza   e
produttivita'.
    Cio'   premesso,   appare   del   tutto   contraddittorio   voler
razionalizzare i costi - vale a dire perseguire un risparmio di spesa
mantenendo  gli  attuali  livelli  di  presidio  dell'ambiente  e  la
salvaguardia delle professionalita' esistenti,  delle  specialita'  e
dell'unitarieta' delle funzioni da attribuire - smembrando  un  Corpo
di polizia  a  competenza  specialistica  che  non  ha  significative
sovrapposizioni di funzioni e professionalita' con le  altre  Polizie
esistenti (tanto e'  vero  che,  per  mantenere  i  medesimi  livelli
funzionali e professionali e' necessario trasferire tutti i  mezzi  e
le funzioni ad altra Forza di polizia).
    A meno che non si  voglia  ritenere  che  la  semplice  riduzione
numerica delle Forze di polizia possa  condurre  a  un  risparmio  di
spesa, a parita' di mezzi  e  personale  impiegato,  cio'  pur  senza
eliminare significative  sovrapposizioni  di  funzioni  (che  non  si
rinvenivano  tra  il  Corpo  forestale  e  l'Arma  dei  carabinieri),
viceversa  disperdendo  un  patrimonio  culturale  specialistico   in
complesse operazioni di riorganizzazione, quindi non semplificando un
collaudato sistema di protezione  ambientale  ma  disciogliendolo  in
vari rivoli, cosi' ponendo semmai nuovi problemi di  riorganizzazione
e consolidamento di meccanismi e dinamiche operative  e  addestrative
maturati  negli  anni,  che  richiederanno  evidentemente  tempo  per
ricomporsi nell'esercizio quotidiano delle funzioni.
    Si pensi, solo a titolo esemplificativo, al comma 3  dell'art.  9
del decreto legislativo n. 177 del 2016 dove si prevede che  «Per  le
esigenze addestrative del  personale  impegnato  nella  lotta  attiva
contro gli incendi boschivi anche  con  mezzi  aerei,  con  specifici
protocolli d'intesa adottati tra l'Arma dei carabinieri  e  il  Corpo
nazionale dei Vigili del fuoco sono individuate modalita' di utilizzo
congiunto dei relativi centri di formazione confluiti  nell'Arma  dei
carabinieri»; la quale tuttavia,  come  osservato  dal  Consiglio  di
Stato nel parere n. 1183 del 2016, e' una soluzione che evidentemente
non semplifica affatto il  consolidato  strumento  organizzativo  del
Corpo  forestale  dello  Stato  ma  introduce  elementi   di   palese
complicazione, derivanti proprio dallo  smembramento  delle  funzioni
prima unitariamente gestite ed esercitate dal Corpo:  «Relativamente,
poi, al soddisfacimento delle  esigenze  addestrative  del  personale
impegnato nella lotta attiva contro gli incendi  boschivi  anche  con
mezzi aerei, demandate ai centri di formazione  del  Corpo  forestale
confluiti nell'Arma dei carabinieri,  si  e'  del  parere  che  detta
soluzione  si  giustifichi  nell'immediatezza  dell'assorbimento  del
Corpo forestale, ma che in  prosieguo  l'addestramento  debba  essere
curato direttamente dal Corpo dei  Vigili  del  fuoco,  che  ha  gia'
assorbito la  componente  aerea  del  Dipartimento  della  protezione
civile operante nel servizio antincendi».
    In sostanza, pur riconoscendone adeguati la professionalita'  dei
dipendenti e il livello di protezione assicurato all'ambiente, si  e'
provveduto  a  «smembrare»  il  Corpo  forestale  dello  Stato,   per
razionalizzare i costi, senza evidenziare alcuno specifico e concreto
criterio  di  risparmio  e  senza  eliminare  alcuna  sovrapposizione
funzionale presente invece nelle altre Forze di polizia a  competenza
generale.
    Peraltro, come si evince dal comma  3  dell'art.  7  del  decreto
legislativo n. 177 del  2016,  al  momento  per  tale  operazione  e'
previsto uno specifico aggravio di costi, che sono stati preventivati
per l'anno 2017.
    Per  tutte  le  considerazioni  che  precedono,  ad  avviso   del
rimettente, appaiono violati gli articoli 9 e 32 della  Costituzione,
in relazione all'art. 81  della  medesima  Carta,  come  recentemente
interpretato nella sentenza  n.  275  del  2016,  laddove,  per  mere
esigenze di bilancio e con operazione  meramente  ragionieristica  di
contenimento dei costi, si e' ritenuto  di  smembrare  un  Corpo  che
nella sua lunga storia ha  maturato  un  riconosciuto  e  consolidato
bagaglio specialistico nella tutela dei beni ambientali.
    Per le stesse ragioni appare, altresi', violato l'art. 3, commi 1
e 2, della Costituzione, laddove si  e'  ritenuto  semplicisticamente
che l'assorbimento, di un Corpo cosi' specializzato, in  altra  Forza
di polizia a ordinamento militare (senza nulla togliere ovviamente al
prestigio indiscusso maturato dall'Arma dei  carabinieri  in  diversi
ambiti e soprattutto con riferimento alla prevenzione  e  repressione
dei reati), con smembramento di alcune sue funzioni in altre Forze di
polizia e nei Vigili del fuoco, non possa creare  alcuna  diminuzione
nell'incontestata  efficienza  assicurata  e  garantita   dal   Corpo
medesimo a tutela dei menzionati beni di rilevanza costituzionale;  e
laddove si e' inoltre ritenuto del tutto irragionevolmente  che  tale
smembramento dell'organizzazione e delle competenze potesse  condurre
a  una  razionalizzazione  dei  costi   e   a   una   semplificazione
organizzativa, mantenendo gli stessi standard  qualitativi  acquisiti
in anni di storia.
    VII - 2 - Sussiste la violazione, da  parte  della  legge-delega,
degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, laddove si  sono
utilizzati termini del tutto generici,  rimettendosi  sostanzialmente
all'arbitrio del Governo la determinazione dello stesso oggetto della
delega, affidando al medesimo una delega «in bianco».
    La  soppressione  di  un  Corpo  di  polizia  attraverso  il  suo
assorbimento in altra Forza di polizia (anche ad ordinamento militare
nella denegata interpretazione accolta dal Governo), si pone in netta
controtendenza rispetto ai principi generali dell'ordinamento e  alle
linee evolutive di questo nel  tempo.  Trattandosi  di  una  profonda
innovazione rispetto al sistema previgente, l'oggetto, i principi e i
criteri direttivi di una simile scelta si sarebbero dovuti  rinvenire
nella legge delega in modo esplicito o, comunque, quantomeno in  modo
univoco, anche  se  implicito,  alla  luce  dei  principi  e  criteri
direttivi  della   stessa   legge   di   delegazione   (cfr.:   Corte
costituzionale, sentenze n. 239 del 2003  e  n.  170  del  2007).  La
delega,  quanto  piu'  avente  a  oggetto  soluzioni  sostanzialmente
innovative  rispetto  al  sistema  legislativo   previgente,   appare
costituzionalmente legittima soltanto se siano stabiliti  principi  e
criteri direttivi volti a definirne l'oggetto e  a  circoscrivere  la
discrezionalita' del legislatore delegato (sentenze nn. 239 del 2003,
354 del 1998, 170 del 2007). Viceversa, nella legge delega  in  esame
sono stati utilizzati termini del tutto vaghi e niente affatto idonei
a limitare la discrezionalita'  del  Governo  in  ordine  all'oggetto
principale della stessa, vale a dire lo scioglimento o meno del Corpo
forestale e in quale Forza di polizia farlo confluire. Il legislatore
delegato,   infatti,   ha   utilizzato   termini   quali   «eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia» e  «in  caso  di
assorbimento del Corpo forestale dello  Stato»  (cfr.:  in  proposito
anche la relazione di minoranza al disegno  di  legge  n.  3098-A-ter
della Camera dei deputati).
    Una  scelta  cosi'  innovativa  per   l'ordinamento,   quale   la
soppressione di una Forza di polizia e il suo accorpamento  ad  altra
Forza, e' stata cioe' rimessa alla libera determinazione del Governo,
enunciandosi nella delega mere  finalita'  di  razionalizzazione  dei
costi e mantenimento delle medesime funzioni e professionalita'.
    Com'e' noto, le norme deleganti non possono  essere  generiche  e
limitarsi alla enunciazione  di  mere  finalita',  ma  devono  essere
idonee a  indirizzare  in  modo  concreto  ed  effettivo  l'attivita'
normativa del Governo (cfr.: Corte costituzionale,  sentenza  n.  156
del 1987: «l'indicazione dei principi e dei criteri direttivi di  cui
all'art.  76   Cost.   non   e'   finalizzata   ad   eliminare   ogni
discrezionalita'  nell'esercizio   della   delega   ma   soltanto   a
circoscriverla, in modo che resti  pur  sempre  salvo  il  potere  di
valutare le specifiche e complesse  situazioni  da  disciplinare.  Le
norme  deleganti  non  possono  limitarsi  a  disposizioni   talmente
generiche da essere riferibili indistintamente a  materie  vastissime
ed  eterogenee,  ne'  possono  esaurirsi  in  mere  enunciazioni   di
finalita', ma debbono essere idonee ad indirizzare  concretamente  ed
efficacemente l'attivita' normativa del Governo»).
    Nel caso di specie, in sostanza, la  delegazione  contiene,  come
oggetto, ma anche come criterio e principio direttivo, riguardo  alla
soppressione  del  Corpo  forestale,  un  mero  rinvio  alla   scelta
discrezionale del Governo («eventuale assorbimento  del  medesimo  in
altra Forza di polizia»).
    Viceversa, come stabilito dalla Consulta (cfr. sentenza n. 68 del
1991), «il libero apprezzamento del legislatore delegato non puo' mai
assurgere a  principio  od  a  criterio  direttivo,  in  quanto  agli
antipodi di una legislazione vincolata, quale e', per definizione, la
legislazione su delega».
    I principi e criteri  direttivi  devono  limitare  il  cosiddetto
«potere  di  riempimento»  del  legislatore  delegato  (cfr.:   Corte
costituzionale, sentenza n. 340 del  2007)  e,  per  quanta  ampiezza
possa a questo riconoscersi, la legislazione delegata  non  puo'  mai
apparire libera nelle scelte ma  deve  essere  sempre  vincolata  dai
principi  e  dai  criteri  direttivi  (cfr.:  Corte   costituzionale,
sentenza  n.  68  del  1991;  e,  sul  carattere  derogatorio   della
legislazione su delega rispetto alla  regola  costituzionale  di  cui
all'art. 70 Cost., cfr. anche la sentenza n. 171 del 2007).
    Di qui, ad avviso del rimettente, la violazione, da  parte  della
legge delega, degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione.
    L'uso di  espressioni  generiche,  del  resto,  ha  sottratto  in
concreto all'assemblea parlamentare la possibilita' di  affrontare  e
analizzare  ex  professo  e  nello  specifico  tutte   le   questioni
riguardanti tale «eventuale» accorpamento; con la conseguenza che  la
medesima assemblea si e' limitata a consegnare al Governo una  delega
in «bianco» dai contorni del tutto  incerti,  persino  su  un'opzione
dalle    implicazioni    tutt'altro    che    marginali    come    la
«militarizzazione».
    VIII - Per tutte le considerazioni  suesposte,  la  questione  di
costituzionalita' risulta rilevante e non  manifestamente  infondata,
atteso che le norme suindicate appaiono violare  gli  articoli  della
Costituzione  come   dettagliatamente   sopraindicati   e   la   loro
applicazione ha effetti diretti e mediati sulla causa in esame.
    Occorre pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale
sospendendo la pronuncia nel presente giudizio.

                              P. Q. M.

    Il Tribunale amministrativo  regionale  per  il  Molise,  Sezione
prima, riservata ogni altra pronuncia in rito,  nel  merito  e  sulle
spese;
    Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015 e
del decreto legislativo n. 177/2016 per contrasto con gli articoli 5,
97, 117, comma 4, 118 e 120 della Costituzione;
    Ritenuta altresi' rilevante e  non  manifestamente  infondata  la
questione di legittimita' costituzionale del decreto  legislativo  n.
177 del 2016, articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18  e
19, nella parte in cui  hanno  disposto  lo  scioglimento  del  Corpo
forestale dello Stato e l'assorbimento del  suo  personale  nell'Arma
dei carabinieri  e  nelle  altre  Forze  di  polizia  ad  ordinamento
militare, per contrasto con gli articoli 2, 3, primo e secondo comma,
4,  76  e  77,  primo  comma,  della  Costituzione,  secondo   quanto
specificato  in  dettaglio  nel  rilevare  i   singoli   profili   di
incostituzionalita';
    Ritenuta altresi' rilevante e  non  manifestamente  infondata  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8 lettera a) della
legge n. 124 del  2015  e  del  conseguente  decreto  legislativo  n.
177/2016, per contrasto con gli articoli 3, primo e secondo comma, 9,
32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione;
    Visti l'art. 23 della legge n. 87/1953 e  l'art.  1  della  legge
costituzionale n. 1/1948; sospende il giudizio e dispone  l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per lo scrutinio di
competenza.
    Ordina che, a cura della segreteria, la  presente  ordinanza  sia
notificata alle parti in causa e  al  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei  deputati  e
del Senato.
    Cosi' deciso in Campobasso, nella Camera di consiglio del  giorno
21 novembre 2018, con l'intervento dei magistrati:
        Silvio Ignazio Silvestri, Presidente;
        Orazio Ciliberti, consigliere, estensore;
        Rita Luce, primo referendario.

                      Il Presidente: Silvestri


                                               L'estensore: Ciliberti